北京市“養(yǎng)老券”政策的效果評估
——基于利益相關(guān)者理論的分析

楊 語 佳

(首都師范大學(xué) 管理學(xué)院， 北京 100036)

北京市“養(yǎng)老券”政策的效果評估
——基于利益相關(guān)者理論的分析

楊 語 佳

(首都師范大學(xué) 管理學(xué)院， 北京 100036)

北京市自2009年推行“養(yǎng)老(傷殘)券”政策以來，在保障老年人享受社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，提高老年人生活福利水平方面發(fā)揮了重要作用?；诶嫦嚓P(guān)者理論分析，“養(yǎng)老券”政策的推行，通過市場化運作提高了政府工作效率，激活了社會企業(yè)和社會組織活力，但同時也存在市場監(jiān)督不力、服務(wù)水平良莠不齊等問題。為此，提出完善相關(guān)政策規(guī)定、規(guī)范居家養(yǎng)老券的市場管理、提供多層次個性化的居家養(yǎng)老服務(wù)、加強社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)促進福利均等化等對策建議。

養(yǎng)老券；利益相關(guān)者；居家養(yǎng)老服務(wù)；老年福利

居家養(yǎng)老是指讓老年人在家中居住，由家庭-社會共同為其提供養(yǎng)老服務(wù)的一種養(yǎng)老方式，是家庭養(yǎng)老與社會養(yǎng)老的有機結(jié)合。這種養(yǎng)老方式既適應(yīng)我國老齡化嚴重的國情，也符合老年人晚年不愿離開原有生活環(huán)境的意愿和需求，因此作為未來我國社會化養(yǎng)老服務(wù)體系的基礎(chǔ)性模式被廣泛認同和推廣。2008年，全國老齡辦聯(lián)合發(fā)改委、民政部等十幾個部委制定了《關(guān)于全面推進居家養(yǎng)老服務(wù)的意見》，在貫徹落實文件精神的過程中，全國范圍內(nèi)試點城市結(jié)合實際，探索了一些切實可行的辦法。在全國人口老齡化的背景下，初步形成了居家養(yǎng)老服務(wù)模式，并逐漸在全國各地蓬勃地開展起來。

作為居家養(yǎng)老服務(wù)改革試點城市，在2008年底，北京市民政局頒發(fā)了《關(guān)于加快養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)發(fā)展的意見》，提出了在全市推廣“9064”養(yǎng)老模式，構(gòu)建“以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)，社區(qū)服務(wù)為依托，機構(gòu)養(yǎng)老為補充”的養(yǎng)老服務(wù)體系。之后相繼出臺配套政策，率先在全市開始實行“養(yǎng)老券”政策，以保障老年人能切實享受到社區(qū)醫(yī)療、購物、家政等一系列的服務(wù)。本文擬從利益相關(guān)者角度來分析“養(yǎng)老券”政策的實施效果，并提出相關(guān)的完善建議。

一、北京市“養(yǎng)老券”政策的實施情況

居家養(yǎng)老服務(wù)，其目的就是結(jié)合社區(qū)內(nèi)的社會力量，為居住在社區(qū)養(yǎng)老的老年人提供生活照料服務(wù)、醫(yī)療健康服務(wù)和精神文化服務(wù)。老年人由于自身身體機能的退化，生活活動半徑不斷縮小，信息獲取方式有限，更加增強了他們對于社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的需求。社區(qū)通過對政府資源和社會資源的整合，在社區(qū)內(nèi)提供較為完善的養(yǎng)老保障設(shè)施，使老年人在社區(qū)內(nèi)就可享受到全方位的養(yǎng)老服務(wù)。北京市在對老年人補貼這方面，走在了全國前列。在2009年11月，頒布了《關(guān)于北京市市民居家養(yǎng)老(助殘)服務(wù)(“九養(yǎng)”)辦法》(京政辦發(fā)〔2009〕104號)?！熬硼B(yǎng)政策”中既有直接讓老年人、殘疾人收獲實惠的，像養(yǎng)老券、給百歲老年人實行醫(yī)療補助等，也有完善配套服務(wù)環(huán)節(jié)的，比如說養(yǎng)老院隊伍的建立，使老年人能夠更好的享受服務(wù)，還有加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善老人生活環(huán)境的，如建立養(yǎng)老助殘、托老所等。并開通96156社區(qū)服務(wù)熱線平臺推進北京社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)。在“十二五”期間，大力建設(shè)“一刻鐘社區(qū)服務(wù)圈”，實現(xiàn)百姓步行15分鐘就可享受社區(qū)醫(yī)療、購物、家政服務(wù)等一系列的服務(wù)。

