右玉縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀的調(diào)查與思考

李博，原玉廷

（1.太原師范學(xué)院 經(jīng)濟(jì)系，山西 太原030619；2.山西大學(xué) 商務(wù)學(xué)院，山西 太原030031）

土地問題涉及億萬農(nóng)民切身利益，事關(guān)全局。［1］農(nóng)村耕地資源是農(nóng)民生產(chǎn)、生活的保障，是農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要物質(zhì)載體，對(duì)于我國農(nóng)村社會(huì)的發(fā)展具有供給功能、就業(yè)功能、保障功能和文化傳播功能。我國自改革開放以來實(shí)施的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在調(diào)動(dòng)農(nóng)戶生產(chǎn)積極性的同時(shí)，也逐漸弱化國家和集體對(duì)于農(nóng)村耕地的流動(dòng)約束。自上世紀(jì)80年代中葉以來，隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，工業(yè)化程度越來越高，城鎮(zhèn)化進(jìn)程越來越快，農(nóng)業(yè)的比較收益變得越來越低，農(nóng)業(yè)人口流動(dòng)日趨頻繁，農(nóng)民的就業(yè)渠道和收入來源日趨多元化，農(nóng)村耕地的流轉(zhuǎn)開始出現(xiàn)，并由沿海發(fā)達(dá)地區(qū)逐漸向中西部不發(fā)達(dá)地區(qū)擴(kuò)散，當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)已經(jīng)是一個(gè)相當(dāng)普遍的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象的出現(xiàn)，推動(dòng)了土地規(guī)模經(jīng)營，加快了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展進(jìn)程，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。［2］筆者在對(duì)晉西北不發(fā)達(dá)地區(qū)右玉縣土地流轉(zhuǎn)實(shí)地調(diào)查的基礎(chǔ)上，分析研究了欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的特征，并提出相應(yīng)的思考。

一、右玉縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

右玉縣地處山西省西北部，屬于京津風(fēng)沙源治理區(qū)，是山西省重要的生態(tài)保育功能區(qū)，全縣土地面積197 918.56公頃，是典型的黃土丘陵山地，其中農(nóng)用地135 007.23公頃，占土地總面積的68.21%；建設(shè)用地5 205.05公頃，占土地總面積的2.63%；其他土地57 706.28公頃，占土地總面積的29.16%，土地利用率70.84%，土地資源開發(fā)利用潛力較大。全縣人口112 163人，其中城鎮(zhèn)人口51 249人，鄉(xiāng)村人口為60 914人，暫住人口39 321人。右玉縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展在朔州市六個(gè)區(qū)縣中排名靠后，以二、三產(chǎn)業(yè)為主，生態(tài)旅游和生態(tài)農(nóng)業(yè)在山西省具有得天獨(dú)厚的發(fā)展優(yōu)勢。近年來，右玉縣人口空間變動(dòng)明顯，縣域城鎮(zhèn)化進(jìn)程較快，土地流轉(zhuǎn)普遍，具有典型的不發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)地流轉(zhuǎn)特征。

右玉縣全縣轄4鎮(zhèn)6鄉(xiāng)，另有破虎堡、威坪兩個(gè)牧區(qū)和殺虎口旅游區(qū)共計(jì)13個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)行政單位。本文以晉西北地區(qū)土地流轉(zhuǎn)為研究對(duì)象，以右玉縣為晉西北土地流轉(zhuǎn)的調(diào)查地區(qū)，以問卷調(diào)查為調(diào)查方式，調(diào)查遍及右玉縣4鎮(zhèn)6鄉(xiāng)和殺虎口旅游區(qū)，共發(fā)放調(diào)查問卷200份，收回有效問卷173份，統(tǒng)計(jì)調(diào)查重點(diǎn)集中在威遠(yuǎn)鎮(zhèn)和右衛(wèi)鎮(zhèn)。本次調(diào)查以農(nóng)戶家庭為調(diào)查基本單位，調(diào)查內(nèi)容涉及農(nóng)戶基本情況、土地流轉(zhuǎn)意愿、農(nóng)戶經(jīng)營情況、土地流轉(zhuǎn)情況和農(nóng)村社會(huì)發(fā)展情況等八個(gè)部分，綜合分析調(diào)查結(jié)果，筆者發(fā)現(xiàn)右玉縣土地流轉(zhuǎn)有如下特征：

（一）多數(shù)農(nóng)戶有過農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為，土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象相當(dāng)普遍

