新加坡國有企業(yè)概況

新加坡政府經(jīng)濟(jì)實(shí)體企業(yè)由法定機(jī)構(gòu)和政聯(lián)機(jī)構(gòu)組成， 其中法定機(jī)構(gòu)主要以合理價(jià)格提供公共性服務(wù)， 包括電信局、 港務(wù)局、宇航局、 建屋發(fā)展局等， 政聯(lián)機(jī)構(gòu)完全圍繞經(jīng)濟(jì)目標(biāo)經(jīng)營與發(fā)展，包括新加坡政府投資公司（ GIC公司） 、 淡馬錫控股有限公司、新加坡國家發(fā)展部控股有限公司（ MND 公司） 。

GIC 公司肩負(fù)著管理新加坡財(cái)政儲備和外匯儲備的使命， 主要是進(jìn)行海外投資， 保障政府獲得持續(xù)的長遠(yuǎn)回報(bào)； 淡馬錫控制了新加坡的金融、 航空、 電力、電信、 港口、 海上工程等行業(yè)；MND 公司主管了城市建設(shè)、 土地使用、 環(huán)境治理等業(yè)務(wù)。 壟斷了全國的基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)事業(yè)， 范圍包括工業(yè)區(qū)開發(fā)， 交通運(yùn)輸，電話郵政， 廣播電視， 港口機(jī)構(gòu)

及部分醫(yī)療保健服務(wù)（ 見圖 1） 。

淡馬錫模式的形成與發(fā)展

淡馬錫模式概述

隨著新加坡和全球經(jīng)濟(jì)的發(fā)展， 新加坡國有控股公司及“ 淡馬錫模式” 在不斷發(fā)展演變。 1974 年， 淡馬錫公司正式成立， 新加坡財(cái)政部授予其 36 家國聯(lián)企業(yè)的股權(quán)， 其創(chuàng)立宗旨是： 通過有效的監(jiān)督和商業(yè)性戰(zhàn)略投資來培育世界級公司， 從而為新加坡的經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出貢獻(xiàn)。 在后來的發(fā)展歷程中， 淡馬錫隨時(shí)代背景不斷調(diào)整經(jīng)營目標(biāo)， 逐漸形成了現(xiàn)在的“ 淡馬錫模式” （ 見表 1） 。

自創(chuàng)立以來， 淡馬錫保持快速增長，創(chuàng)造了高額的股東回報(bào)。 淡馬錫以創(chuàng)造最大股東價(jià)值為目標(biāo)， 不斷探索和完善公司治理模式， 調(diào)整投資結(jié)構(gòu)、 產(chǎn)業(yè)布局、 企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略， 公司的管理和經(jīng)營都取得了良好的業(yè)績， 投資組合價(jià)值從成立初的 3.54億新元達(dá)到目前的 2230億新元（ 見圖 2） 。

淡馬錫由新加坡財(cái)政部全資擁有，代表國家經(jīng)營國有資產(chǎn)， 支配淡聯(lián)企業(yè)股權(quán)。 新加坡財(cái)政部、 淡馬錫、 淡聯(lián)企業(yè)在權(quán)利與定位、 職責(zé)方面分工不同。新加坡財(cái)政局對淡馬錫 100% 控股， 行使其所有權(quán)， 是政策制定者和市場監(jiān)管者， 負(fù)責(zé)任免淡馬錫董事會成員， 審核

財(cái)務(wù)報(bào)表。 而淡馬錫行使出資人權(quán)利，負(fù)責(zé)人事任命、 投資決策、 資金使用等，具有很大的自主權(quán)。 在職責(zé)上， 通過企業(yè)間重組、 退出或投資增加和實(shí)現(xiàn)價(jià)值，但不直接進(jìn)行業(yè)務(wù)經(jīng)營。 淡聯(lián)公司擁有自主管理商業(yè)投資的權(quán)利， 追求股東最大的回報(bào)， 每年向財(cái)政部上繳一定比例的經(jīng)營利潤， 定期送交財(cái)務(wù)報(bào)告供審閱。