之后又針對居家養(yǎng)老(助殘)服務(wù)，相繼頒發(fā)了《關(guān)于貫徹落實北京市市民居家養(yǎng)老(助殘)服務(wù)(“九養(yǎng)”)辦法的意見》(京民老齡發(fā)〔2009〕504號)、《關(guān)于印發(fā)北京市市民居家養(yǎng)老(助殘)券管理使用規(guī)定(暫行)的通知》(京民老齡發(fā)[2010]188號)，對居家養(yǎng)老(助殘)服務(wù)進行進一步的規(guī)范和推廣。根據(jù)2015年相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計，享受養(yǎng)老助殘券補貼的人數(shù)約有52萬人[1]。

養(yǎng)老券①本文主要以老年人使用“養(yǎng)老(助殘)券”的情況為研究內(nèi)容，本文中簡稱為“養(yǎng)老券”。以憑單制作為政府購買公共服務(wù)的體現(xiàn)形式，是政府部門給予有資格消費某種物品或服務(wù)的個體發(fā)放的“優(yōu)惠券”。有資格接受憑單的個體在特定的公共服務(wù)供給組織中“消費”他們手中的憑單，然后政府用現(xiàn)金兌換各組織接受的憑單。在這其中，主要的責(zé)任主體包括兩個部分，首先是政府及各級主管部門，他們將居家養(yǎng)老服務(wù)市場交給社會，但仍然承擔(dān)監(jiān)督和指導(dǎo)的角色；第二是與政府簽約的服務(wù)單位，他們的責(zé)任是按照相關(guān)市場要求和老年人的服務(wù)需求，為老年人提供相應(yīng)的居家養(yǎng)老服務(wù)?！梆B(yǎng)老券”的使用主體，是北京市80歲以上老年人。

“養(yǎng)老券”的運作過程可以分為以下四個主要環(huán)節(jié)：

(1)定點服務(wù)單位確認：各級主管部門每季度要統(tǒng)計、公布簽約服務(wù)單位的服務(wù)項目和收費標準。

(2)“養(yǎng)老券”發(fā)放：在戶籍所在地、福利機構(gòu)所在地定期發(fā)放。

(3)“養(yǎng)老券”使用：養(yǎng)老(助殘)券用于在全市居家養(yǎng)老(助殘)簽約服務(wù)單位和指定服務(wù)單位購買服務(wù)，不得兌換現(xiàn)金；年度內(nèi)有效。

(4)“養(yǎng)老券”結(jié)算：簽約服務(wù)單位和指定服務(wù)單位及家庭保姆在其所在的街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn)、地區(qū)辦事處)主管部門結(jié)算。

二、分析視角：利益相關(guān)者理論

“利益相關(guān)者”一詞的英文為“stakeholders”，用來指稱與企業(yè)有密切關(guān)系的所有群體。有學(xué)者對利益相關(guān)者的理解是：對企業(yè)來說，存在這樣一種利益群體，如果沒有他們的支持，企業(yè)就無法生存[2]。該理論認為，利益相關(guān)者的權(quán)益主張都是自維的；不同主體之間的主張有可能一致，也有可能沖突；不同的權(quán)益主張的滿足是有先后順序的[3]。在對“利益相關(guān)者”的諸多界定中，以弗里曼相對寬泛的界定為更大多數(shù)學(xué)者所認可，他認為，“企業(yè)利益相關(guān)者是指那些能影響企業(yè)目標的實現(xiàn)或被企業(yè)目標的實現(xiàn)所影響的個人或群體”[4]。