依據(jù)這次調(diào)查的相關(guān)數(shù)據(jù) （見表1），右玉縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象相當(dāng)普遍，調(diào)查數(shù)據(jù)中超過80%的農(nóng)戶家庭進(jìn)行過土地流轉(zhuǎn)。伴隨晉西北地區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)對(duì)于農(nóng)戶行為和生活的影響越來越大。右玉縣所在朔州市二、三產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，家族式、碎片化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的比較收益變得越來越低，當(dāng)?shù)匾恍┺r(nóng)戶通過就近打工，獲得的收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的收益，而另外一些農(nóng)戶通過轉(zhuǎn)入土地，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的單位成本，也能增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的收益。因此，調(diào)查中有八成多的農(nóng)戶有過土地流轉(zhuǎn)行為，只有不到兩成的農(nóng)戶沒有進(jìn)行過土地流轉(zhuǎn)。

表1 右玉縣土地流轉(zhuǎn)比例調(diào)查分析表

（二）農(nóng)地類型影響土地流轉(zhuǎn)，土地流轉(zhuǎn)提高了農(nóng)地使用效率

本次調(diào)查173戶農(nóng)戶共承包農(nóng)地400.6公頃，其中有267.2公頃土地發(fā)生過流轉(zhuǎn)，流入土地190.1公頃，流出土地77.1公頃，流轉(zhuǎn)土地面積占調(diào)查農(nóng)地總面積的2／3以上，還有41.5公頃土地撂荒，占調(diào)查農(nóng)地總面積的10.4%（如表2所示）。轉(zhuǎn)入土地中，有超過2／3的農(nóng)戶和超過一半的轉(zhuǎn)入農(nóng)地是旱平地；有21.8%的農(nóng)戶和20.02%的轉(zhuǎn)入農(nóng)地是灘灣地；只有8.97%的農(nóng)戶和24%的轉(zhuǎn)入農(nóng)地是坡梁地 （見表3）。轉(zhuǎn)出農(nóng)地中，有76.2%的農(nóng)戶轉(zhuǎn)出的是旱平地，這類農(nóng)地占總轉(zhuǎn)出土地面積的70%；有7.93%農(nóng)戶轉(zhuǎn)出的是灘灣地，這類型農(nóng)地占總轉(zhuǎn)出農(nóng)地面積的12.53%；有15.87%的農(nóng)戶轉(zhuǎn)出的是坡梁地，這類土地占總轉(zhuǎn)出農(nóng)地面積的17.47% （見表4）。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，撂荒土地中沒有旱平地，有近2／3撂荒的土地是坡梁地，剩下的撂荒土地是灘灣地。農(nóng)地流轉(zhuǎn)中，農(nóng)戶更愿意轉(zhuǎn)入旱平地，灘灣地次之，最不愿意轉(zhuǎn)入的是坡梁地，特別是破碎化的坡梁地。從農(nóng)地轉(zhuǎn)出來看，旱平地容易轉(zhuǎn)出，灘灣地和坡梁地流轉(zhuǎn)相對(duì)困難，特別是坡梁地只有達(dá)到一定種植面積，才能夠流轉(zhuǎn)出去，破碎化的灘灣地和坡梁地流轉(zhuǎn)困難，容易出現(xiàn)撂荒現(xiàn)象。晉西北地區(qū)城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，吸引當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村的農(nóng)村勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)集聚，致使農(nóng)地轉(zhuǎn)出需求增加，農(nóng)地流轉(zhuǎn)適應(yīng)了這種勞動(dòng)力遷移趨勢，減少了農(nóng)地撂荒面積，增加了部分農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)收入，提高了農(nóng)地使用效率，推進(jìn)了當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

