公共治理視角下的高校制度建設(shè)研究

趙萌等

摘 要：傳統(tǒng)模式下的高校制度建設(shè)，多傾向于以行政部門為單一制度建設(shè)主體、以自上而下的創(chuàng)建手段進行制度建設(shè)，一定程度上存在著制定程序不規(guī)范、制度內(nèi)容不當(dāng)、適用和解釋混亂等弊端，阻礙了新時期高等教育事業(yè)的健康發(fā)展。本文試圖通過將“公共治理”理論中的多元治理、協(xié)商對話、共同參與、利益共享等核心價值引入高校制度建設(shè)之中，探索高校新的制度創(chuàng)建模式，實現(xiàn)高校資源效益和師生利益的最大化，為推進和諧校園建設(shè)提供富有建設(shè)性的借鑒成果。

關(guān)鍵詞：公共治理；視角；高校；制度建設(shè)

目前，高校制度研究存在廣義和狹義之分，本文中的高校制度指內(nèi)部管理的規(guī)章制度。高校制度建設(shè)主要指高校依照法律、法規(guī)和上級有關(guān)規(guī)定，結(jié)合本地、本校實際，在充分醞釀的基礎(chǔ)上，依照一定的程序，起草、討論、通過、發(fā)布制度，組織實施、貫徹執(zhí)行制度，以及進行必要的制度解釋、修訂和廢止等過程。截至2014年11月，教育部已先后簽署了47所大學(xué)章程的核準(zhǔn)書。章程是大學(xué)辦學(xué)過程中的“憲法”，對上承接國家法律、法規(guī)和規(guī)章，對下統(tǒng)領(lǐng)學(xué)校內(nèi)部各項規(guī)章制度。大學(xué)章程的起草、核準(zhǔn)和發(fā)布為推進依法治校，完善大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，構(gòu)建現(xiàn)代大學(xué)制度奠定了堅實的制度基礎(chǔ)?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》明確指出：我國要致力于探索建立符合學(xué)校特點的管理制度和配套政策，建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度要克服行政化傾向，取消實際存在的高校行政級別和行政化管理模式。佇足于高?！傲棥焙透叩冉逃芾眢w制改革的重要時期，拓寬高校制度建設(shè)的新視野，探索一種符合社會發(fā)展規(guī)律、體現(xiàn)法治精神的高校制度建設(shè)新路徑，對于推動高等教育快速、平穩(wěn)發(fā)展具有十分重要的意義。

新時期高校制度建設(shè)的現(xiàn)狀分析

高校規(guī)章制度是為了結(jié)合學(xué)校實際情況，更好地貫徹執(zhí)行法律、法規(guī)和行政規(guī)章，在高校管理權(quán)限范圍內(nèi)制定的保障學(xué)校運行的具體性和執(zhí)行性的內(nèi)部規(guī)則?？v觀全國高校制度建設(shè)的現(xiàn)狀，受傳統(tǒng)高度集權(quán)的行政管理體制的影響，一般采用行政指令性的方式進行制度設(shè)立，制度建設(shè)整體滯后于現(xiàn)代大學(xué)管理和建設(shè)的需要，無論是在靜態(tài)的制度制定還是在動態(tài)的制度執(zhí)行方面上存在著諸多問題。

1.內(nèi)容上缺乏合理性與合法性

有些制度由于源自不同的職能部門，口徑不一，導(dǎo)致制度之間缺乏呼應(yīng)、形不成合力、相互掣肘甚至相互矛盾；制度內(nèi)容相互交叉、權(quán)責(zé)不明，容易造成利益沖突和職能部門之間的推諉與扯皮。此外，高校制度的規(guī)定違背國家法律、法規(guī)有關(guān)規(guī)定的情況時有發(fā)生，有的制度在規(guī)定行政職權(quán)的同時，忽視了對行使職權(quán)的條件、程序以及應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任作出規(guī)定；有的在要求教職員工和學(xué)生履行有關(guān)義務(wù)的同時，沒有對他們應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利作出確定。