此后，利益相關(guān)者分析理論逐步運用到諸如公共政策分析等領(lǐng)域。公共政策理論認為，政策利益相關(guān)者是指“由于影響公共決定也被決定影響而與政策有利害關(guān)系的個人或群體”[5]。所謂“目標群體”就是指那些受政策作用影響而需要重新調(diào)試行為的群體。

社會福利政策的本質(zhì)是對社會利益的分配或再分配。社會福利具有公共屬性，老年福利階段的公共性表現(xiàn)得更加強烈。從福利經(jīng)濟學(xué)的視角看，社會福利背后具有很深的利益問題。根據(jù)福利經(jīng)濟學(xué)的主要主張“分配越均等，社會福利就越大”，社會福利的分配將取決于社會的整體福利和整個社會的發(fā)展。老年福利政策作為公共政策的一種，往往面對的是社會老年群體的養(yǎng)老利益訴求、解決的是公共問題，這其中也涉及到不同群體和組織的利益。在社會福利政策領(lǐng)域，廣泛意義上存在四類福利政策的價值主體：(1)政府：追求國家利益和社會的公共利益；(2)社會組織：追求社會公共利益與自身群體利益；(3)社會企業(yè)：追求自身群體利益；(4)個人：追求個人自身利益。

老年人福利政策涉及到多方利益主體，他們在現(xiàn)行政策中的利益得失情況、他們對于政策的態(tài)度及看法都會影響政策執(zhí)行與效果。利益主體的博弈不僅僅發(fā)生在政策制定階段，在政策執(zhí)行過程中會更加激烈。因此，有必要對現(xiàn)行政策進行利益相關(guān)分析，從而明確各方面的利益訴求及其中的利益矛盾，盡可能預(yù)防政策執(zhí)行可能遇到的阻力，使政策能夠得以有效實施。

三、從利益相關(guān)者角度評估“養(yǎng)老券”政策的實施效果

基于對現(xiàn)行政策文本的分析，政府以憑單制的形式向北京市特定老年群體發(fā)放“養(yǎng)老券”的相關(guān)政策中，涉及到以下主體：政府、相關(guān)管理機構(gòu)、社區(qū)服務(wù)機構(gòu)、合約商戶及社會組織、老年人等。

借鑒聯(lián)合國開發(fā)計劃署(UNDP)在對它的開發(fā)合作項目所做的評估中對重要的利益相關(guān)者界定模式，把各利益相關(guān)者分為:(1)目標群體，(2)直接受益者，(3)直接管理者，(4)資源提供者，(5)外部咨詢顧問、供應(yīng)商以及其他對計劃/項目提供支持的人或機構(gòu)，(6)在本計劃/項目環(huán)境中可能受到計劃/項目結(jié)果影響或?qū)ζ涓信d趣的其他機構(gòu)[6]。結(jié)合本文研究內(nèi)容，總結(jié)如表1所示：

表1 北京市“養(yǎng)老券”政策利益相關(guān)者清單

基于不同的利益相關(guān)者的角度，其利益相關(guān)分析如表2所示：

表2 北京市“養(yǎng)老券”政策各利益相關(guān)者的利益分析表

現(xiàn)基于“利益相關(guān)者”理論，從上述不同利益相關(guān)者的角度，對北京市“養(yǎng)老券”政策的實施效果進行評估和分析：

(一)政府及社區(qū)管理機構(gòu)：“養(yǎng)老券”政策的直接管理者

1. 政府通過政策引導(dǎo)老年人合理消費

在黨和政府要著力保障和改善民生，建設(shè)民生政府，堅持以人為本、執(zhí)政為民理念的要求下，北京市在全市范圍內(nèi)提出“養(yǎng)老券”相關(guān)福利政策。北京市民政局是該項政策主要制定者，其根本目的就是在老齡化背景下，通過政府購買公共服務(wù)，以“憑單制”的方式，滿足老年人養(yǎng)老需求，促進老年服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

