完善金融監(jiān)管 維護金融穩(wěn)定

賈俊峰+王力年

金融業(yè)是一個高風(fēng)險的特殊行業(yè)。隨著我國金融體制改革的逐步深化，金融業(yè)對外開放程度的不斷提高，維護金融安全、防范金融風(fēng)險顯得愈發(fā)重要。我國金融監(jiān)管體制，是隨著金融體制改革的不斷深化逐步健全和完善的。從行政監(jiān)管到依法監(jiān)管，從統(tǒng)一監(jiān)管到分業(yè)監(jiān)管，形成了一個確保我國金融市場安全的金融監(jiān)管體系。

從行政性監(jiān)管向依法監(jiān)管的轉(zhuǎn)變

我國的金融監(jiān)管起步于金融行政管理。20世紀(jì)80年代初期，在我國經(jīng)濟體制改革開放的推動下，恢復(fù)和建立了各種金融機構(gòu)。隨著經(jīng)濟貨幣化加快，為融資渠道的多樣化提供了經(jīng)濟基礎(chǔ)，融資渠道多樣化和金融工具多樣化應(yīng)運而生，金融市場十分活躍。1984年中國人民銀行專門行使中央銀行職能之后，開始關(guān)注處于改革發(fā)展中的金融市場和金融秩序的變化。在人民銀行內(nèi)部設(shè)立“金融管理司”，承擔(dān)金融監(jiān)管職責(zé)。金融監(jiān)管的初期，主要是用行政手段進行監(jiān)管，實際上屬于金融行政管理。但隨著在市場的發(fā)展，這種方式逐漸體現(xiàn)出其弊端：監(jiān)管不規(guī)范，監(jiān)管法律體系不健全，監(jiān)管行為缺少獨立性，監(jiān)管者往往帶有主觀性、非公平性等缺陷，造成監(jiān)管力度不夠，監(jiān)管效果不強。這種行政性監(jiān)管理念，嚴(yán)重扼制了金融業(yè)的創(chuàng)新和發(fā)展，直接影響了金融業(yè)整體效益的提高。

與一般行政性監(jiān)管存在的問題相比，運用法制手段依法監(jiān)管則具有規(guī)范性、強制性、穩(wěn)定性、可預(yù)見性等優(yōu)勢。進入20世紀(jì)90年代，隨著我國金融業(yè)改革的不斷深化和金融業(yè)的快速發(fā)展，針對防范和化解金融風(fēng)險的客觀要求，中央銀行從健全監(jiān)管法律體系入手，實現(xiàn)從一般行政性監(jiān)管向依法監(jiān)管的轉(zhuǎn)變。改革開放以來，金融立法取得了較大的進步，相繼頒布了《中國人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《票據(jù)法》、《擔(dān)保法》、《證券法》、《貸款通則》等金融業(yè)基本法律，這些法律作為金融監(jiān)管的法律基礎(chǔ)，完善了我國金融監(jiān)管的法制體系，成為加強金融監(jiān)管的前提和保障。1995年以來，在金融基本法律的基礎(chǔ)上，國務(wù)院、中國人民銀行、證監(jiān)會、銀監(jiān)會、保監(jiān)會都先后制定了一系列配套法規(guī)、條例和制度，基本形成了金融法律體系框架，金融監(jiān)管基本達到了有法可依。實現(xiàn)了從行政性監(jiān)管向依法監(jiān)管的轉(zhuǎn)變，使金融監(jiān)管更具有強制性、規(guī)范化，有利于促進我國金融業(yè)健康發(fā)展，有效的防范和化解金融風(fēng)險。

從統(tǒng)一監(jiān)管向分業(yè)監(jiān)管的轉(zhuǎn)變

實行什么樣的金融監(jiān)管體制，是由金融市場的發(fā)展?fàn)顩r以及對金融業(yè)的監(jiān)管和防范化解金融風(fēng)險的要求所決定的。我國政府十分重視加強金融監(jiān)管的重要性，逐步推進金融監(jiān)管體制的改革。在金融市場發(fā)展初期，由中央銀行統(tǒng)一管理金融市場。隨著金融體制改革的深化和金融市場的快速發(fā)展，為適應(yīng)對金融市場監(jiān)管的要求，金融監(jiān)管體制開始從統(tǒng)一監(jiān)管向分業(yè)監(jiān)管轉(zhuǎn)變，隨著金融體制改革的不斷深化，“銀、證、?！钡姆謽I(yè)經(jīng)營和分業(yè)監(jiān)管體系在實踐中逐步完善。從1997年提出分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管的原則后，到2003年3月第十屆全國人民代表大會批準(zhǔn)設(shè)立中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會，最終確立了中國金融業(yè)由銀行、證券、保險和央行組成的金融監(jiān)管體系。