2.程序上存在隨意性與不規(guī)范性

由于學(xué)校行政管理權(quán)力突出，且缺乏有效的權(quán)力監(jiān)督，學(xué)校相關(guān)人員在規(guī)章制度建設(shè)的“立、改、廢”過程中存在著隨意性和不規(guī)范性。擬定規(guī)章制度沒有建立相應(yīng)的規(guī)范性依據(jù)，缺乏整體和長遠(yuǎn)的規(guī)劃，從而影響制度實施效果的連續(xù)性和穩(wěn)定性。草案的審查機制不健全，制定草案的必要性和可行性、草案內(nèi)容的合法性等問題常常被忽視。

3.執(zhí)行中申述機制不健全或執(zhí)行不到位

目前，在制度執(zhí)行過程中，容易出現(xiàn)重視規(guī)定職權(quán)，忽視行使職權(quán)的條件以及程序，重視規(guī)定應(yīng)履行的義務(wù)，忽視應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，缺乏對師生群體合法權(quán)利的保障，從根本上削弱了既有制度的實際效力，結(jié)果使各項制度束之高閣，喪失實際意義。

4.制度公開機制不健全導(dǎo)致監(jiān)管缺位

制度的公開機制尚未完全建立，所屬制度屬于“內(nèi)部掌握”狀態(tài)等，導(dǎo)致師生以及社會對其監(jiān)管的缺位。根據(jù)教育部網(wǎng)站公布的直屬高校信息公開專欄顯示（截至2014年12月31日），75所部屬高校信息公開清單中規(guī)章制度一欄公開情況如下：65所學(xué)?？刹榭吹揭?guī)章制度的內(nèi)容，6所學(xué)校沒有提供內(nèi)容， 4所學(xué)校只能在內(nèi)網(wǎng)查看。65所可查看規(guī)章制度的高校中有34所學(xué)校公布了20條及以上內(nèi)容， 31所學(xué)校公布了少于20條的規(guī)章制度。

高校制度建設(shè)中存在的諸多問題表明：當(dāng)前高校中基于垂直隸屬關(guān)系、科層體系建立起來的行政化傾向嚴(yán)重的管理體制不符合法律規(guī)定和法律精神，不能適應(yīng)經(jīng)濟體制市場化改革的快速發(fā)展，不能滿足人民群眾對高等教育管理的期盼。因此，反思并突破高度集權(quán)的制度設(shè)計模式，調(diào)整高校制度內(nèi)在價值取向和建設(shè)過程，在法律和大學(xué)章程的框架下構(gòu)建權(quán)力合法、公眾認(rèn)可的制度體系成為當(dāng)前高校持續(xù)健康發(fā)展的重要課題之一。

公共治理理論：我國高校制度建設(shè)的借鑒

20世紀(jì)90年代以來，治理（Governance）一詞被廣泛地運用于政治、經(jīng)濟、社會等各個領(lǐng)域，成為一種流行的公共管理理論。1995年，全球治理委員會在《我們的全球之家》的研究報告中指出：治理是各種公共的或私人的機構(gòu)管理共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程。我國著名政治學(xué)者俞可平教授認(rèn)為，治理是在一個既定的范圍內(nèi)運用公共權(quán)威維持秩序、滿足公眾的需要。其目的是在各種不同的制度關(guān)系中運用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益。作為一種有別于傳統(tǒng)管理理念的公共事務(wù)管理模式，治理理論強調(diào)多元、參與、合作等核心價值，通過構(gòu)建合作網(wǎng)絡(luò)體系，形成社會各單元共同參與的局面，從而實現(xiàn)合理治理社會的良好效果。

將治理理論運用于高校制度建設(shè)中，具有較強的理論說服力和實踐適用性。一是從理論的性質(zhì)上看，公共治理理論本身具有包容性和漸進性。治理理論強調(diào)治理主體的多元化，但不否認(rèn)行政主體在公共事務(wù)治理中的主導(dǎo)地位和重要作用；主張多元協(xié)商共治，其實踐路徑是在原有組織框架下的一種漸進改良策略。同時，公共治理理論內(nèi)涵的合法性、透明性、責(zé)任性、回應(yīng)性、法治性等原則，也有利于擴大制度制定信息的公開性和透明性，增強高校制度建設(shè)的合法性意蘊。二是隨著知識經(jīng)濟時代的到來，高校按照市場經(jīng)濟規(guī)則來開展教育活動，涉及社會、學(xué)校、家庭、個人等越來越多的主體和利益群體，這為治理活動的開展奠定了社會基礎(chǔ)。作為知識分子的高度聚集區(qū)域，高校師生員工普遍具有較高的知識文化水平和權(quán)利意識，對高校公共事務(wù)具有良好的判斷意識和參與熱情，多元治理主體相對成熟。三是高校內(nèi)部各級組織機構(gòu)和社團建設(shè)完善，普遍擁有教代會、學(xué)生會、學(xué)生社團等相對成熟的利益集中表達(dá)平臺，為構(gòu)建制度建設(shè)的合作網(wǎng)絡(luò)體系提供了良好的基礎(chǔ)，也為治理理論的應(yīng)用提供了豐富的現(xiàn)實土壤。