表2 右玉縣土地流轉(zhuǎn)面積調(diào)查表

表3 右玉縣轉(zhuǎn)入土地類型調(diào)查表

表4 右玉縣轉(zhuǎn)出土地類型調(diào)查表

（三）農(nóng)地流轉(zhuǎn)形式單一，土地流轉(zhuǎn)處于自發(fā)、不規(guī)范的初級(jí)流轉(zhuǎn)階段

右玉縣為代表的山西省晉西北地區(qū)雖然農(nóng)地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象普及，但是農(nóng)地流轉(zhuǎn)依然處在初級(jí)流轉(zhuǎn)階段，具體表現(xiàn)如下：1.農(nóng)地流轉(zhuǎn)形式單一，未形成農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)濟(jì)。調(diào)查中，91.5%的農(nóng)戶采取轉(zhuǎn)包或者出租的方式流轉(zhuǎn)農(nóng)地，還有個(gè)別農(nóng)戶同時(shí)采取以上兩種農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式，上述兩種流轉(zhuǎn)方式流轉(zhuǎn)的農(nóng)地面積占總流轉(zhuǎn)土地面積的比例達(dá)到92.9%；還有9戶農(nóng)戶，14.8公頃土地采取更初級(jí)的代耕模式；只有1戶農(nóng)戶，0.53公頃土地采取相對(duì)先進(jìn)的土地信托模式進(jìn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)（見表5）。這些調(diào)查數(shù)據(jù)顯示以右玉縣為代表的晉西北地區(qū)農(nóng)地流轉(zhuǎn)依然處在農(nóng)地流轉(zhuǎn)初級(jí)階段。雖然農(nóng)地流轉(zhuǎn)減少了土地撂荒面積，相對(duì)提高了農(nóng)地使用效率，但是土地流轉(zhuǎn)沒有形成規(guī)模經(jīng)營，農(nóng)民增收有限，農(nóng)業(yè)發(fā)展存在很大的上升空間。2.農(nóng)地流轉(zhuǎn)以自發(fā)流轉(zhuǎn)為主，沒有形成規(guī)?；耐恋亓鬓D(zhuǎn)交易市場。調(diào)查中，發(fā)生農(nóng)地流轉(zhuǎn)的141戶農(nóng)戶中，自發(fā)流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶有129戶，占流轉(zhuǎn)農(nóng)戶比例的91.49%，自發(fā)流轉(zhuǎn)的農(nóng)地面積有238.7公頃，占調(diào)查中總流轉(zhuǎn)面積的89.32%；通過中介流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶有8戶，流轉(zhuǎn)農(nóng)地5.9公頃，分別占調(diào)查總數(shù)的5.67%和2.2%；通過朋友介紹流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶有4戶，流轉(zhuǎn)土地22.7公頃，分別占調(diào)查總數(shù)的2.84%和8.48% （見表6）。自己尋找土地流轉(zhuǎn)對(duì)象和朋友介紹尋找土地流轉(zhuǎn)對(duì)象實(shí)際上都是農(nóng)地自發(fā)流轉(zhuǎn)的體現(xiàn)，因而調(diào)查中九成以上的農(nóng)地流轉(zhuǎn)是通過自發(fā)流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)的，由中介實(shí)現(xiàn)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)不足一成。這一調(diào)查數(shù)據(jù)說明當(dāng)?shù)氐胤秸畬?duì)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題重視不夠，當(dāng)?shù)赝恋亓鬓D(zhuǎn)管理體系不健全，農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)建設(shè)不到位，沒有形成有效的、滿足農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)需求的農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易市場。由于土地流轉(zhuǎn)市場建設(shè)缺失，無法形成有效的大面積土地流轉(zhuǎn)，即使有農(nóng)業(yè)企業(yè)想轉(zhuǎn)入土地進(jìn)行現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，也會(huì)因?yàn)橥恋亟灰壮杀具^高，而放棄土地交易。3.農(nóng)地流轉(zhuǎn)中農(nóng)戶法律意識(shí)有所提高，但農(nóng)地流轉(zhuǎn)依然處于無序、不規(guī)范的初級(jí)流轉(zhuǎn)階段。［3］調(diào)查中，農(nóng)地流轉(zhuǎn)中只有3戶，1.5公頃農(nóng)地流轉(zhuǎn)沒有任何協(xié)議，分別占調(diào)查總量的2.13%和0.57% （見表7），其它的農(nóng)地流轉(zhuǎn)都至少有口頭協(xié)議，從這點(diǎn)來看，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民法律意識(shí)有所提高，已經(jīng)認(rèn)識(shí)到法律在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的重要作用。但是，調(diào)查也顯示只有22戶，73.2公頃土地在流轉(zhuǎn)中簽訂了書面協(xié)議，分別占調(diào)查總量的15.6%和27.4%（見表7），還有八成多農(nóng)戶和七成多的土地在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中只有口頭協(xié)議，沒有簽訂書面協(xié)議，這些數(shù)據(jù)顯示絕大多數(shù)農(nóng)戶還沒有意識(shí)到土地流轉(zhuǎn)過程中可能會(huì)出現(xiàn)各種糾紛，而這種未來可能出現(xiàn)的糾紛必然會(huì)影響農(nóng)地流轉(zhuǎn)進(jìn)程。

（四）土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用偏低，呈現(xiàn)長期流轉(zhuǎn)和短期流轉(zhuǎn)并存的局面

調(diào)查中發(fā)現(xiàn)右玉縣農(nóng)地流轉(zhuǎn)費(fèi)用從0元／公頃～12 000元／公頃不等，近3成的土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用在每公頃750元以下，一些土地流轉(zhuǎn)只是象征性的收一些禮品或者農(nóng)產(chǎn)品；還有4成的土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用在每公頃750元～1500元之間，剩下兩成多的土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用在3000元／公頃左右，只有兩戶的土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用分別達(dá)到每公頃7500元和每公頃12 000元。