銀行監(jiān)管體制的建立和完善。2003年3月《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》的頒布和中國銀監(jiān)會的成立，是我國銀行業(yè)監(jiān)管體制改革的重大舉措，標(biāo)志著銀行業(yè)監(jiān)管工作進入了新的階段。銀監(jiān)會行使原來由中國人民銀行行使的金融監(jiān)督管理的職權(quán)，包括對銀行、金融管理公司、信托投資公司和其他存款類金融機構(gòu)的監(jiān)督管理。銀監(jiān)會根據(jù)國際國內(nèi)經(jīng)濟金融環(huán)境發(fā)生的重大變化，結(jié)合我國實際并總結(jié)以往監(jiān)管經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，提出并確立了四條監(jiān)管理念、四個監(jiān)管目標(biāo)和六條良好監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。通過加強銀行監(jiān)管的基礎(chǔ)工作，進行持續(xù)有效的監(jiān)管評估，加大監(jiān)管力度等一系列政策措施，構(gòu)建中國特色的銀行業(yè)監(jiān)管框架，監(jiān)管的專業(yè)性和有效性明顯增強。

證券監(jiān)管體制的逐步完善。1992年10月國務(wù)院成立國務(wù)院證券委員會和中國證券監(jiān)督管理委員會，建立了集中統(tǒng)一的證券監(jiān)管體系。隨著證券市場的發(fā)展，證券期貨監(jiān)管體制也在逐步的發(fā)展完善。一是逐步完善證券市場的法律法規(guī)體系。根據(jù)證券市場的發(fā)展，修訂了《中華人民共和國證券法》，出臺了《證券公司分類監(jiān)管制度》、《關(guān)于加強上市證券公司監(jiān)管的規(guī)定》等一系列規(guī)章和規(guī)范性文件，逐步完善了證券期貨市場的法律法規(guī)體系。二是逐步完善證券期貨監(jiān)管體制。如實行按行政區(qū)域設(shè)立監(jiān)管局，并初步建立了與地方政府協(xié)作的綜合監(jiān)管體系。建立“查審分離”制度，形成調(diào)查與處罰權(quán)利的相互制約，以提高執(zhí)法的效率和公正性。三是加強監(jiān)管和防范市場風(fēng)險，正確處理政府與市場的關(guān)系，完善法律和監(jiān)管體系。

建立和完善保險業(yè)監(jiān)管體制。1998年11月中國保監(jiān)會成立以后，開始整頓和規(guī)范保險市場秩序，建立保險業(yè)風(fēng)險監(jiān)管體系。特別是加入世貿(mào)組織以后，保監(jiān)會在深化體制改革、探索保險業(yè)股份制改革和保險業(yè)內(nèi)分業(yè)經(jīng)營，推動政策保險和商業(yè)保險分離，提高保險監(jiān)管透明度，引領(lǐng)行業(yè)發(fā)展等方面取得了顯著成效，現(xiàn)代保險監(jiān)管體系初步建立起來。修訂《中華人民共和國保險法》，頒布《保險公司管理規(guī)定》等一系列加強保險業(yè)監(jiān)管的規(guī)章、規(guī)范性文件，不斷健全保險業(yè)監(jiān)管和保險經(jīng)營的制度體系，全面推行依法監(jiān)管和依法經(jīng)營。

金融監(jiān)管體系轉(zhuǎn)變的影響

防范和化解金融風(fēng)險。1997年亞洲金融風(fēng)波對我國經(jīng)濟金融運行產(chǎn)生了較大沖擊，金融秩序出現(xiàn)了一些混亂現(xiàn)象，加大了金融風(fēng)險。主要表現(xiàn)是國有商業(yè)銀行不良貸款率不斷上升，銀行收益風(fēng)險加大，經(jīng)營面臨嚴(yán)重困難。相當(dāng)多的信托投資公司等非銀行金融機構(gòu)資不抵債，瀕臨破產(chǎn)。股票期貨市場違法違規(guī)行為嚴(yán)重，許多證券機構(gòu)弄虛作假，挪用客戶保證金。黨中央、國務(wù)院非常重視這些問題，并采取一系列措施，防范和化解金融風(fēng)險，維護安全。金融監(jiān)管部門轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念和方式，提高金融監(jiān)管的有效性。1997年3月，為了保護投資者合利益，中國證監(jiān)會加強對證券市場的集中統(tǒng)一管理，清理整頓證券經(jīng)營機構(gòu)和市場外的非法交易，促進建立良好市場競爭環(huán)境的規(guī)范市場秩序。2000年剝離國有商業(yè)銀行的不良貸款，努力減虧增盈，提高經(jīng)營效益。2001年2月15日開始施行《金融機構(gòu)撤銷條例》，根據(jù)不同情況，分別采取了增資擴股、債轉(zhuǎn)股、托管、收購兼并、合并、關(guān)閉、破產(chǎn)等多種方法，及時、堅決、穩(wěn)妥地化解了一些金融機構(gòu)風(fēng)險。例如，關(guān)閉海南發(fā)展銀行、撤并1700多家城市信用社、撤銷100多家高風(fēng)險信托機構(gòu)等，這些有力的措施，消除了當(dāng)時的金融風(fēng)險隱患，維護了我國金融安全和社會穩(wěn)定。

