事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理現(xiàn)狀及對(duì)策探析

（昆明市人才服務(wù)中心衛(wèi)生分中心 云南昆明650011）

近年來，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，事業(yè)單位預(yù)算支出總額保持在一個(gè)較高的水平，如何保證事業(yè)單位財(cái)政預(yù)算支出的科學(xué)性、合理性、可行性和規(guī)范性，提高財(cái)政資金的使用效率和效果，成為我國(guó)財(cái)政預(yù)算支出管理的一個(gè)重要問題。為此，我國(guó)逐步加強(qiáng)了事業(yè)單位預(yù)算項(xiàng)目績(jī)效管理的研究和實(shí)踐，繼2009年財(cái)政部頒發(fā)《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》后，2011年財(cái)政部又下發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的指導(dǎo)意見》，使預(yù)算績(jī)效管理工作得到進(jìn)一步深化。本文就目前事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理現(xiàn)狀、存在問題以及改進(jìn)措施進(jìn)行了探討。

一、事業(yè)單位預(yù)算支出績(jī)效管理現(xiàn)狀

我國(guó)事業(yè)單位是由國(guó)家財(cái)政資金或國(guó)有資產(chǎn)舉辦的、提供公益服務(wù)的社會(huì)服務(wù)組織，主要包括教育、科技、文化、衛(wèi)生等部門。與所擔(dān)負(fù)的職責(zé)相適應(yīng)，事業(yè)單位的預(yù)算支出主要包括基本支出預(yù)算和項(xiàng)目支出預(yù)算兩部分，其中，基本支出預(yù)算一般按照國(guó)家統(tǒng)一的指標(biāo)額度，采用定員定額的管理方法進(jìn)行確定，而項(xiàng)目支出預(yù)算則是根據(jù)事業(yè)單位所擔(dān)負(fù)的社會(huì)公共職能的變化和發(fā)展需要進(jìn)行編審和執(zhí)行。隨著我國(guó)政府公共管理制度和工作的不斷完善和規(guī)范，國(guó)家對(duì)財(cái)政項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)越來越重視，在公共財(cái)政框架下，我國(guó)事業(yè)單位按要求普遍開展了項(xiàng)目預(yù)算的績(jī)效管理工作，主要體現(xiàn)在預(yù)算編制申報(bào)、預(yù)算執(zhí)行中和預(yù)算執(zhí)行后的評(píng)價(jià)管理方面。

首先，事業(yè)單位根據(jù)所承擔(dān)的主要工作職責(zé)和財(cái)政部門每年的財(cái)政預(yù)算編制要求，合理編制項(xiàng)目預(yù)算。預(yù)算編制申報(bào)的內(nèi)容主要包括項(xiàng)目概況、項(xiàng)目立項(xiàng)的依據(jù)、項(xiàng)目申報(bào)的可行性、項(xiàng)目申報(bào)的必要性、預(yù)算資金來源、項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度計(jì)劃、項(xiàng)目預(yù)期績(jī)效目標(biāo)等，各項(xiàng)內(nèi)容須按照實(shí)際情況逐一認(rèn)真填寫。其次，預(yù)算執(zhí)行。項(xiàng)目預(yù)算一經(jīng)批復(fù)確認(rèn)，承擔(dān)項(xiàng)目的事業(yè)單位必須嚴(yán)格按照項(xiàng)目預(yù)算的要求認(rèn)真執(zhí)行預(yù)算，在預(yù)算執(zhí)行過程中，單位財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)預(yù)算資金的管理，而項(xiàng)目承擔(dān)部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目工作的具體執(zhí)行，根據(jù)項(xiàng)目工作需要提出預(yù)算資金使用計(jì)劃報(bào)批后使用。最后，項(xiàng)目完成后的評(píng)價(jià)管理，對(duì)照部門項(xiàng)目預(yù)算支出績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行項(xiàng)目總結(jié)和績(jī)效評(píng)價(jià)，評(píng)估項(xiàng)目目標(biāo)完成情況和預(yù)算資金使用情況。

通過項(xiàng)目預(yù)算支出績(jī)效管理，在一定程度上促進(jìn)了事業(yè)單位預(yù)算管理的科學(xué)性、可行性和規(guī)范性，提高了財(cái)政資金的使用效率和效果，保證了事業(yè)計(jì)劃任務(wù)的完成，發(fā)揮了事業(yè)單位在促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展方面的重要作用。

二、事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理工作中存在的問題

目前，我國(guó)事業(yè)單位項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理工作取得了一定程度的進(jìn)展，事業(yè)單位在公共財(cái)政管理部門的要求下，對(duì)單位項(xiàng)目預(yù)算支出進(jìn)行了績(jī)效管理，但由于事業(yè)單位項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理工作起步較晚，理論體系和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足，在推行事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理方面存在諸多難題，主要體現(xiàn)在以下幾方面：

（一）項(xiàng)目預(yù)算編制決策評(píng)價(jià)不規(guī)范、不科學(xué)