從宏觀層面來說，北京市政府希望通過“養(yǎng)老券”政策，改善大城市中養(yǎng)老困境。該項政策相比較于以往的政府補貼、特許經(jīng)營等方式，以“憑單制”方式直接對消費者即老年人進行補貼，能夠更好地實現(xiàn)政策目標。首先，老年人有一定的選擇權(quán)，可以在不同類型的合約商戶中任意消費。老年人通過在合約商戶中的自由選擇，使一些無法精確描述的服務(wù)進行了補充。其次，每月(季度)發(fā)放的資金，只可用于購買特定服務(wù)，資金很難向其他領(lǐng)域流動。這將迫使老年人進行合理消費，購買更多的養(yǎng)老服務(wù)。此外，由于此資金利用率高，政府要求須在一季度內(nèi)用完服務(wù)券，逾期無效，故進一步刺激了老年人在一定時間內(nèi)的消費欲望。

2. 社區(qū)管理機構(gòu)不斷完善基礎(chǔ)設(shè)施，保障社區(qū)服務(wù)質(zhì)量

從中觀層面來說，區(qū)縣相關(guān)管理機構(gòu)及社區(qū)服務(wù)中心是“養(yǎng)老券”政策的主要執(zhí)行者，在“養(yǎng)老券”政策推廣實施過程中，由于地理位置、經(jīng)濟發(fā)展水平以及社區(qū)服務(wù)建設(shè)等原因，使得社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)差異較為明顯。比如像西城區(qū)汽南社區(qū)開展居家養(yǎng)老服務(wù)時間較早的地區(qū)，社區(qū)醫(yī)院、家政服務(wù)等各個方面都提供了較好的服務(wù)，服務(wù)項目具有較好的完備性，養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的完善程度也具有較高水平。社區(qū)能夠擔(dān)當(dāng)起相應(yīng)的責(zé)任，盡可能的去拓展能夠提供養(yǎng)老服務(wù)合作商戶，使得老年人能夠在社區(qū)周邊就能夠享受更多的服務(wù)。

而有的社區(qū)本身提供的社區(qū)服務(wù)有限、社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施落后，社區(qū)周邊本身相應(yīng)的資源建設(shè)就存在嚴重不足，社區(qū)本身管理資金有限，社區(qū)負責(zé)人無法履行相應(yīng)的責(zé)任，滿足當(dāng)?shù)鼐用竦幕旧钚枨蠖急容^困難，那對于老年人這一群體的特殊需求則更加無能為力。

居家養(yǎng)老是基于社區(qū)資源為社區(qū)內(nèi)的老年人提供養(yǎng)老服務(wù)，只有社區(qū)基礎(chǔ)建設(shè)完備、機構(gòu)管理成熟，才能夠更好的根據(jù)老年人的需求提供更加個性化、多樣化的養(yǎng)老服務(wù)。

3. 政府機構(gòu)監(jiān)督“養(yǎng)老券”市場秩序

政府在購買公共服務(wù)過程中另一項重要職能即作為直接管理者，對政策執(zhí)行過程進行監(jiān)督控制，一方面能夠有效預(yù)見未來可能發(fā)生的問題防患于未然，另一方面即對發(fā)生的問題進行妥善處理。

在“養(yǎng)老券”相關(guān)政策文件中，這一部分存在責(zé)任主體缺失。首先，對于“養(yǎng)老券”發(fā)放統(tǒng)計回收沒有第三方管理單位；其次，對于“養(yǎng)老券”合約商戶不法行為沒有制定相應(yīng)懲罰措施；最后，關(guān)于“養(yǎng)老券”服務(wù)，在區(qū)縣級管理機構(gòu)及社區(qū)內(nèi)部都沒有建立與市民的有效溝通渠道。

(二)社會企業(yè)及社會組織：“養(yǎng)老券”服務(wù)的資源提供者

1. “養(yǎng)老券”對合約商戶帶來雙重影響

“養(yǎng)老券”合約商戶主要分為兩個部分，一部分是以營利性質(zhì)為主的社會企業(yè)、社會組織，另一部分是以追求社會公益為主的非營利社會組織。與政府簽訂了居家養(yǎng)老服務(wù)定點服務(wù)機構(gòu)的合約商戶來說，主要通過定點機構(gòu)的服務(wù)招牌吸引老年人進行消費。由于“養(yǎng)老券”只能在定點合約商戶進行老年服務(wù)的消費，而“養(yǎng)老券”又具有一定的時效性，從宏觀層面來說能夠推動合約商戶營業(yè)額改善。而對于不以追求利潤的非營利社會組織來說，通過與政府合作，參與到公益事業(yè)當(dāng)中，提升自身社會組織的影響力，從而更好地幫助社會中處于弱勢的老年人提高福利水平，有利于非營利組織目標的實現(xiàn)。