淡馬錫模式內(nèi)容

在不斷的改革發(fā)展中， 淡馬錫模式形成了國有控股公司董事或首席執(zhí)行官任免機(jī)制、 外部監(jiān)督機(jī)制的設(shè)定及其權(quán)力配置、 全面的管理體系。

1. 國有控股公司董事或首席執(zhí)行官任免機(jī)制

政府作為“ 無為而治” 的投資者，民選總統(tǒng)對淡馬錫公司董事或首席執(zhí)行官任免擁有最終決策權(quán)， 具體人選由董事任命委員會確定。 由新加坡財(cái)政部長牽頭成立， 由財(cái)政部長、 各部部長及行業(yè)專家組成， 財(cái)政部長任主席， 但委員會內(nèi)的各部部長與財(cái)政部長是平級而非

隸屬關(guān)系。 董事任命委員會不僅要選定控股公司董事， 還要選定控股公司向其子公司派出的董事長（ 見圖 3） 。

2. 國有控股公司外部監(jiān)督機(jī)制的設(shè)定及其權(quán)力配置

國有控股公司外部監(jiān)督機(jī)制的設(shè)定及權(quán)力配置， 包括三個(gè)方面內(nèi)容：

（ 1） 預(yù)算“ 硬機(jī)制” 的構(gòu)建。 在每個(gè)財(cái)政年度之前， 每一個(gè)政府公司（ 即國有控股公司） 必須向總統(tǒng)提交其預(yù)算方案或增加預(yù)算方案，并獲得總統(tǒng)的通過。

（ 2） 總審計(jì)長財(cái)務(wù)監(jiān)督的設(shè)置。 總審計(jì)署的任務(wù)是審計(jì)政府部門、法定機(jī)構(gòu)和政聯(lián)公司的賬目， 向國會報(bào)告審計(jì)結(jié)果。 總審計(jì)長由總統(tǒng)任命， 每屆任期 6 年， 可連選連任。

（ 3） “ 積累儲備金” 安全性保障。 在財(cái)政年度內(nèi)， 任何政府公司必須向總統(tǒng)報(bào)告其可能動用積累儲備金的擬定交易。

3. 建立全面的管理體系

淡馬錫的治理結(jié)構(gòu)突出了董事會的決策能力， 同時(shí)建立了全面的管理體系。 淡馬錫在全球有 12 個(gè)分區(qū)， 涵蓋了中國、 東南亞、 非洲、 中東、美洲、 歐洲、 澳大利亞與新西蘭等各個(gè)主要地區(qū)。

淡馬錫的管理體系中包括董事會、 高級管理和諸多業(yè)務(wù)部門。 其中高級管理包括戰(zhàn)略、 投資組合及風(fēng)險(xiǎn)管理委員會（ SPRC） ， 脫售和投資高級委員會（ SDIC） ， 高級管理委員會（ SMC） 。 SPRC 負(fù)責(zé)評估各種影響現(xiàn)有市場和新市場的商機(jī)和風(fēng)險(xiǎn)因素， SDIC 負(fù)責(zé)持續(xù)積極管理并打造投資組合， SMC 負(fù)責(zé)審查與制定整體管理和組織政策（ 見圖 4） 。

淡馬錫高度重視董事會的建立和管理， 將其作為對淡聯(lián)企業(yè)管控的重要手段。 無論是國有獨(dú)資還是國有控股， 淡聯(lián)企業(yè)均設(shè)有董事會， 成員一般不超過 12 人。 董事會一般下設(shè)四個(gè)專門委員會， 包括常務(wù)委員會、審計(jì)委員會、 薪酬委員會、 提名委員會。

