帕金森定律對(duì)央行分支行機(jī)構(gòu)編制管理的啟示

張西娟

摘 要：本文使用帕金森定律對(duì)人民銀行分支機(jī)構(gòu)人員設(shè)置進(jìn)行分析，解釋了形成目前人員構(gòu)成現(xiàn)狀的深層次原因，并提出從職能入手，明確機(jī)構(gòu)職能與業(yè)務(wù)權(quán)限；從機(jī)構(gòu)編制入手，嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)編制；從崗位分類入手，完善人力資源管理體系等建議。

關(guān)鍵詞：帕金森定律；中央銀行；人事管理

人民銀行作為國務(wù)院組成部門，總行機(jī)構(gòu)編制接受中央編辦管理，自主性相對(duì)較小。而分支行機(jī)構(gòu)編制主要接受總行管理，自主性相對(duì)較大。由于機(jī)構(gòu)、人員的自我膨脹是機(jī)構(gòu)發(fā)展的一般規(guī)律，遵循帕金森定律，因此在中央機(jī)構(gòu)編制管理從嚴(yán)從緊的要求下，如何有效抑制分支行機(jī)構(gòu)擴(kuò)張與人員膨脹的沖動(dòng)，并同時(shí)提高機(jī)構(gòu)運(yùn)行效率與人力資源配置效率，是值得我們關(guān)注的課題。

一、帕金森定律是什么

英國歷史學(xué)家諾思古德·帕金森提出的“帕金森定律”是對(duì)官僚組織機(jī)構(gòu)易發(fā)生，但又極難改進(jìn)的近似病態(tài)的多種現(xiàn)象的描述，也可稱之為“官場病”、“組織麻痹病”、“大企業(yè)病”。帕金森闡述了機(jī)構(gòu)人員膨脹的原因及后果：如果一名官員不稱職，可能有3條出路：第一是申請(qǐng)退職，把位子讓給能干的人；第二是讓一個(gè)能干的人來協(xié)助自己工作；第三是任用兩個(gè)水平比自己更低的人當(dāng)助手。結(jié)果會(huì)是哪一種？失去權(quán)力的第一條路是決不可以的，第二條能干的人將來會(huì)成為自己的對(duì)手，所以只有第三條路最適宜。于是，兩個(gè)平庸的助手分擔(dān)了他的工作，他則高高在上發(fā)號(hào)施令；同樣的事情也會(huì)發(fā)生在助手身上。依此類推，行政機(jī)構(gòu)像金字塔一樣不斷擴(kuò)大，行政人員不斷膨脹，形成一個(gè)效率低下、相互扯皮、令人厭惡的體系。帕金森得出結(jié)論：在行政管理中，行政機(jī)構(gòu)會(huì)像金字塔一樣不斷增多，行政人員會(huì)不斷膨脹，每個(gè)人都很忙，但組織效率越來越低下。

帕金森定律深刻揭示了行政權(quán)力擴(kuò)張引發(fā)的人浮于事、效率低下的“官場病”。帕金森提出，在一個(gè)組織中，機(jī)構(gòu)和人員的增加并不完全來自現(xiàn)實(shí)工作的需要，而是它自身的需要，有它自身的法則。管理活動(dòng)本身會(huì)制造工作，增加人手而制造出功能重疊、相互扯皮的管理體系，從而使工作目標(biāo)不明確、不緊湊，進(jìn)而導(dǎo)致工作效率低下。這就是帕金森定律中最著名的闡述，概括為“雇員的數(shù)量和實(shí)際工作量之間根本不存在任何聯(lián)系”，也即是帕金森定律中的第一條“冗員增加原理”。“冗員增加原理”就是指組織官員數(shù)量增加與工作量增加很多情況下無關(guān)系，而是由兩個(gè)因素造成的，即每位官員都希望增加下屬而非對(duì)手（如投票），以及官員們彼此為對(duì)方制造工作（如行政審批、工商、稅務(wù)、審計(jì)等）。由于自上而下地增加下屬，不可避免地就會(huì)出現(xiàn)機(jī)構(gòu)臃腫的龐大管理機(jī)構(gòu)。由此帕金森還推斷，當(dāng)帕金森定律發(fā)揮作用時(shí)，每年總得增加6%左右的相關(guān)人員，將導(dǎo)致行政機(jī)構(gòu)和行政工作人員無限膨脹。