但另一方面對于以營利為目的的企業(yè)和社會組織來說，對其資金流動及服務(wù)管理存在一些影響。首先，“養(yǎng)老券”作為一種非真實貨幣在市場中流動，就存在流動性較差的問題。合約商戶需要定期去相關(guān)機構(gòu)進行登記結(jié)算，若“養(yǎng)老券”積壓過多自身經(jīng)營流動資金可能受到影響。其次，由于是定點服務(wù)機構(gòu)，須針對老年人這一特定群體提供相應(yīng)服務(wù)，如餐廳需要推出符合老年人口味的菜肴、套餐等。由于老年人服務(wù)需求量的不穩(wěn)定等原因?qū)τ诤霞s商戶從人力、物力來說，自身經(jīng)營成本也存在較大影響。

2. 非合約商戶的利益在一定程度上受到影響

對于非合約商戶來說，一些大型企業(yè)出于對自身經(jīng)營的考慮，并不傾向于與政府簽訂類似合作關(guān)系。如目標群體老年人較少、不愿轉(zhuǎn)換發(fā)展策略、程序復(fù)雜等。另一些非正規(guī)的商戶，特別是在市場中替代性較高的商戶如早點攤、社區(qū)內(nèi)理發(fā)店等，在產(chǎn)品服務(wù)水平相差不多的情況下，其生意會受到較大影響。

(三)老年人：“養(yǎng)老券”政策的直接受益者

1. “養(yǎng)老券”政策改善和提高了老年人的生活福利

居家養(yǎng)老服務(wù)作為一項社會福利政策，它的施行能夠大大提高老年人的生活質(zhì)量。老年人通過使用政府的補貼，可以根據(jù)自身的不同養(yǎng)老需求，在不同類別的商戶間選擇享受養(yǎng)老服務(wù)。目前，北京市居家養(yǎng)老服務(wù)主要包括餐飲服務(wù)、家政服務(wù)、購物消費、生活照料等服務(wù)內(nèi)容。而這些基本居家養(yǎng)老服務(wù)，大多都能夠在小區(qū)周圍的商鋪實現(xiàn)。通過“養(yǎng)老券”的發(fā)放，一方面對于真正存在經(jīng)濟困難的老年人，直接的財力支持能夠進一步緩解其養(yǎng)老困境；另一方面，對于大多數(shù)的老年人來說，“養(yǎng)老券”的發(fā)放與使用可以轉(zhuǎn)變他們的傳統(tǒng)思想，改善他們“節(jié)儉”的生活習(xí)慣，逐漸促使老年人有意愿去購買服務(wù)、愿意花錢去享受養(yǎng)老服務(wù)，然后意識到居家養(yǎng)老服務(wù)的便利，形成一種消費習(xí)慣，從而提高老年人的生活質(zhì)量，促進老年人的福利發(fā)展。

2. “養(yǎng)老券”政策尚無法惠及部分特殊老年人

對于老年人來說，“養(yǎng)老券”使用方便與否，是其衡量“養(yǎng)老券”政策的唯一標準。主要可以歸結(jié)為以下三點：(1)合約商戶與家的距離，(2)“養(yǎng)老券”可使用范圍，(3)合約商戶服務(wù)及產(chǎn)品質(zhì)量。目前，也存在由于基礎(chǔ)服務(wù)的不均等、政策的不完善、“養(yǎng)老券”市場存在缺陷和漏洞，老年人不能享受到應(yīng)有的服務(wù)的現(xiàn)象。而對于空巢老人及行動不便的特殊群體，其使用限制則更多，普通老年人子女可以代為購買，而對于空巢老人以及腿腳不方便的老人來說上門服務(wù)是最大的需求。

