軍民融合的跨國比較研究

姬志杰+郭現(xiàn)云

全球發(fā)達國家在實現(xiàn)國防和軍隊現(xiàn)代化建設(shè)融入經(jīng)濟社會發(fā)展體系方面進行了積極的探索，對我們做好軍民融合這篇大文章具有借鑒價值。

各國的頂層設(shè)計

國防和軍隊建設(shè)融入經(jīng)濟社會發(fā)展體系涉及到國家戰(zhàn)略全局，涵蓋軍地各個不同部門，各主要國家都有頂層架構(gòu)即最高協(xié)調(diào)機構(gòu)。

一是以實體化的“國家安全委員會”為最高協(xié)調(diào)機構(gòu)。該委員會為常設(shè)機構(gòu)，有專職人員，除了決策功能外，還具有落實決策的能力。這類做法的國家目前較為普遍。

美國根據(jù)1947年《國家安全法》授權(quán)建立的“國家安全委員會”，是直屬總統(tǒng)辦公室的一個內(nèi)閣級機構(gòu)，自成立以來一直支配著美國的國家安全決策，在美國政府中發(fā)揮著任何單一部門都不能發(fā)揮的作用。俄羅斯協(xié)調(diào)國防建設(shè)與經(jīng)濟社會體系發(fā)展的最高機構(gòu)是聯(lián)邦安全委員會，由總統(tǒng)任主席、總理任副主席，職能是研究分析國際、國內(nèi)各領(lǐng)域存在和可能發(fā)生的危機，保障個人、團體和國家利益不受內(nèi)部或外部的威脅，在保障安全方面實行統(tǒng)一的政策，并履行憲法賦予的權(quán)力。目前，設(shè)有國家安全委員會的國家還有巴西、智利、南非、土耳其、泰國、馬來西亞和巴基斯坦。

二是以國防部為最高協(xié)調(diào)機構(gòu)。其往往是行政權(quán)國防部或民政權(quán)國防部。行政權(quán)國防部者如比利時、意大利、土耳其等。民政權(quán)國防部者如丹麥、芬蘭、挪威、瑞典、希臘、匈牙利、阿爾巴尼亞、盧森堡、埃及、伊朗等。正因為行政權(quán)國防部或民政權(quán)國防部不直接管理軍隊，更不參與指揮作戰(zhàn)，因而被專職賦予協(xié)調(diào)民用領(lǐng)域與國防相關(guān)的活動，尤其是為國防與軍隊建設(shè)提供民用資源方面的協(xié)調(diào)與保障。國防部不僅具有與軍事領(lǐng)域機關(guān)連署辦公后形成的決策及決策權(quán)力，并且具有落實這些決策的權(quán)力。

三是虛設(shè)的最高議事機構(gòu)，具有協(xié)調(diào)國防建設(shè)與經(jīng)濟建設(shè)方面的決策權(quán)，但具體落實則由國防部進行。英國國防事務(wù)的最高決策是“國防與海外政策委員會”，確定國家安全利益及其面臨的威脅，制定與國家安全有關(guān)的內(nèi)政、外交和軍事政策，組織協(xié)調(diào)軍事機構(gòu)和政府各部門在國家安全事務(wù)方面的行動，協(xié)助最高統(tǒng)帥做出決策等。日本的“安全保障會議”也是最高安全決策機構(gòu)，但其決策一般通過防衛(wèi)廳落實；法國協(xié)調(diào)經(jīng)濟建設(shè)與國防建設(shè)的最高領(lǐng)導(dǎo)是總統(tǒng)，其最高軍事指揮機構(gòu)為三軍參謀部。以色列的最高軍事決策權(quán)掌握在內(nèi)閣和總理手中，內(nèi)閣設(shè)有一個部長級的國防委員會，總理是委員會主席，實際上是最高決策者，是武裝力量的最高統(tǒng)帥，決策的落實則也由國防部相關(guān)部門執(zhí)行。

各國的各種法律法規(guī)

為真正把國防建設(shè)融入經(jīng)濟社會發(fā)展體系之中，各主要國家大都通過立法將一些成熟的做法予以確認上升為國家意志，以使之進入法制的軌道。

一是最高層次的憲法。主要國家在其憲法中都對國防體制、總統(tǒng)與議會的國防權(quán)限、尤其是對確保國家安全或國防安全情況下，如何處理國防需求與民用經(jīng)濟或民事部門的關(guān)系作出了原則性規(guī)定。