表5 右玉縣土地流轉(zhuǎn)形式調(diào)查分析表

表6 右玉縣土地流轉(zhuǎn)中介方式調(diào)查分析表

表7 右玉縣土地流轉(zhuǎn)規(guī)范狀況調(diào)查分析表

總體來說，右玉縣土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象出現(xiàn)較早，上世紀(jì)90年代就已經(jīng)有土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象出現(xiàn)，不過土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象普及應(yīng)該是2009年以后的事情，由于土地相對(duì)貧瘠，農(nóng)業(yè)收入偏低，農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)數(shù)量較小，因此該縣農(nóng)地流轉(zhuǎn)費(fèi)用遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國平均水平，在山西省土地流轉(zhuǎn)中，土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用也屬于最低的層次。調(diào)查顯示土地流轉(zhuǎn)農(nóng)戶基本在當(dāng)?shù)乜h區(qū)打工，那些半工半農(nóng)的農(nóng)戶傾向于短期流轉(zhuǎn)土地；而那些在當(dāng)?shù)乜h區(qū)生活固定，已經(jīng)基本融入城鎮(zhèn)生活的農(nóng)戶則傾向于長期流轉(zhuǎn)土地。［4］因此，當(dāng)?shù)剞r(nóng)地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)短期流轉(zhuǎn)和長期流轉(zhuǎn)并存的局面 （見表8）。

表8 右玉縣農(nóng)地流轉(zhuǎn)期限調(diào)查表

二、右玉縣農(nóng)地流轉(zhuǎn)的啟示與思考

（一）合理、有序和規(guī)范的農(nóng)地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村勞動(dòng)力遷移的內(nèi)在要求，也是推動(dòng)我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的必然選擇

農(nóng)地流轉(zhuǎn)是地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，［4］伴隨著地區(qū)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要提高生產(chǎn)效率，農(nóng)業(yè)過剩勞動(dòng)力要向城鎮(zhèn)集聚，農(nóng)地流轉(zhuǎn)就成為必然。改革開放以來，自下而上，由發(fā)達(dá)地區(qū)逐漸向不發(fā)達(dá)地區(qū)擴(kuò)散的農(nóng)地流轉(zhuǎn)實(shí)踐實(shí)際就是經(jīng)濟(jì)發(fā)展引致的農(nóng)村勞動(dòng)力遷移內(nèi)在要求的外在表現(xiàn)。農(nóng)地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象的出現(xiàn)，實(shí)際上意味著地區(qū)工業(yè)化進(jìn)程的開始，土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象的普及意味著地區(qū)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)發(fā)展到一定工業(yè)化階段，意味著地區(qū)城鎮(zhèn)化水平達(dá)到一定程度，也意味著農(nóng)村勞動(dòng)力遷移已經(jīng)形成一定規(guī)模。山西省是中西部不發(fā)達(dá)地區(qū)，右玉縣是山西省的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，右玉縣土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象普遍發(fā)生意味著我國已經(jīng)進(jìn)入到一定工業(yè)化階段，意味著我國城鎮(zhèn)化已經(jīng)達(dá)到一定發(fā)展水平，也意味著大量的農(nóng)村勞動(dòng)力已經(jīng)向城鎮(zhèn)遷移，這種農(nóng)村勞動(dòng)力的遷移要求進(jìn)行大面積的土地流轉(zhuǎn)，否則就會(huì)產(chǎn)生大面積的土地撂荒現(xiàn)象，導(dǎo)致土地資源浪費(fèi)。土地流轉(zhuǎn)順應(yīng)了農(nóng)村勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)集聚的發(fā)展趨勢，滿足了這部分農(nóng)戶轉(zhuǎn)出土地的需要，合理、有序和規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)能夠有效避免土地流轉(zhuǎn)中土地資源的浪費(fèi)，減少土地荒蕪面積，降低土地流轉(zhuǎn)交易成本，避免土地糾紛出現(xiàn)，極大的提高土地利用效率。