四、完善北京市“養(yǎng)老券”政策的對策建議

社會利益是多元的，個人、群體和利益集團共同構(gòu)成了一個多元化的社會利益體系。政策主體的多元化、利益主體的多元化不可避免會出現(xiàn)利益矛盾，影響公共政策的執(zhí)行和效果。在“養(yǎng)老券”的政府購買公共服務(wù)的政策中，政府的作用仍是最重要的。政府作為直接管理者，要承擔(dān)起政府的責(zé)任，促進社會基礎(chǔ)設(shè)施的均等化，加強“養(yǎng)老券”市場監(jiān)管，根據(jù)老年人需求完善“養(yǎng)老券”政策。只有在一個公平、規(guī)范的政策管理下，養(yǎng)老服務(wù)市場才能發(fā)揮市場資源優(yōu)化配置作用，實現(xiàn)老年福利的最大化。

(一)政府在推行“養(yǎng)老券”政策中的責(zé)任

1. 完善居家養(yǎng)老服務(wù)及養(yǎng)老券的相關(guān)政策規(guī)定

政府作為政策的制定者，在居家養(yǎng)老服務(wù)的政策框架已經(jīng)提出的情況下，需要進一步完善居家養(yǎng)老服務(wù)及養(yǎng)老券的相關(guān)指導(dǎo)文件和實施細則。細化內(nèi)容，主要對老年群體中的特殊人群以及養(yǎng)老服務(wù)中的特殊需求進行詳細的規(guī)范。其中，針對空巢老人、獨居老人這些社會中的弱勢群體，應(yīng)當(dāng)主要以社區(qū)為單位，提出相應(yīng)的解決方案。只有針對不同狀況的老年人，提供相應(yīng)的個性化養(yǎng)老服務(wù)，才能夠形成較為規(guī)范的居家養(yǎng)老服務(wù)體系。

其次，以社區(qū)為基礎(chǔ)，建立完善服務(wù)信息收集反饋制度，通過由下及上的方式，及時有效地集中收集老年人的需求和意見，針對養(yǎng)老助殘券使用方面出現(xiàn)的問題進行持續(xù)的跟進。通過社區(qū)服務(wù)人員收集的信息，了解政策實施效果，進行整理研究，對于來自基層的聲音能夠及時的反饋并做出相應(yīng)政策上的調(diào)整。

2. 加強社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)促進福利均等化

社區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)是以社區(qū)周邊的建設(shè)和較為完善的社區(qū)服務(wù)為基礎(chǔ)的。政府應(yīng)當(dāng)首先加強社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，包括社區(qū)醫(yī)院、老年活動中心、便民商店、健身區(qū)等。只有社區(qū)基礎(chǔ)建設(shè)達到一定的標準，政府再有針對性地加大對于居家養(yǎng)老事業(yè)的人力、財力和物力的投入。這樣的投入才能有的放矢，才能夠切實實現(xiàn)政府的政策目的，有力促進老年社會福利水平的均等化。

同時，政府應(yīng)當(dāng)平衡地區(qū)間居家養(yǎng)老服務(wù)水平差異。養(yǎng)老問題已經(jīng)成為一個社會問題，不僅是一個社區(qū)的個體問題。所以應(yīng)當(dāng)根據(jù)地區(qū)人員結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟水平等各方面的差異和居家養(yǎng)老服務(wù)開展的時間及成熟度的不同，政府應(yīng)當(dāng)從各方面給予不同程度地支持，使各地區(qū)的居家養(yǎng)老服務(wù)水平實現(xiàn)同步發(fā)展，減少區(qū)域間的資源配置的不平衡，縮小區(qū)域間養(yǎng)老服務(wù)水平差距。只有平衡地區(qū)間居家養(yǎng)老服務(wù)水平的差異，才能夠避免養(yǎng)老券在使用過程中存在的不公平現(xiàn)象。