“帕金森定律”較好地解釋了，為什么政府機(jī)構(gòu)在經(jīng)歷一段發(fā)展之后總會(huì)形成機(jī)構(gòu)龐雜、人員過多的局面，當(dāng)政者不得不定期進(jìn)行艱難的“減肥”工作，從而使政府機(jī)構(gòu)精簡跳不出“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈。

二、人民銀行分支行的帕金森現(xiàn)象

人民銀行對(duì)分支行機(jī)構(gòu)編制一直堅(jiān)持從嚴(yán)從緊的原則，與10年前銀監(jiān)分設(shè)之初相比，分支行人員已大幅度壓縮，以此對(duì)照帕金森定律提出的“每年總得增加6%左右的相關(guān)人員”，人民銀行分支行并不存在明顯的帕金森現(xiàn)象。但如同帕金森所提到的，當(dāng)一個(gè)組織只要出現(xiàn)“權(quán)力的危機(jī)感”，即既得權(quán)力的擁有者如果存在權(quán)力危機(jī)，為了不輕易讓渡自己的權(quán)力而增加下屬，那么就很容易產(chǎn)生帕金森定律中提出的機(jī)構(gòu)臃腫、效率低下的困境。分析人民銀行分支行機(jī)構(gòu)運(yùn)行現(xiàn)狀會(huì)發(fā)現(xiàn)，這種“權(quán)力危機(jī)感”或多或少影響著分支行的機(jī)構(gòu)運(yùn)行效率。

（一）各項(xiàng)職能有向下延伸的趨勢

現(xiàn)行的中國人民銀行分支機(jī)構(gòu)設(shè)置模式，是從高度集中的經(jīng)濟(jì)管理體制沿襲而來的，具有明顯的集權(quán)分層組織特征，機(jī)構(gòu)設(shè)置模式比較固定，主要依據(jù)行政區(qū)劃設(shè)置。在職能履行方面，從分行到縣支行，各級(jí)行具體職能描述的差異化并不明顯，大都按照所轄區(qū)域履行相同的職能，存在“上下一般粗、左右一個(gè)樣”的情況，因此，從分行到地市中心支行，每家行幾乎都能在下級(jí)行找到對(duì)口部門。同時(shí)，人民銀行的業(yè)務(wù)工作大都專業(yè)性比較強(qiáng)，需要全國一盤棋、政策一致、上下聯(lián)動(dòng)。特別是近年來，隨著信息系統(tǒng)互聯(lián)，各項(xiàng)操作性業(yè)務(wù)專業(yè)化分工越來越細(xì)，都要求總行對(duì)分支行自上而下進(jìn)行條條業(yè)務(wù)指導(dǎo)。而且受帕金森定律的影響，各部門都存在不斷向下擴(kuò)張權(quán)力的內(nèi)在利益驅(qū)動(dòng)力，通過業(yè)務(wù)向下擴(kuò)張，迫使下級(jí)行配備專門對(duì)口的機(jī)構(gòu)（包括增設(shè)二級(jí)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)）和人員。