改革開放以來實(shí)施的農(nóng)村土地集體所有制下的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制已經(jīng)無法適應(yīng)當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的要求，［5］以家庭承包為特征的分散經(jīng)營模式釋放出來的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)潛力，在改革開放三十多年農(nóng)業(yè)發(fā)展中已經(jīng)挖掘殆盡，當(dāng)前農(nóng)業(yè)發(fā)展趨勢是規(guī)?；⑹袌龌?、信息化、科技化和效率化為特征的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式。這種現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式最終解決的是家庭分散經(jīng)營帶來的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低下問題。要改變農(nóng)業(yè)分散經(jīng)營的現(xiàn)狀，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，農(nóng)地流轉(zhuǎn)是必然選擇。農(nóng)地合理、有序、規(guī)范流轉(zhuǎn)，可以使土地資源優(yōu)化配置，降低單位土地生產(chǎn)成本，最大限度提高農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)效率，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營，也是推進(jìn)我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的必然選擇。

（二）偏低的土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用，保守的觀念和低下的個(gè)人素質(zhì)直接影響土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程

右玉縣屬于全國經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)沒有基礎(chǔ)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益不高，土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用偏低。農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地獲得的收益不足以讓這部分農(nóng)戶轉(zhuǎn)變固有觀念中那種對(duì)于土地的依賴，而農(nóng)村社會(huì)救助、養(yǎng)老保險(xiǎn)和合作醫(yī)療在內(nèi)的各項(xiàng)農(nóng)村社會(huì)保障制度缺失也使這部分農(nóng)戶堅(jiān)守 “土地是養(yǎng)老保障”的傳統(tǒng)觀念，寧愿土地撂荒也不愿意流轉(zhuǎn)土地。還有部分農(nóng)村勞動(dòng)力個(gè)人素質(zhì)低下，沒有能力向城鎮(zhèn)遷移，必須依賴土地通過傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)維持生活。這部分農(nóng)戶不是年齡偏大，就是受教育程度偏低，很多農(nóng)戶沒有受過任何技術(shù)培訓(xùn)，沒有一技之長，無法滿足城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)對(duì)于勞動(dòng)力素質(zhì)的要求，只能在家鄉(xiāng)從事傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。這部分農(nóng)戶有流轉(zhuǎn)土地的意愿，但是自身的素質(zhì)迫使他們只能在家鄉(xiāng)從事傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，既沒有能力轉(zhuǎn)入土地?cái)U(kuò)大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模，逐漸走現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展道路，也沒有能力轉(zhuǎn)出土地，到附近城鎮(zhèn)打工增加家庭的收入，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村勞動(dòng)力的遷移。

（三）土地類型復(fù)雜，細(xì)碎化的坡梁地過于貧瘠，產(chǎn)量低，流轉(zhuǎn)困難

改革開放以來，我國執(zhí)行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為了保證土地均勻分配，常常把優(yōu)質(zhì)土地和劣等土地平均分給每個(gè)農(nóng)戶，使農(nóng)村土地細(xì)碎化，［6］經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)也不例外。右玉縣農(nóng)村土地主要由三部分構(gòu)成，旱平地、灘灣地和坡梁地，其中坡梁地地力最貧瘠，灘灣地次之，旱平地地力最肥沃，由于自然資源限制，坡梁地最不容易形成規(guī)模種植，而為了保證土地均勻分配，農(nóng)戶平均分配各類土地，又導(dǎo)致坡梁地和灘灣地進(jìn)一步細(xì)碎化。農(nóng)戶轉(zhuǎn)入細(xì)碎化的灘灣地和坡梁地，如果這些土地不能連成片，就無法實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營，不但降低不了農(nóng)業(yè)的單位生產(chǎn)成本，而且需要更多的人工從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，反而使農(nóng)業(yè)單位生產(chǎn)成本上升。因此，這部分農(nóng)地就很難流轉(zhuǎn)出去，出現(xiàn)撂荒現(xiàn)象，浪費(fèi)了部分土地資源，阻礙了當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)的發(fā)展。

（四）農(nóng)業(yè)發(fā)展落后，農(nóng)民半工半農(nóng)制約土地流轉(zhuǎn)