3. 規(guī)范居家養(yǎng)老券的市場管理

政府按照市場配置為基礎(chǔ)、政府適度干預(yù)的原則，大力推進居家養(yǎng)老服務(wù)市場化，能夠更好的實現(xiàn)社會資源的優(yōu)化配置。在這其中，政府針對市場準入時，不僅要考慮合約商戶的規(guī)模、服務(wù)等常規(guī)標準，同時針對這些合約商戶所提供的相關(guān)居家養(yǎng)老服務(wù)提出相應(yīng)的服務(wù)規(guī)格和標準。以老年飯桌來說，要考察合約商戶是否針對老年人提供相應(yīng)的老年菜單，所提供的菜品是否符合老年人的口味、飯量，定價是否合適。確保老年人能夠通過“養(yǎng)老券”購買到適合自身、滿足自我需求的養(yǎng)老服務(wù)。

政府想要推動居家養(yǎng)老服務(wù)市場化，不僅需要政府用政策鼓勵社會企業(yè)參與，更重要的是需要政府通過適當(dāng)?shù)墓芾硎沟蒙鐣髽I(yè)能夠提高養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量，充分滿足老年人的養(yǎng)老需求。隨著社會老齡化程度不斷提高，針對老年人提供服務(wù)的“銀發(fā)”產(chǎn)業(yè)必將有廣闊的前景，但其發(fā)展是一個漫長的過程，目前只是在萌芽階段。在這漫長發(fā)展的過程中需要政府加以正確的引導(dǎo)，參考發(fā)達國家成熟經(jīng)驗，制定完善的政策，促使社會化養(yǎng)老服務(wù)規(guī)范化。

最后，政府針對個別商家的牟利行為，政府要實施監(jiān)督懲罰，視其情節(jié)輕重，給予相應(yīng)的處罰直至取消其合約商戶的資格，維護居家養(yǎng)老服務(wù)市場秩序，營造良好的市場競爭氛圍。

4. 進一步提高居家養(yǎng)老服務(wù)福利水平

“養(yǎng)老券”的福利水平應(yīng)當(dāng)與社會經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)。近些年物價上漲較快，在居家養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)服務(wù)體系還不完善的情況下，需要切實能夠提高居家養(yǎng)老服務(wù)福利水平的措施。政府在針對大多數(shù)老年人發(fā)放“養(yǎng)老券”的同時，針對特殊老人應(yīng)當(dāng)給予更多的福利政策。如針對沒有低保戶等特困老人，政府可以適當(dāng)提高“養(yǎng)老券”的補貼金額等。

同時，建立相關(guān)福利水平的調(diào)整規(guī)定，能夠適時根據(jù)養(yǎng)老金、物價指數(shù)等因素，及時調(diào)整“養(yǎng)老券”的補貼金額，使“養(yǎng)老券”金額保持在一個恰當(dāng)?shù)乃?。老年人的生活水平因此得到提高，同時國家既不會因此造成巨大的財政負擔(dān)，擴大了內(nèi)需促進了經(jīng)濟的發(fā)展。

5. 促進政府服務(wù)主體的多元化

政府購買公共服務(wù)已經(jīng)在我國政府改革的過程中得到越來越廣泛的應(yīng)用。但是在政府購買公共服務(wù)的對象中，主要以企業(yè)為主，對于第三部門或非營利組織的合作還不是非常普遍。

作為發(fā)展中國家，我國的非營利組織近些年發(fā)展較快。非營利組織相比較于政府有如下優(yōu)勢：更強的專業(yè)性、更靈活的工作方式、更貼近民眾。同時相比較于社會企業(yè)的利潤最大化的目標，非營利組織具有更強的公益性。加強與社會非營利組織的合作，大力扶持社會民營組織，促進社會服務(wù)主體的多元化，是補充政府角色缺失的重要途徑。

上海、廣州在社區(qū)民間組織的管理制度上進行了創(chuàng)新,以上海市羅山市民會館、廣州文昌慈善會為代表。其特點是政府與第三部門合作,或直接成立非政府非營利組織,實行“公辦民營”或“民營公助”,采用“政府主導(dǎo)、各方協(xié)作、市民參與、非政府機構(gòu)管理”的服務(wù)管理運營模式,在社區(qū)公共服務(wù)方面建立平等合作的伙伴關(guān)系,為社區(qū)提供社會服務(wù)及公共服務(wù)。這是社區(qū)服務(wù)“理性社會化”的創(chuàng)新之舉,使社區(qū)服務(wù)機構(gòu)脫離政府行政體系,向社區(qū)負責(zé)。