公共治理理論在我國高校制度建設(shè)中的應(yīng)用與實踐

隨著高等教育管理體制改革的不斷深入，管理重心的不斷下移，高校管理到治理的轉(zhuǎn)型，就是建構(gòu)相應(yīng)的制度并利用這些制度安排，將以往從上到下的單向度的命令鏈條，改變?yōu)榭v橫交錯的多元參與的互動過程。這就要求我們必須要在有效的制度邊界和法理維度內(nèi)賦予教育公共治理以“合法、有效、回應(yīng)”的科學(xué)內(nèi)涵。因此，我們強調(diào)公共治理理論在高校制度建設(shè)過程中將多元治理、協(xié)商對話、共同參與、利益共享等善治的核心價值融入制度建設(shè)中，通過管理部門、群眾組織以及利益相關(guān)人共同合作與治理的途徑，實現(xiàn)高校利益博弈中的利益共享與多贏。

結(jié)合公共治理理論的有效內(nèi)涵，我們嘗試將新時期的高校制度建設(shè)賦予一個新的定義：高校、教職工、學(xué)生組織及個人等多元主體在合作協(xié)商的基礎(chǔ)上制定相關(guān)管理規(guī)則，對高校管理所實施的一種良好有序的治理，以實現(xiàn)高校資源效益和師生利益的最大化為最終目標(biāo)。

1.加強合法性建設(shè)，按照依法治校的要求建設(shè)規(guī)章制度

制度建設(shè)是依法治校的重要內(nèi)容，所立之“法”的合法性是制度建設(shè)的關(guān)鍵，貫穿制度建設(shè)始終。高校制度建設(shè)包括立項起草、審議通過、發(fā)布執(zhí)行，以及解釋、修訂和廢止等環(huán)節(jié)，過程合法是基礎(chǔ)，也是內(nèi)容合法的保障。一是立項和起草。由黨委常委會或校長辦公會授權(quán)有關(guān)單位立項、起草，或者有關(guān)單位對擬起草的制度進行必要性和可行性論證后，報學(xué)校主管領(lǐng)導(dǎo)同意立項，進行起草。起草單位應(yīng)就規(guī)章制度涉及的主要問題開展調(diào)查研究，對涉及其他部門或單位職責(zé)范圍的，應(yīng)當(dāng)征求意見。二是審核。規(guī)章制度草案的審查標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)明確并在大學(xué)章程的框架下不斷完善，涉及重大或者疑難法律問題的，應(yīng)當(dāng)邀請有關(guān)法律專家進行咨詢論證。三是審議、發(fā)布與解釋。明確須經(jīng)黨委常委會或校長辦公會審議的，按照規(guī)定的程序進行審議。審議通過的規(guī)章制度按照公文管理辦法的有關(guān)規(guī)定公布。四是修訂和廢止。學(xué)校定期組織有關(guān)單位對現(xiàn)有規(guī)章制度進行清理。對內(nèi)容有不適當(dāng)、已不能準(zhǔn)確反映實際情況的規(guī)章制度，應(yīng)及時予以修改；對實際情況發(fā)生變化，調(diào)整對象消失，或者超過適用期，以及主要內(nèi)容與其后施行的法律、法規(guī)的有關(guān)規(guī)定不符的規(guī)章制度，應(yīng)及時予以廢止。