右玉縣土地流轉(zhuǎn)處在自發(fā)、無序的初級(jí)土地流轉(zhuǎn)階段的主要制約因素如下：1.晉西北地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展落后，不具備現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展基礎(chǔ)，農(nóng)業(yè)收益偏低，自身發(fā)展無法產(chǎn)生種植大戶。右玉縣是經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，土地貧瘠，農(nóng)業(yè)發(fā)展尤其落后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低于山西省平均水平，更低于全國平均水平，低下的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率沒有培養(yǎng)出種植大戶的思想觀念。轉(zhuǎn)入土地農(nóng)戶通過擴(kuò)大耕種面積只是適度提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，由于沒有先進(jìn)的農(nóng)業(yè)理念和技術(shù)，靠自身農(nóng)業(yè)積累沒有能力轉(zhuǎn)入更多的土地進(jìn)行規(guī)?；r(nóng)業(yè)生產(chǎn)，依靠自身發(fā)展當(dāng)?shù)責(zé)o法產(chǎn)生農(nóng)業(yè)種植大戶。2.晉西北地區(qū)自身沒有能力產(chǎn)生農(nóng)業(yè)種植大戶，更沒有能力出現(xiàn)以規(guī)模經(jīng)營為依托的大型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營實(shí)體，而地方政府也沒有采取有利的措施——比如建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)，通過降低農(nóng)地交易成本，吸引其它地區(qū)的大型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)企業(yè)或者種植大戶到本地從事現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。3.土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用低，農(nóng)戶半工半農(nóng)的職業(yè)特點(diǎn)，使土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)出短期流轉(zhuǎn)和長期流轉(zhuǎn)并存的局面。右玉縣低下的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率使轉(zhuǎn)入土地農(nóng)戶增加的農(nóng)業(yè)收入有限，沒有能力支付更高的土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用，而土地流轉(zhuǎn)市場不健全，土地流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)沒有建立使農(nóng)地轉(zhuǎn)入轉(zhuǎn)出信息不匹配，農(nóng)地流轉(zhuǎn)信息不對(duì)稱，增加了土地交易成本，使農(nóng)地流轉(zhuǎn)費(fèi)用更低。轉(zhuǎn)出農(nóng)地農(nóng)戶主要在當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)打工，部分農(nóng)戶以半工半農(nóng)為職業(yè)特點(diǎn)，這部分農(nóng)戶因?yàn)閷?duì)當(dāng)前偏低的土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用不滿意，因此只轉(zhuǎn)出部分土地，而且對(duì)未來提高農(nóng)地流轉(zhuǎn)費(fèi)用充滿預(yù)期，常常采取短期流轉(zhuǎn)的形式流轉(zhuǎn)土地。只有那些已經(jīng)融入城鎮(zhèn)生活，在城鎮(zhèn)獲得比農(nóng)業(yè)生產(chǎn)更多收益的農(nóng)戶才把土地長期流轉(zhuǎn)出去。因此，當(dāng)?shù)剞r(nóng)地流轉(zhuǎn)基本是在農(nóng)業(yè)散戶之間進(jìn)行，主要以轉(zhuǎn)包、出租為主，流轉(zhuǎn)方式單一，［7］單次流轉(zhuǎn)土地面積小，土地流轉(zhuǎn)基本在本村或者鄰近村落之間進(jìn)行，很難引進(jìn)發(fā)達(dá)地區(qū)先進(jìn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)和理念，無法形成現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。

（五）土地流轉(zhuǎn)中應(yīng)該處理好政府和市場的關(guān)系，政府不能包辦、代替

一個(gè)地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方式的出現(xiàn)是由該地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平?jīng)Q定的，對(duì)該地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，特別是農(nóng)業(yè)的發(fā)展發(fā)揮著重要影響。自發(fā)、初級(jí)的土地流轉(zhuǎn)方式適應(yīng)當(dāng)時(shí)該地區(qū)較低的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，是當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的外在具體表現(xiàn)。一方面這種自發(fā)的土地流轉(zhuǎn)方式，緩解了土地撂荒現(xiàn)象，提高了土地的利用率；另一方面這種自發(fā)的土地流轉(zhuǎn)不能完全順應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢，增加了土地流轉(zhuǎn)交易成本，阻礙和抑制了當(dāng)?shù)氐默F(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。地方政府在當(dāng)?shù)赝恋亓鬓D(zhuǎn)中擔(dān)當(dāng)什么角色是一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題。筆者認(rèn)為，培育規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)交易市場，引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)向合理、有序和規(guī)范發(fā)展，應(yīng)該是政府部門的主要職責(zé)。地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度，完全由市場決定的土地流轉(zhuǎn)由于無法做到合理、有序、規(guī)范，自然無法滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要。隨著地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，城鎮(zhèn)化程度深化，農(nóng)村勞動(dòng)力流轉(zhuǎn)更為普遍，客觀上要求土地流轉(zhuǎn)過程中，處理好政府與市場的關(guān)系。一方面要發(fā)揮市場的決定作用，另一方面要發(fā)揮政府的積極性。政府應(yīng)該引導(dǎo)、規(guī)范、監(jiān)督土地流轉(zhuǎn)，使土地流轉(zhuǎn)信息透明化，便于散戶中的土地向種植大戶或者農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)集中，降低土地交易成本，但絕不可以包辦、替代農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)主體地位。土地承包權(quán)屬于農(nóng)戶家庭，土地是否流轉(zhuǎn)、價(jià)格如何確定、形式如何選擇，應(yīng)由承包農(nóng)戶自主決定，流轉(zhuǎn)收益應(yīng)歸承包農(nóng)戶所有。［8］土地流轉(zhuǎn)中，地方政府不得違背承包農(nóng)戶意愿、不得損害農(nóng)民權(quán)益，決不能搞 “一哄而上”、“一刀切”，更不能搞 “大躍進(jìn)”、“窮過度”。