每年事業(yè)單位都按照自身所承擔(dān)的主要工作職責(zé)和財(cái)政部門每年的財(cái)政預(yù)算編制指南來編制項(xiàng)目預(yù)算。由于多種原因，當(dāng)前事業(yè)單位預(yù)算編制工作往往比較簡(jiǎn)單，項(xiàng)目預(yù)算編制時(shí)間短，缺乏科學(xué)、全面、系統(tǒng)的預(yù)算編制決策評(píng)價(jià)。事業(yè)單位在編制項(xiàng)目預(yù)算時(shí)對(duì)項(xiàng)目的決策評(píng)價(jià)不重視，事前缺乏對(duì)預(yù)算項(xiàng)目的充分調(diào)研和詢證，沒有對(duì)項(xiàng)目的目的、項(xiàng)目的可行性和必要性尤其是項(xiàng)目預(yù)期績(jī)效目標(biāo)等進(jìn)行認(rèn)真、細(xì)致的研究和評(píng)價(jià)，使得項(xiàng)目預(yù)算編制工作很大程度上以自我主觀意念為中心，預(yù)算編制不科學(xué)、不規(guī)范，預(yù)算管理缺乏一個(gè)科學(xué)合理的體系。

（二）預(yù)算支出管理缺乏績(jī)效意識(shí)

目前事業(yè)單位按照財(cái)政部門的要求，開展了預(yù)算支出績(jī)效管理工作，但現(xiàn)在的評(píng)價(jià)管理工作所關(guān)注的是預(yù)算目標(biāo)完成情況和預(yù)算執(zhí)行過程的合規(guī)性，而對(duì)預(yù)算支出后產(chǎn)生的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)效益沒有進(jìn)行評(píng)價(jià)或評(píng)價(jià)不全面，如果預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)管理僅僅局限于預(yù)算的撥付和預(yù)算資金使用的合規(guī)性，將導(dǎo)致績(jī)效觀念的缺失，難以有效提高公共財(cái)政資金的使用效益。

（三）缺乏科學(xué)規(guī)范的預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)方法

當(dāng)前，大多數(shù)事業(yè)單位預(yù)算編制都已按照財(cái)政部門確定的部門項(xiàng)目預(yù)算支出目標(biāo)申報(bào)表進(jìn)行編制上報(bào)，有一系列的項(xiàng)目預(yù)期績(jī)效目標(biāo)需要確定，但由于事業(yè)單位種類繁多，涉及項(xiàng)目更是千差萬別，如何確定不同項(xiàng)目的評(píng)價(jià)指標(biāo)以及具體的評(píng)價(jià)方法成為當(dāng)前面臨的一個(gè)突出難題。當(dāng)前的評(píng)價(jià)指標(biāo)過于單一、粗放，缺乏基于嚴(yán)密數(shù)據(jù)支撐的科學(xué)、完整、規(guī)范的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和具體、可行的評(píng)價(jià)方法，難以滿足不同行業(yè)、不同性質(zhì)事業(yè)單位對(duì)各種項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)管理的要求，在一定程度上影響了事業(yè)單位項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理的公正性、合理性及有效性。

（四）項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行過程中的績(jī)效管理重視不夠，績(jī)效評(píng)價(jià)管理結(jié)果缺乏約束力

許多事業(yè)單位對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的認(rèn)識(shí)不到位，在項(xiàng)目執(zhí)行過程中忽視項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理，財(cái)務(wù)管理人員和項(xiàng)目業(yè)務(wù)人員缺乏相互配合與溝通，不能即時(shí)對(duì)項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行績(jī)效管理評(píng)價(jià)，重預(yù)算輕執(zhí)行，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行不及時(shí)、不規(guī)范。同時(shí)，多數(shù)項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果只是作為有關(guān)部門項(xiàng)目管理檔案保存或項(xiàng)目管理參考，而項(xiàng)目財(cái)政資金預(yù)算支出績(jī)效管理的結(jié)果對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行單位及其相關(guān)責(zé)任人并沒有直接約束，預(yù)算執(zhí)行主體責(zé)權(quán)利不明確，致使財(cái)政預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理在很大程度上流于形式，大大削弱了預(yù)算的執(zhí)行力和約束力，沒有真正發(fā)揮項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理的作用。

三、加強(qiáng)事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理的對(duì)策與建議

（一）強(qiáng)化預(yù)算支出管理績(jī)效意識(shí)，建立健全預(yù)算績(jī)效管理制度體系

事業(yè)單位應(yīng)強(qiáng)化績(jī)效意識(shí)，把績(jī)效理念全面融入財(cái)政預(yù)算支出管理的全過程，在財(cái)政資金的分配和使用上充分考慮項(xiàng)目績(jī)效，逐步建立事前有績(jī)效目標(biāo)、事中有績(jī)效監(jiān)控、事后有績(jī)效評(píng)價(jià)的完整的項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理體系，以績(jī)效結(jié)果為導(dǎo)向，以部門預(yù)算為評(píng)價(jià)對(duì)象，以制度為保障，以預(yù)算管理部門為責(zé)任主體，認(rèn)真落實(shí)績(jī)效管理措施，嚴(yán)格并規(guī)范開展項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理工作，以合理、高效使用公共財(cái)政資金，保證公共服務(wù)項(xiàng)目的順利推進(jìn)，促進(jìn)其社會(huì)公共服務(wù)職能的切實(shí)履行，促進(jìn)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、健康、和諧發(fā)展。