二是在憲法指導(dǎo)下一系列相關(guān)軍事法律，構(gòu)成了一個縱橫交錯、互相聯(lián)系、互相制約、結(jié)構(gòu)嚴(yán)密、體系完善的軍事法網(wǎng)絡(luò)，其相關(guān)條款都對如何處理各領(lǐng)域國防安全與經(jīng)濟社會發(fā)展相關(guān)事宜作出明確規(guī)定，如美國國防生產(chǎn)法與國防授權(quán)法等軍事法律中，都有鼓勵采辦民用企業(yè)的技術(shù)和產(chǎn)品，明確提出要逐步建立一個“無縫”的國家科技工業(yè)基礎(chǔ)等規(guī)定。

三是專門用以協(xié)調(diào)特殊領(lǐng)域民用部門與國防安全之間關(guān)系的立法，主要涉及戰(zhàn)爭動員、民防與國防教育等方面。

四是各種條例、規(guī)定或計劃，為推動國防建設(shè)與經(jīng)濟社會發(fā)展相協(xié)調(diào)，各主要國家在正式法律之外，還出臺各種條例、規(guī)定或計劃，以推動二者之間的融合。美國自1990年代以來，為了推動國防科研生產(chǎn)領(lǐng)域的軍民結(jié)合、寓軍于民，先后出臺：技術(shù)轉(zhuǎn)移計劃、先進概念技術(shù)演示計劃、兩用科學(xué)技術(shù)計劃、利用民用技術(shù)節(jié)省使用與保障費用倡議、國防部制造技術(shù)計劃、獨立研究與開發(fā)計劃、北美技術(shù)與工業(yè)基礎(chǔ)組織計劃、技術(shù)轉(zhuǎn)化倡議、小企業(yè)創(chuàng)新研究計劃等。英國改革軍用科研設(shè)施管理辦法，鼓勵軍民部門間互相利用科研設(shè)施進行技術(shù)開發(fā)，以加強軍民間的合作和交流。在推動聯(lián)合研究方面實行新型“租借”機制，即在國防鑒定與研究總局所屬的科研機構(gòu)所在地允許國內(nèi)民營企業(yè)租用場地、設(shè)施和專用設(shè)備等從事研究與發(fā)展活動，形成軍民資源共享機制，促進資源的有效利用。

建立軍民一體化國防工業(yè)基礎(chǔ)的探索

一是建立推動軍民一體化專門協(xié)調(diào)機構(gòu)。由于建立軍民一體化國防工業(yè)基礎(chǔ)涉及到的軍民兩個方面，各主要國家除了頂層協(xié)調(diào)機構(gòu)之外，還建立起專門推動國防科技與生產(chǎn)領(lǐng)域軍民一體化協(xié)調(diào)機構(gòu)。為推動軍民間的合作，美國于1993年成立了跨部門的“國防技術(shù)轉(zhuǎn)軌委員會”，委員會主席由國防部高級研究計劃局（DARPA）局長擔(dān)任，成員來自陸軍、海軍、空軍、商務(wù)部、能源部、運輸部、國家航空航天局（NASA）以及國家科學(xué)基金會（NSF）等單位。在國防部內(nèi)部，美國國防部負責(zé)軍民結(jié)合、寓軍于民科技計劃的專職機構(gòu)主要有負責(zé)科學(xué)和技術(shù)的副部長幫辦、國防高級研究計劃局、國防部技術(shù)轉(zhuǎn)移辦公室、負責(zé)先進系統(tǒng)與概念的副部長幫辦等。

二是軍民兩用技術(shù)面向通用化。大力發(fā)展軍民兩用技術(shù)，實現(xiàn)技術(shù)通用化是國防和軍隊融入式發(fā)展最為重要的內(nèi)容，國外十分重視軍民兩用技術(shù)的發(fā)展及軍民技術(shù)的相互轉(zhuǎn)化。如美國國防部于1995年2月發(fā)表了加強兩用技術(shù)的專門報告——《兩用技術(shù)，旨在獲取經(jīng)濟可承受的前沿技術(shù)的國防戰(zhàn)略》，報告強調(diào)了加強軍民兩用技術(shù)的研究和開發(fā)的重要性，提出了發(fā)展軍民兩用技術(shù)工藝和產(chǎn)品的政策，特別是對那些有重要軍事需求同時又具有轉(zhuǎn)移潛力的兩用技術(shù)，確實需要政府介入的，明確由政府進行投資開發(fā)。1998年美國國防部頒布的《國防授權(quán)法》，對兩用技術(shù)的研發(fā)做出具體規(guī)定，要求軍方必須加大對兩用技術(shù)開發(fā)的投資力度，并規(guī)定了兩用技術(shù)項目經(jīng)費的分攤原則。目前，英國國防部已開展的兩用技術(shù)項目包括：國防部與貿(mào)工部聯(lián)合投資開發(fā)航空領(lǐng)域的軍民兩用技術(shù)，國防鑒定與研究局承擔(dān)的貿(mào)工部民用航空研究與技術(shù)驗證計劃，以及國防部主持的國防部與貿(mào)工部聯(lián)合科研計劃。為加強軍用技術(shù)和民用技術(shù)相互轉(zhuǎn)化工作的領(lǐng)導(dǎo)，英國還專門成立了國防技術(shù)轉(zhuǎn)化局，其職能是管理民用科研機構(gòu)從事國防項目的合同和經(jīng)費，采用競爭機制，鼓勵具有較強技術(shù)力量的民用機構(gòu)開發(fā)軍用技術(shù)。法國發(fā)展軍民兩用技術(shù)是通過實施各種計劃來實現(xiàn)的，這些大型技術(shù)計劃包括“航天計劃”、“航空計劃”、“核能計劃”及“電子、信息和通信計劃”，其中大量的技術(shù)是軍民兩用技術(shù)。日本防衛(wèi)當(dāng)局指出，發(fā)展軍民兩用技術(shù)能夠減少國家投資的風(fēng)險、降低武器裝備的成本并有利于軍工企業(yè)自身的穩(wěn)定發(fā)展。日本國防采購主要著眼于利用國防合同作為一種手段，促進先進技術(shù)特別是具有民用或兩用用途的先進技術(shù)的發(fā)展。