（六）合理的土地流轉(zhuǎn)期限和流轉(zhuǎn)規(guī)模有利于土地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)，政府應(yīng)該引導(dǎo)轉(zhuǎn)入方與轉(zhuǎn)出方協(xié)商決定，不可硬性決定

政府還應(yīng)該引導(dǎo)農(nóng)戶以合理的期限和規(guī)模進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。從現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展角度看，土地流轉(zhuǎn)期限越長越好，土地流轉(zhuǎn)期限越長，越有利于轉(zhuǎn)入土地的農(nóng)戶或者企業(yè)增加土地投入，提高土地利用率，推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。從消除貧富差距，均衡提高流轉(zhuǎn)雙方收益，促進(jìn)農(nóng)民共同富裕角度看，土地流轉(zhuǎn)期限又不能太長，較短的農(nóng)地流轉(zhuǎn)期限，有利于轉(zhuǎn)出土地農(nóng)戶根據(jù)市場情況，調(diào)整農(nóng)地流轉(zhuǎn)費(fèi)用，增加土地流轉(zhuǎn)收益，增加農(nóng)戶的財(cái)產(chǎn)性收入，縮小農(nóng)戶之間的收入差距。筆者認(rèn)為就當(dāng)前右玉縣的土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀來說，土地流轉(zhuǎn)期限處在8～10年較為合理，這個(gè)期限既能夠增強(qiáng)轉(zhuǎn)入土地農(nóng)戶在轉(zhuǎn)入土地期間擁有農(nóng)地使用權(quán)的信心，激發(fā)轉(zhuǎn)入土地農(nóng)戶投資土地的積極性，便于政府引導(dǎo)轉(zhuǎn)入農(nóng)地農(nóng)戶進(jìn)行農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營，指導(dǎo)農(nóng)戶保護(hù)土地、合理利用土地，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，也能保證轉(zhuǎn)出土地農(nóng)戶未來的土地流轉(zhuǎn)收益。

如果一個(gè)地區(qū)只有一個(gè)農(nóng)業(yè)企業(yè)或者種植大戶進(jìn)行農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營，土地過于集中，會(huì)導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)的買方壟斷，轉(zhuǎn)入土地農(nóng)戶或者企業(yè)可以利用買方壟斷的地位，人為壓低流轉(zhuǎn)土地價(jià)格，損害轉(zhuǎn)出農(nóng)地農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)利益。因此，轉(zhuǎn)入土地農(nóng)戶轉(zhuǎn)入土地過多，土地流轉(zhuǎn)規(guī)模過大，一方面會(huì)導(dǎo)致農(nóng)戶之間貧富收入兩極分化，另一方面土地轉(zhuǎn)入農(nóng)戶容易形成買方壟斷，人為壓低土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用，損害轉(zhuǎn)出農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)利益。因此，地方政府應(yīng)該深入鄉(xiāng)村調(diào)查研究，確定當(dāng)?shù)睾侠淼耐恋亓鬓D(zhuǎn)規(guī)模，或者引導(dǎo)農(nóng)戶以股份合作、土地信托的方式流轉(zhuǎn)土地，保護(hù)轉(zhuǎn)出土地農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)利益。筆者認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)規(guī)模應(yīng)該根據(jù)具體的自然條件，考慮土地轉(zhuǎn)入方實(shí)際狀況，在保證有效提高土地使用效率的基礎(chǔ)上，能夠抑制土地流轉(zhuǎn)買方壟斷出現(xiàn)的土地流轉(zhuǎn)規(guī)模為衡量標(biāo)準(zhǔn)確定當(dāng)?shù)睾侠硗恋亓鬓D(zhuǎn)規(guī)模。在此基礎(chǔ)上，地方政府應(yīng)該一方面積極引導(dǎo)農(nóng)戶通過協(xié)商的方式以合理的期限和規(guī)模進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，不能硬性規(guī)定土地流轉(zhuǎn)期限和規(guī)模，影響農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)的積極性；另一方面鼓勵(lì)、引導(dǎo)農(nóng)民成立合作社或者農(nóng)業(yè)生產(chǎn)股份公司，［9］積極嘗試土地流轉(zhuǎn)模式創(chuàng)新，引導(dǎo)農(nóng)戶進(jìn)行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，在提高土地農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的基礎(chǔ)上推進(jìn)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，同時(shí)抑制土地流轉(zhuǎn)過程中買方壟斷出現(xiàn)，保護(hù)轉(zhuǎn)出土地農(nóng)戶的利益，避免由于土地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)貧富差距的極化。