（二）各級(jí)分支行有機(jī)構(gòu)擴(kuò)張的傾向

公共選擇理論認(rèn)為政府官僚是“理性人”，并致力于維護(hù)自身利益。吸引官僚在政府中任職并積極維護(hù)現(xiàn)狀的因素有薪金、辦公津貼、權(quán)力、社會(huì)地位等，這些因素一般隨著官僚機(jī)構(gòu)級(jí)別、預(yù)算數(shù)量、權(quán)利范圍的增加而增加。因此，從公共選擇理論的角度看，官僚等代理人會(huì)盡力擴(kuò)大其機(jī)構(gòu)級(jí)別和規(guī)?；驈氖赂嗟墓芾砘顒?dòng)，也即我們常說的“有為才有位”，人民銀行也毫不例外。依據(jù)現(xiàn)行的財(cái)務(wù)管理辦法，人民銀行分支行的財(cái)務(wù)費(fèi)用與工資總額，都與機(jī)構(gòu)、現(xiàn)有人員數(shù)有密切關(guān)系，這在一定程度上加速了分支行的逆向選擇，增加了各級(jí)機(jī)構(gòu)、人員的膨脹趨勢：分支行只要有更多的機(jī)構(gòu)和人員，就會(huì)有得到更多的財(cái)務(wù)費(fèi)用和工資總額。在這樣的內(nèi)在利益機(jī)制驅(qū)動(dòng)下，分支行進(jìn)入了“業(yè)務(wù)職能、權(quán)力擴(kuò)張—要求增設(shè)機(jī)構(gòu)、補(bǔ)充人員—進(jìn)一步職能、權(quán)力擴(kuò)張”的循環(huán)。

（三）部分內(nèi)設(shè)部門有人員增加的沖動(dòng)

人民銀行具有中央銀行和政府部門多重屬性，在一定程度上還具有企業(yè)的特性，但從管理者來說，大多仍然堅(jiān)持著政府部門的慣性思維，并沒有形成人力成本、成本—收益等意識(shí)，人員“只進(jìn)不出”和“只能上不能下”的慣性作用，導(dǎo)致了部分內(nèi)設(shè)部門有不斷進(jìn)行人員補(bǔ)充的沖動(dòng)，以及增設(shè)機(jī)構(gòu)、增加領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)的需求。

三、人民銀行分支行應(yīng)如何規(guī)避“帕金森定律”

從委托代理關(guān)系來看，總行（或上級(jí)行）作為委托人，分支行（或下級(jí)行）作為代理人，需要通過激發(fā)促進(jìn)分支行有效履職來實(shí)現(xiàn)人民銀行整體目標(biāo)。而根據(jù)帕金森定律，機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事必然導(dǎo)致內(nèi)部相互扯皮、機(jī)構(gòu)運(yùn)行效率低下。因此，要實(shí)現(xiàn)人民銀行的整體目標(biāo)，必須通過明確職能、合理設(shè)置機(jī)構(gòu)、完善人力資源管理體系，規(guī)范人民銀行內(nèi)部機(jī)構(gòu)運(yùn)行，進(jìn)而有效遏制帕金森定律帶來的不良影響。

（一）從職能入手，明確機(jī)構(gòu)職能與業(yè)務(wù)權(quán)限

人民銀行全國各家分支行履職的基礎(chǔ)和環(huán)境千差萬別，地理位置、地方GDP、人口、行政區(qū)劃數(shù)、轄區(qū)地域大小、財(cái)政收支、金融機(jī)構(gòu)數(shù)量等各有不同，與此相適應(yīng)，職能定位也應(yīng)該有所差別，但各級(jí)行習(xí)慣于做“全能型”分支行，沒有根據(jù)其所處的經(jīng)濟(jì)金融環(huán)境、所擁有的人力資源、技術(shù)手段等保障條件找準(zhǔn)自己的職能定位，找準(zhǔn)工作重心。具體表現(xiàn)就是在實(shí)際工作中，不同區(qū)域都履行相同的職能。