三是武器裝備的科研生產(chǎn)融入民用企業(yè)。隨著民用技術(shù)的迅猛發(fā)展，許多國家紛紛意識到，充分利用民用領(lǐng)域的成果和資源為國防建設(shè)服務(wù)，是提高有效資源利用率的重要途徑，是大勢所趨，因此，采取各種措施積極支持和鼓勵民用企業(yè)參與軍用武器裝備科研生產(chǎn)。扶持民用中小企業(yè)為軍方開發(fā)產(chǎn)品，已成為美國軍方的指導(dǎo)方針。2003年出臺的《國防工業(yè)轉(zhuǎn)型路線圖》強調(diào)必須改變主承包商控制國防市場的局面，引導(dǎo)和鼓勵掌握創(chuàng)新技術(shù)的中小型企業(yè)進入國防領(lǐng)域，從而形成大小兼?zhèn)?、供?yīng)商眾多的新型國防市場格局。伊拉克戰(zhàn)爭中美軍使用的很多高技術(shù)裝備，如高技術(shù)通訊器材、計算機軟件、防毒軟件及衛(wèi)星照片分析技術(shù)等，有相當(dāng)一部分來自硅谷。

四是軍用標(biāo)準(zhǔn)、民用標(biāo)準(zhǔn)交叉化。為了推動一體化的發(fā)展，許多國家紛紛對軍用標(biāo)準(zhǔn)進行了改革，在裝備采辦過程中大力倡導(dǎo)利用民用標(biāo)準(zhǔn)和商業(yè)規(guī)范。1994年6月，美國國防部長發(fā)布了主題為“規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)——辦事的新方法”備忘錄，鼓勵采用商業(yè)慣例，允許承包商確定自己的質(zhì)量體系，并要求該質(zhì)量體系堅持美國民用質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)ANS/IASQ-C9000所規(guī)定的20項要素。此后，美軍不斷推行軍事標(biāo)準(zhǔn)改革，在對過去所有軍用標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范進行全面清理、審查的基礎(chǔ)上，廢止了4000余項軍用規(guī)范（含單篇規(guī)范）和300余項軍用標(biāo)準(zhǔn)，采納了1784項民用標(biāo)準(zhǔn)（非政府標(biāo)準(zhǔn)），大大提高了民用標(biāo)準(zhǔn)、性能規(guī)范在國防部標(biāo)準(zhǔn)化文件中的比例。在裝備采辦過程中，鼓勵承包商最大限度地采用滿足軍事需求的民用標(biāo)準(zhǔn)和性能規(guī)范，限制使用軍事規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，只有在確實沒有民用標(biāo)準(zhǔn)可用，或現(xiàn)有民用標(biāo)準(zhǔn)不能滿足軍事要求時才考慮使用軍用標(biāo)準(zhǔn)，而且使用軍用標(biāo)準(zhǔn)必須經(jīng)過批準(zhǔn)。英國在裝備采辦管理中，也大力提倡采用民用規(guī)范。當(dāng)一些軍用標(biāo)準(zhǔn)與民用標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生沖突時，在不影響軍事需求的情況下，使用民用標(biāo)準(zhǔn)優(yōu)先。

國防與經(jīng)濟社會發(fā)展相互對接的通道

首先，軍事教育體制與國家教育體制接軌、融合已成為各國軍隊院校發(fā)展的大趨勢。各主要國家都發(fā)展起依托國民教育系統(tǒng)培養(yǎng)軍事專業(yè)技術(shù)人才的體系與制度，既能滿足軍隊對大量科技人才的需求，還可節(jié)約大量軍費。如北約各國軍事技術(shù)人才以及為軍隊提供醫(yī)療服務(wù)人才，有87%畢業(yè)于地方高校。