（二）加強(qiáng)預(yù)算編制的決策評(píng)價(jià)，提高項(xiàng)目預(yù)算編制的科學(xué)性和規(guī)范性

決策評(píng)價(jià)是預(yù)算績(jī)效管理的第一步，是預(yù)算編制的重要環(huán)節(jié)。事業(yè)單位作為承擔(dān)國(guó)家公共服務(wù)職能的部門，在編制項(xiàng)目預(yù)算時(shí)必須強(qiáng)化決策評(píng)價(jià)，明確事業(yè)發(fā)展總體規(guī)劃，對(duì)項(xiàng)目預(yù)算進(jìn)行科學(xué)、全面、系統(tǒng)的分析評(píng)估，以績(jī)效評(píng)價(jià)為導(dǎo)向，對(duì)財(cái)政資金預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行充分的調(diào)研和論證，對(duì)項(xiàng)目的預(yù)期目標(biāo)和優(yōu)選方案、項(xiàng)目必要性和可行性進(jìn)行認(rèn)真、細(xì)致分析，確定優(yōu)先項(xiàng)目及其實(shí)施方案，提高項(xiàng)目預(yù)算編制的科學(xué)性和規(guī)范性。

（三）研究建立科學(xué)規(guī)范的事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)方法，全面、規(guī)范地開展事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理工作

要根據(jù)不同事業(yè)單位提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的特點(diǎn)，研究建立科學(xué)、合理、規(guī)范的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，明確績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一績(jī)效評(píng)價(jià)方法及要求，以科學(xué)、全面地評(píng)價(jià)事業(yè)單位的預(yù)算支出的績(jī)效情況。作為衡量財(cái)政支出績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的主要工具，績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的建立應(yīng)符合相關(guān)性、重要性、系統(tǒng)性和經(jīng)濟(jì)性原則，可以分為共性指標(biāo)和個(gè)性指標(biāo)，既符合公共事業(yè)單位共同的屬性，又兼顧不同類別事業(yè)單位的個(gè)性特點(diǎn)。績(jī)效評(píng)價(jià)方法可以采用成本效益分析法、綜合指數(shù)法、因素分析法、最低成本法、公眾評(píng)判法等方法進(jìn)行，以實(shí)現(xiàn)科學(xué)規(guī)范的績(jī)效管理目的，提高事業(yè)單位項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理的公正性、合理性及有效性。

（四）加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行過程的績(jī)效評(píng)價(jià)管理，優(yōu)化財(cái)政預(yù)算資金使用

事業(yè)單位要加強(qiáng)對(duì)預(yù)算績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況的追蹤管理，通過一系列業(yè)績(jī)績(jī)效指標(biāo)來跟蹤監(jiān)控預(yù)算支出過程中的項(xiàng)目計(jì)劃、具體業(yè)務(wù)行為表現(xiàn)和資源配置使用情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題并給予及時(shí)糾正，優(yōu)化項(xiàng)目工作流程及資金管理，嚴(yán)格按規(guī)定執(zhí)行項(xiàng)目預(yù)算，提高項(xiàng)目運(yùn)作的效率及財(cái)政預(yù)算資金的效益。

（五）完善項(xiàng)目預(yù)算的決算績(jī)效評(píng)價(jià)及結(jié)果反饋應(yīng)用管理，切實(shí)提高公共財(cái)政支出效益

結(jié)果績(jī)效評(píng)價(jià)是預(yù)算績(jī)效管理的重要環(huán)節(jié)，通過全方位、多維度的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，對(duì)項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行結(jié)果及財(cái)政資金使用效益進(jìn)行分析、評(píng)價(jià)和報(bào)告。以綜合評(píng)判項(xiàng)目預(yù)算完成情況，探尋預(yù)算執(zhí)行及支出效益的影響因素，以便在后續(xù)項(xiàng)目工作中進(jìn)行調(diào)整和改進(jìn)，切實(shí)提高公共財(cái)政資金的使用效益。財(cái)政部門要強(qiáng)化預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的反饋及應(yīng)用，將績(jī)效評(píng)價(jià)管理結(jié)果及時(shí)反饋給項(xiàng)目執(zhí)行單位及相關(guān)負(fù)責(zé)人，要求其根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)管理結(jié)果進(jìn)一步完善管理制度，改進(jìn)管理措施，提高事業(yè)單位預(yù)算管理水平，同時(shí)，財(cái)政部門也要以此作為安排事業(yè)單位后續(xù)項(xiàng)目資金的根據(jù)，進(jìn)一步優(yōu)化公共資源配置，最大限度提高財(cái)政資金效益。