（七）土地流轉(zhuǎn)中政府的職責(zé)是建立科學(xué)、合理的土地流轉(zhuǎn)交易體系，維護(hù)有序、規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)秩序

首先，應(yīng)該在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制基礎(chǔ)上，制訂適合當(dāng)?shù)赝恋亓鬓D(zhuǎn)的土地政策和土地流轉(zhuǎn)程序，保護(hù)流轉(zhuǎn)土地農(nóng)戶的主體地位。其次，要精確丈量當(dāng)?shù)馗孛娣e、等級(jí)和承包戶的各類信息，為土地流轉(zhuǎn)積累相應(yīng)的土地資料。第三，構(gòu)建區(qū)域統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)，該平臺(tái)要積累區(qū)域內(nèi)農(nóng)村土地的所有資料，對(duì)流轉(zhuǎn)土地價(jià)值進(jìn)行評(píng)估，提供公平合理的土地流轉(zhuǎn)價(jià)格建議，并指導(dǎo)流轉(zhuǎn)農(nóng)戶按照規(guī)范的程序和要求流轉(zhuǎn)土地。第四，建立土地流轉(zhuǎn)仲裁機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)應(yīng)該一方面深入鄉(xiāng)村宣傳國家和當(dāng)?shù)卣耐恋亓鬓D(zhuǎn)政策、規(guī)范和程序；另一方面仲裁處理土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的各種土地糾紛。第五，建立土地銀行，籌備一定資金進(jìn)行土地金融創(chuàng)新，開展農(nóng)地流轉(zhuǎn)抵押等土地流轉(zhuǎn)模式創(chuàng)新，引導(dǎo)農(nóng)戶減少短期土地流轉(zhuǎn)行為，提高當(dāng)?shù)赝恋亓鬓D(zhuǎn)水平，抑制土地流轉(zhuǎn)買方壟斷的出現(xiàn)。只有在當(dāng)?shù)亟⒉⑼晟仆恋亓鬓D(zhuǎn)管理體系，才能克服農(nóng)地流轉(zhuǎn)所有權(quán)主體虛位問題，強(qiáng)化承包農(nóng)地的農(nóng)戶在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的主體地位；只有構(gòu)建信息完全，交易透明的農(nóng)地流轉(zhuǎn)平臺(tái)，切實(shí)有效的為流轉(zhuǎn)農(nóng)戶提供土地流轉(zhuǎn)信息，進(jìn)行準(zhǔn)確的土地流轉(zhuǎn)估價(jià)，開展農(nóng)地流轉(zhuǎn)抵押等服務(wù)，才能保障農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地的參與權(quán)、知情權(quán)，實(shí)現(xiàn)土地流出、流入信息匹配，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)交易的完成，降低土地流轉(zhuǎn)交易成本，減少土地流轉(zhuǎn)糾紛的發(fā)生，保護(hù)流轉(zhuǎn)土地農(nóng)戶的利益，實(shí)現(xiàn)規(guī)范化的農(nóng)地流轉(zhuǎn)，最終為實(shí)現(xiàn)當(dāng)?shù)睾侠?、有序和?guī)范的農(nóng)地流轉(zhuǎn)奠定堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。同時(shí)，地方政府應(yīng)該強(qiáng)化政府在土地流轉(zhuǎn)中的法律意識(shí)，在建立健全當(dāng)?shù)赝恋亓鬓D(zhuǎn)管理體系的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)對(duì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)知識(shí)培訓(xùn)，重點(diǎn)培訓(xùn)國家和地方政府關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的各項(xiàng)法律制度和政策，引導(dǎo)農(nóng)戶規(guī)范流轉(zhuǎn)土地，簽訂規(guī)范、有效的農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同，減少土地糾紛出現(xiàn)，幫助和引導(dǎo)流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶以法律的手段解決出現(xiàn)的土地糾紛。

［1］中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā) 《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》［EB／OL］.（2014－11－20）［2015－01－05］http：／／neusxinhuanet.con／polibics／2014－11－20／c.1113339197.htm

［2］姜煥玲.淺談農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的原因、現(xiàn)狀、問題和對(duì)策 ［J］.現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，2008（8）：46－47.

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