其次，軍隊人才的儲備趨向平民化。在高技術(shù)的發(fā)展過程中，現(xiàn)代軍事技術(shù)、軍用物資在很多方面都具有軍民通用性。特別在信息時代，軟殺傷武器的使用，更分不清操作手是百姓還是軍人。此外，任何類型的軍事專業(yè)技術(shù)人員在民間都有眾多的“孿生兄弟”，稍加“接口”，作補差訓(xùn)練就能成為很好的軍事專業(yè)技術(shù)能手，沒有必要花大錢招募、訓(xùn)練士兵做老百姓也能做的工作。如通信、測地、架橋、醫(yī)療、運輸、建筑、維修、翻譯等專業(yè)人才，平時和戰(zhàn)時充分發(fā)揮這些人才的作用，可以最大限度地減輕軍隊負擔(dān)，保障軍隊行動。同時隨著國家管理現(xiàn)代化程度的提高，也完全可以有效地組織民間力量保障軍隊作戰(zhàn)。因此，各發(fā)達國家軍隊對軍事人才的儲備，已由軍內(nèi)向軍外過渡。

再次，軍隊建設(shè)偏重預(yù)備役化。建立一支精干的常備軍與強大的后備力量相結(jié)合的武裝體制，是世界主要國家軍隊建設(shè)的一個共同目標(biāo)。由于冷戰(zhàn)的結(jié)束，加之養(yǎng)著一支龐大的常備軍將耗費大量資源，世界主要國家普遍裁軍減員。如美國已將軍隊員額由217.4萬減至138.5萬，俄羅斯計劃在今后幾年內(nèi)將武裝力量人數(shù)從120萬減至83.5萬，法國軍隊員額已由原來的38.89萬減至37萬。但為了使軍隊的裁減不致影響其戰(zhàn)斗力的提高，各國都十分注意加強后備力量建設(shè)，以適應(yīng)戰(zhàn)時應(yīng)急補充和擴編部隊的需要，突出表現(xiàn)在兩點：一是預(yù)備役部隊數(shù)量大幅增加。如美軍為保持“同時打兩場地區(qū)性局部戰(zhàn)爭”的軍事戰(zhàn)略目標(biāo)，將陸軍部隊原76萬人減少至現(xiàn)役47萬人規(guī)模的10個師，但建有預(yù)備役35個師；海軍有預(yù)備役航母一艘；空軍有預(yù)備役戰(zhàn)斗機聯(lián)隊7個，海軍陸戰(zhàn)隊有預(yù)備役4.2萬人。二是注重提高預(yù)備役部隊?wèi)?zhàn)斗力。比如，在以色列，戰(zhàn)斗預(yù)備役成員每年有義務(wù)進行為期55天的軍事訓(xùn)練，營以上指揮軍每年要再追加7天訓(xùn)練時間。以軍預(yù)備役飛行員每年要參加40個飛行日的訓(xùn)練，這些飛行員戰(zhàn)時能迅速轉(zhuǎn)入現(xiàn)役參戰(zhàn)。

第四，動員體制建設(shè)注重制度化。在壓縮常備國防經(jīng)濟與人力同時，各國注重動員體制建設(shè)的制度化，以保證平時應(yīng)急與戰(zhàn)時應(yīng)戰(zhàn)所需。比如，在美國，聯(lián)邦和州及地方部門均有行動動員職能的選征兵役機構(gòu)，總統(tǒng)有權(quán)通過頒布行政命令以最快速度征召預(yù)備役人員。當(dāng)總統(tǒng)下達征召命令后，各軍種的募兵機構(gòu)負責(zé)待命預(yù)備役人員的征召工作，州和地方部門負責(zé)待編和退休后備隊人員的征召工作。

為確保動員迅速有效，許多國家都制定有動員法。除法律之外，各國還在保證法律實施的有關(guān)制度。如美國為實現(xiàn)戰(zhàn)時兵員快速動員而確定的戰(zhàn)時就近就地“分區(qū)動員”制度；為保證戰(zhàn)時部隊快速擴編所需裝備而確定的武器裝備儲備定額與戰(zhàn)時調(diào)運制度；為保障擴編組建部隊實現(xiàn)快速展開而確立的交通運輸工具征用征購與合理補償制度；為滿足戰(zhàn)時前線與后方軍需民用而確立的日常用品管理與分配制度；傷亡病殘人員及其家屬的撫恤與優(yōu)待制度；為提高全民國防觀念作好戰(zhàn)爭動員的思想準(zhǔn)備的國防教育制度等等。完善的法規(guī)制度，為快速動員提供了重要保證。