為此，人民銀行應(yīng)根據(jù)決策的需要和各項(xiàng)業(yè)務(wù)的特點(diǎn)進(jìn)行逐層分權(quán)（而非簡單的向下授權(quán)），在人民銀行職能框架范圍內(nèi)，根據(jù)各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作的發(fā)展趨勢，結(jié)合各地區(qū)不同情況，明確界定各級(jí)行，尤其是基層行各項(xiàng)業(yè)務(wù)的職責(zé)范圍以及相應(yīng)的權(quán)限，做到有所為、有所不為。上級(jí)行相對(duì)側(cè)重宏觀決策、宏觀調(diào)控，既把該做的事情做好，又能從過細(xì)的事務(wù)中解脫出來而實(shí)現(xiàn)“減肥瘦身”；下級(jí)行則側(cè)重強(qiáng)化執(zhí)行，既做好本區(qū)域的重點(diǎn)工作，又避免應(yīng)付上級(jí)行過多的職責(zé)延伸而不得不膨脹機(jī)構(gòu)和增加人員。以廣州分行營管部為例，考慮到廣州分行營管部距離廣州分行地理位置相對(duì)較近，自2011年始，廣州分行營管部主要承擔(dān)面向廣州市的金融服務(wù)職能和分行操作性職能，其人事、財(cái)務(wù)、科技、保衛(wèi)、黨務(wù)、后勤等由分行統(tǒng)一管理。這實(shí)際上是由“全能型”分支機(jī)構(gòu)向“功能型”分支機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變的一次勇敢嘗試。經(jīng)過幾年的實(shí)踐證明，廣州分行營管部在優(yōu)化人力資源配置以及人、財(cái)、物集約化管理方面取得了較好的成效，也為人民銀行下一步調(diào)整分支行職能定位提供了新的思路。

（二）從機(jī)構(gòu)編制入手，嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)編制

機(jī)構(gòu)編制是重要的執(zhí)政資源，切實(shí)加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制管理，嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)編制增長是黨中央、國務(wù)院明確的一項(xiàng)長期任務(wù)，十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)“嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)編制，減少機(jī)構(gòu)數(shù)量與領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，嚴(yán)格控制財(cái)政供養(yǎng)人員總量”。因此，嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)編制是實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)精簡高效的有效措施。但嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)編制不是單純的機(jī)構(gòu)撤銷、合并，或裁減人員。實(shí)際上，片面追求機(jī)構(gòu)的撤銷合并或人員裁減，只會(huì)在政策寬松時(shí)，加速機(jī)構(gòu)編制的反彈。嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)編制的核心在于實(shí)現(xiàn)行政權(quán)力結(jié)構(gòu)合理化和科學(xué)分配機(jī)關(guān)內(nèi)部各層次、各部門之間權(quán)力的有效平衡。例如，2014年中央紀(jì)委在堅(jiān)持內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、行政編制、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)總數(shù)“三不增”的前提下，通過內(nèi)部資源優(yōu)化整合，增加了執(zhí)紀(jì)監(jiān)督相關(guān)部門數(shù)量和直接從事紀(jì)檢監(jiān)察業(yè)務(wù)工作人員數(shù)量，立足優(yōu)化調(diào)配現(xiàn)有機(jī)構(gòu)編制資源，盤活了機(jī)構(gòu)編制存量，實(shí)現(xiàn)了向改革要編制、向管理要編制、向流程優(yōu)化要編制、向提高效能要編制的改革目標(biāo)。

人民銀行對(duì)分支行機(jī)構(gòu)編制管理一直較為嚴(yán)格，通過出臺(tái)管理辦法，規(guī)定了較為嚴(yán)密的機(jī)構(gòu)編制調(diào)整程序，強(qiáng)調(diào)了機(jī)構(gòu)編制管理的制度剛性。為進(jìn)一步杜絕“帕金森定律”的不良影響，人民銀行在機(jī)構(gòu)編制管理方面堅(jiān)持做到了以下三點(diǎn)：第一，對(duì)于設(shè)置機(jī)構(gòu)的，必須分析機(jī)構(gòu)存在的必要性、可行性，著重分析新設(shè)機(jī)構(gòu)的履職成本（包括政治成本、經(jīng)濟(jì)成本）、履職效益（包括經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益），并與由上級(jí)行履行該項(xiàng)職責(zé)帶來的成本與創(chuàng)造的效益進(jìn)行比較，通過“成本—效益杠桿”避免出現(xiàn)機(jī)構(gòu)無限制膨脹的傾向。第二，對(duì)于增加人員的，一方面要通過分析現(xiàn)有人員結(jié)構(gòu)做好人力資源的中長期需求與減員預(yù)測，另一方面要通過現(xiàn)有工作量科學(xué)測算短期人員緊缺情況，避免“雇員的數(shù)量和實(shí)際工作量之間不存在任何聯(lián)系”的情況出現(xiàn)。第三，對(duì)于撤銷機(jī)構(gòu)的，必須分析機(jī)構(gòu)撤銷的理由，職能的消失、轉(zhuǎn)移情況，機(jī)構(gòu)撤銷后人員、財(cái)產(chǎn)、業(yè)務(wù)交接計(jì)劃，做到事出有因，避免為“政績”、“業(yè)績”撤銷機(jī)構(gòu)，又快速反彈。