金融監(jiān)管法規(guī)體系逐步健全。在金融監(jiān)管從行政性監(jiān)管向依法監(jiān)管轉(zhuǎn)變的過程中，適合我國金融業(yè)實際情況的各項監(jiān)管法律法規(guī)逐步建立健全，使監(jiān)管有法可依。如1994年中國人民銀行下達的《商業(yè)銀行資產(chǎn)負債比例管理考核暫行辦法》，第一次監(jiān)督各類銀行不良貸款的總量和比例，并提出把不良貸款比例從當(dāng)時的20%左右下降到17%；1995年7月頒發(fā)的《中華人民共和國商業(yè)銀行法》，對商業(yè)銀行提出了審慎經(jīng)營的要求；2001年中國人民銀行制定了《商業(yè)銀行考核評價體系》，評價內(nèi)容包括資產(chǎn)質(zhì)量、盈利能力、資本比率等四類十三項指標(biāo)，涵蓋了對商業(yè)銀行風(fēng)險監(jiān)管的主要方面；2001年12月，中國人民銀行下發(fā)《關(guān)于全面推行貸款質(zhì)量五級分類管理的通知》，在各類商業(yè)銀行全面實施貸款質(zhì)量五級分類管理，有效地提高了商業(yè)銀行的貸款管理水平和貸款質(zhì)量。

實行分業(yè)監(jiān)管制度以后，銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會分別針對三個行業(yè)改革發(fā)展的情況，健全和完善了相關(guān)的監(jiān)管法律法規(guī)。如銀監(jiān)會為了推進實施《巴塞爾新資本協(xié)議》，2008年、2009年中國銀監(jiān)會先后發(fā)布了三批實施《巴塞爾新資本協(xié)議》的監(jiān)管指引，要求系統(tǒng)重要性銀行和非系統(tǒng)重要性銀行的資本充足率不得低于11.5%和10.5%；2011年4月，銀監(jiān)會印發(fā)了《中國銀行業(yè)實施新監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)意見》、《商業(yè)銀行杠桿率管理辦法》、《商業(yè)銀行貸款損失準(zhǔn)備金管理辦法》，確立了我國銀行業(yè)杠桿率和貸款損失準(zhǔn)備金監(jiān)管的總體框架；證監(jiān)會為了適應(yīng)證券市場監(jiān)管的需要，先后出臺了《證券公司分類監(jiān)管規(guī)定》、《證券投資基金評價業(yè)務(wù)管理暫行辦法》、《開放式證券投資基金銷售費用管理規(guī)定》等一系列法律法規(guī)，促進了證券期貨市場的健康發(fā)展；保監(jiān)會在加強對保險公司、保險中介機構(gòu)的監(jiān)管過程中，先后頒布實施了《保險公司管理規(guī)定》、《保險公司中介業(yè)務(wù)非法行為處罰辦法》、《人身保險公司全面風(fēng)險管理實施指引》等一系列法律法規(guī)，不斷健全保險業(yè)監(jiān)管的法規(guī)體系，全面推行依法監(jiān)管依法經(jīng)營。

在未來的改革中，金融監(jiān)管體制還需要進一步創(chuàng)新完善。一是不斷更新監(jiān)管理念。面對世界金融不斷向全球化、集團化發(fā)展的背景下，我國金融業(yè)對外開放程度不斷提高，金融市場的競爭日趨激烈，出現(xiàn)了金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營的發(fā)展趨勢。金融監(jiān)管機構(gòu)要適應(yīng)金融業(yè)市場經(jīng)營的轉(zhuǎn)變趨勢，及時更新監(jiān)管理念。二是進一步轉(zhuǎn)變監(jiān)管方式。從注重靜態(tài)監(jiān)管向動態(tài)監(jiān)管轉(zhuǎn)變，從注重事后監(jiān)管向事前監(jiān)管轉(zhuǎn)變，使金融監(jiān)管能起到防患于未然、隨時化解金融風(fēng)險的作用。運用市場原則進行監(jiān)管，加強金融信息披露，使金融監(jiān)管做到公開、公正、有效。三是進一步完善金融監(jiān)管體系。為適應(yīng)金融業(yè)綜合經(jīng)營的發(fā)展趨勢，在繼續(xù)加強銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會和中國人民銀行各自業(yè)務(wù)領(lǐng)域獨立監(jiān)管的基礎(chǔ)上，進一步推進金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制建設(shè)，重視發(fā)揮金融監(jiān)管聯(lián)席會議制度的作用，對金融監(jiān)管的重大問題進行磋商、共同探討，維護金融穩(wěn)定和金融安全。