(二)社會企業(yè)和社會組織在推行“養(yǎng)老券”政策中的責(zé)任

隨著社會經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌以及政府管理改革，社會中的不同類型、不同背景的企業(yè)和組織越來越多地在傳統(tǒng)的政府服務(wù)工作中擔(dān)當(dāng)越發(fā)重要的角色，提供更加高質(zhì)量的公共服務(wù)。

1. 提供多層次個性化的居家養(yǎng)老服務(wù)

老年人基于性別、身體狀況、家庭情況、生活習(xí)慣等多方面的差異，他們對于養(yǎng)老服務(wù)的需求體現(xiàn)出多樣性的特點。同時，老年人的特殊身份，也使得在服務(wù)過程中對服務(wù)人員有著更專業(yè)化的要求。企業(yè)在提供居家養(yǎng)老服務(wù)時，應(yīng)根據(jù)實際情況，將老年人按身體狀況、家庭狀況分成不同類別，確定相配套的服務(wù)模式。

獨居老人、殘疾老人、非自理老人是社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的重點保障對象，對這部分老年人的服務(wù)需要更高的服務(wù)標準和專業(yè)水平。針對老人中的特殊群體，上門服務(wù)是最為便利的方式。同時，針對老年人的生理特點，在提供居家養(yǎng)老服務(wù)的時候應(yīng)當(dāng)從老年人的需求出發(fā)。只有這樣，才能夠使老年人在使用居家養(yǎng)老券的時候“花的出去，花的舒心”。

而面對大多數(shù)身體較為健康的老年人，他們更加重視自己晚年精神文化生活。社區(qū)應(yīng)加強社區(qū)娛樂文化設(shè)施建設(shè)，就近開設(shè)老年學(xué)校，開設(shè)老年電影專場等，真正做到“老有所養(yǎng)，老有所樂”。隨著老年人歲數(shù)的逐漸增加，身體狀況發(fā)生變化，老年人的需求也會出現(xiàn)一定變化。當(dāng)老年人的生活由完全自理轉(zhuǎn)變?yōu)榘胱岳砘蛘卟荒茏岳頃r，他們對于養(yǎng)老服務(wù)的需求就會明顯增加。對于老年人的特殊照料，也需要更為專業(yè)化的人員來負責(zé)。

2. 大力開發(fā)銀發(fā)產(chǎn)業(yè)，滿足老年人養(yǎng)老需求

隨著我國老齡化高峰的來臨，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)將在近十年得到迅速的發(fā)展。社會團體及企業(yè)應(yīng)當(dāng)響應(yīng)國家政策，順應(yīng)市場需求，積極投入到“銀發(fā)產(chǎn)業(yè)”這一朝陽產(chǎn)業(yè)的發(fā)展建設(shè)中。對于殘疾老人、空巢老人除了政府方面以社會救助等方式保障其基本生活，社會團體或者企業(yè)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)更多責(zé)任。社會資源如果能夠投入到社區(qū)日間護理中心、社區(qū)托老所、老年康復(fù)站等形式服務(wù)機構(gòu)的建設(shè)中，將極大地滿足城區(qū)內(nèi)老年人的養(yǎng)老需求，緩解養(yǎng)老供需矛盾，同時得到相應(yīng)的投資回報。

[1]鮑杰,李仲文.消費項目單一，養(yǎng)老券去哪花[EB/OL].(2015-01-23)[2015-05-14].http://hn.rednet.cn/c/

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[5][美]威廉·N·鄧恩. 公共政策分析導(dǎo)論[M]. 北京: 中國人民大學(xué)出版社, 2002:79.

[6]聯(lián)合國開發(fā)計劃署評估辦公室編. 計劃管理者手冊:面向結(jié)果的監(jiān)督與評估[M]. 北京: 科學(xué)出版社, 1999:51.

[責(zé)任編輯：劉 英]

2015-05-18

2015-06-25

楊語佳(1990-)，女，首都師范大學(xué)管理學(xué)院行政管理專業(yè)碩士研究生，研究方向：公共經(jīng)濟與公共政策。

D632.1

A

1673-2936(2015)03-0082-07