（三）從崗位分類入手，完善人力資源管理體系

人民銀行作為行政性、服務(wù)性、公益性機(jī)構(gòu)，提供的服務(wù)是一種公共產(chǎn)品，其產(chǎn)出難以量化。同時(shí)，由于提供的服務(wù)與公共利益密切相關(guān)，為保證產(chǎn)出往往不計(jì)成本，因此人民銀行不同于一般盈利性企業(yè)，無法通過投入產(chǎn)出來衡量工作效率，只能通過工作過程的科學(xué)控制來達(dá)到提高機(jī)構(gòu)運(yùn)行效率的目的。而崗位分類是加強(qiáng)工作過程控制的基礎(chǔ)，也是人力資源科學(xué)管理的基礎(chǔ)性工作。崗位分類的主要理念是將人民銀行承擔(dān)的各項(xiàng)職能，科學(xué)分解成一個(gè)環(huán)環(huán)相扣的系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)，通過人力資源與具體崗位的科學(xué)組合，使崗位被直接賦予職業(yè)評(píng)價(jià)功能與價(jià)值導(dǎo)向功能。在崗位分類管理制度的框架內(nèi)，行政管理色彩將進(jìn)一步淡化，“因事設(shè)崗、以崗用人”的專業(yè)化需求將成為崗位確定和崗位任職的主導(dǎo)因素。崗位分類以職能履行為基礎(chǔ)，在一定程度上可以減緩冗員增加。

從短期來看，崗位分類雖然在短期內(nèi)難以解決“能進(jìn)不能出”的問題，但通過區(qū)分出操作保障崗位，通過簽訂聘用合同決定聘用時(shí)間、崗位職責(zé)等，可以在一些操作保障業(yè)務(wù)上，降低用人成本，使人員入口、出口更加順暢。從長期來看，崗位分類管理以有效履行中央銀行職能為目標(biāo)，通過堅(jiān)持“因事設(shè)崗、以崗用人”的選人用人機(jī)制，建立健全具有中央銀行特點(diǎn)的人力資源管理體系，這為人盡其才、才盡其用創(chuàng)造了條件，也可以有效避免“帕金森定律”中人為因素的干擾。

總而言之，帕金森定律揭示了機(jī)構(gòu)龐雜、冗員增多、效率低下的癥結(jié)所在。要使帕金森定律在人民銀行分支行完全失效，減少“權(quán)力的危機(jī)感”對(duì)機(jī)構(gòu)運(yùn)行效率的影響，我們必須找準(zhǔn)各級(jí)行的職能定位，積極推進(jìn)機(jī)構(gòu)的優(yōu)化整合，完善符合中央銀行特點(diǎn)的人事制度，提高各級(jí)行員工的素質(zhì)與覺悟，真正建立一個(gè)符合中國國情的高效運(yùn)轉(zhuǎn)的中央銀行。

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The Enlightenment of Parkinsons Law to the Staffing Administration of

Branches of the Central Bank

ZHANG Xijuan

（The Peoples Bank of China， Beijing 100800）

Abstract：The paper uses Parkinsons law to analyze the staffing of branches of PBC， explains the deep reason of present situation of the formation of the personnel constitution， and puts forward such suggestions as clarifying the organization function and business popedom from the perspective of the functions， strictly controlling the recruitment from the perspective of the institution establishment and improving human resources management system from the perspective of the post classification and so on.

Keywords： Parkinsons law； central bank； personnel management

責(zé)任編輯、校對(duì)：楊振峰