2.尊重師生個體利益訴求，構(gòu)建多維合作的制度建設(shè)網(wǎng)絡(luò)體系

目前，我國高校普遍采用行政指令的方式進行制度建設(shè)，通過制定規(guī)章制度對管理對象進行約束。但是，隨著民主法治的不斷完善，學(xué)校對全部公共事務(wù)“大包大攬”的管理方式讓高校管理者感到“力不從心”?！巴椒ú坏靡炎孕小?，特別是在推行教育綜合改革的今天，以學(xué)校為治理主體的單向度的制度建設(shè)已經(jīng)無法解決學(xué)校面臨的所有問題。公共治理理論強調(diào)社會組織和第三方介入到公共事務(wù)的管理中，突出公民社會對公共事務(wù)管理的重要作用。教師、學(xué)生、校友、家長、社區(qū)等作為學(xué)校教育教學(xué)活動的行為主體，其重要的治理主體作用應(yīng)該在教育管理和制度建設(shè)過程中得到尊重和彰顯。

學(xué)術(shù)權(quán)力和民主權(quán)力是高校治理結(jié)構(gòu)中兩大重要力量，在制度建設(shè)體系中發(fā)揮著不可替代的作用。一是規(guī)章制度立項前的參謀咨詢作用。戰(zhàn)略咨詢委員會、專家咨詢委員會以及章程或規(guī)章制度制定委員會等社會團體或個人，對學(xué)校各項規(guī)章制度的頂層設(shè)計提供智力以及社會支持。二是規(guī)章制度制定中的參與決策作用。對涉及師生員工切身利益的重大制度，起草環(huán)節(jié)必須廣泛征求利益主體的意見，審議決策環(huán)節(jié)應(yīng)該有師生代表列席并充分發(fā)表意見，對于學(xué)術(shù)性強的規(guī)章制度更是應(yīng)該還“政”于教授，發(fā)揮教授在學(xué)術(shù)決策中的主體作用。三是規(guī)章制度執(zhí)行過程中的評價反饋作用。通過與學(xué)生代表大會、教職工代表大會等群團組織建立起協(xié)商對話機制和申訴、救濟機制，對有關(guān)制度的運行、執(zhí)行以及師生滿意度進行評價和反饋。這種多元化的治理網(wǎng)絡(luò)發(fā)揮了教育活動各個主體的作用，而尊重教育活動中每一個個體，并體現(xiàn)其人格和權(quán)益，也正是高校規(guī)章制度的價值歸宿。

3.加大信息公開力度，增強制度建設(shè)的公開性和透明性

公共治理理論提出，每一個公民都有權(quán)獲得與自己的利益相關(guān)的政策信息，包括立法活動、政策制定、法律條款、政策實施、政策反饋以及其他有關(guān)的政治信息。透明性要求上述這些信息能夠及時通過各種途徑為利益相關(guān)人所知，以便大家能夠有效地參與制度建設(shè)過程，并且對公共事務(wù)的處理實施有效的監(jiān)督。由此可見，制度建設(shè)的透明性和公開性越高，效果越明顯。

為了適應(yīng)經(jīng)濟社會的發(fā)展需要，國家相繼制定了諸多新的法律、法規(guī)和行政規(guī)章，并對現(xiàn)有法律、法規(guī)和行政規(guī)章開始了大范圍的清理工作。作為教育法律體系重要補充的高校規(guī)章制度，必然也要反映這一變革。教育部先后發(fā)布了《高等學(xué)校信息公開辦法》《信息公開目錄》等文件，要求對學(xué)校章程以及學(xué)校制定的各項規(guī)章制度進行公開。因此，各高校應(yīng)在清理的基礎(chǔ)上，形成分類科學(xué)、內(nèi)容完整的制度匯編體系，通過網(wǎng)絡(luò)查詢等手段在全校范圍內(nèi)實現(xiàn)全文上網(wǎng)、全文檢索、分類管理、實時更新等功能，允許教職員工和學(xué)生查閱、復(fù)制或者摘抄已經(jīng)公布施行的規(guī)章制度，建立相應(yīng)的權(quán)利保障機制，將對推進學(xué)校制度建設(shè)的規(guī)范化、合法化、民主化產(chǎn)生積極的促進作用。

本文系[基金項目]中央基本科研業(yè)務(wù)費《現(xiàn)代大學(xué)制度與大學(xué)章程建設(shè)研究》（項目編號：FRF-BR-13-018）的部分研究成果

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（作者單位：北京科技大學(xué)校長辦公室）

[責(zé)任編輯：于 洋]