淡聯(lián)企業(yè)董事會成員由股東單位人員、 管理層代表和獨(dú)立董事三方面組成。 淡馬錫委派的董事是股東董事， 依據(jù)情況不同， 數(shù)量不盡相同；一級淡聯(lián)企業(yè)董事會中， 獨(dú)立董事均超過半數(shù)。 在絕大多數(shù)淡聯(lián)企業(yè)，董事長和總裁職位分別由兩個(gè)人擔(dān)任。 在董事選聘標(biāo)準(zhǔn)上， 淡馬錫特別強(qiáng)調(diào)董事要有商業(yè)經(jīng)驗(yàn)， 一般如銀行家、 大型上市公司總裁以及豐富行

業(yè)經(jīng)驗(yàn)的退休前總裁等， 沒有從商經(jīng)歷的基本不選。

淡馬錫通過“ 積極股東” 的管理方式， 對淡聯(lián)企業(yè)進(jìn)行管理。 根據(jù)淡馬錫憲章， 淡馬錫實(shí)行積極股東的管理方法， 即通過行使股東權(quán)利影響屬下公司的戰(zhàn)略方向， 但不具體插手其日常商業(yè)運(yùn)作。 淡馬錫通過“ 一臂之距” 的關(guān)聯(lián)模式合理放開子公司，一般不干預(yù)其決策。 淡馬錫要求子公司在做出重大決策時(shí)必須與其溝通， 淡馬錫研究項(xiàng)目的合理性后如有不同意見，將再次與子公司溝通。 針對淡馬錫提出的疑問， 子公司若能做出合理解釋， 淡馬錫會尊重其決定（ 見圖 5） 。

淡馬錫在發(fā)展中面臨的挑戰(zhàn)

1. 商業(yè)目標(biāo)與政治背景的沖突無論其怎樣商業(yè)化， 終究是以政府為唯一投資者。 淡馬錫在最初進(jìn)行海外投資時(shí)， 曾一度被馬來西亞、 印度尼西亞等鄰國視為“ 不受歡迎的入侵者” 。 多年來， 對淡馬錫海外擴(kuò)張公開說“ 不” 的也多是來自政府的權(quán)威之聲。

為了免受東道國質(zhì)疑， 淡馬錫自身也做了諸多努力， 不僅主動承諾尊重國際體制與東道國規(guī)章， 并且為防止國家主義的消極影響， 發(fā)表了三項(xiàng)戰(zhàn)略性聲明： 一是避免購買或取得具有“ 標(biāo)志性”價(jià)值的公司的控制權(quán)； 二是期待其他良好的合作伙伴的共同投資； 三是對于敏感性行業(yè)僅作小股東。

2. 透明度與國家秘密保護(hù)的沖突國有控股公司信息披露問題日漸引起關(guān)注， 主要是因?yàn)楣妼匈Y本投資回報(bào)的關(guān)心， 淡馬錫公司在法律性質(zhì)上是一個(gè)私人豁免公司， 除了向股東—財(cái)政部部長以及民選總統(tǒng)進(jìn)行信息報(bào)送外， 無須對公眾披露其運(yùn)營情況。淡馬錫公司在 2004 年首次披露了審計(jì)報(bào)告及一份資產(chǎn)負(fù)債表， 但報(bào)告并未指明淡馬錫的具體投資情況及其主要董事及高管的薪酬。

3. 營利目的與社會責(zé)任的沖突即使新加坡的國有企業(yè)盡力實(shí)現(xiàn)商業(yè)化運(yùn)作， 但也依舊

存在營利性目標(biāo)與國有企業(yè)所肩負(fù)的社會責(zé)任之間的矛盾與沖突。

過去幾年里， 淡馬錫雇用了 3500 名員工從事半導(dǎo)體制造業(yè)， 但這個(gè)雇傭計(jì)劃使得其

每年損失 7.8億元。 對于以投資回報(bào)率為最高準(zhǔn)則的淡馬錫來說， 低回報(bào)的制造業(yè)本應(yīng)是剝離的首選， 然而， 剝離所造成的失業(yè)人口增加和一系列社會問題卻不得不被新加坡政府所考慮。

“ 淡馬錫模式” 對我國國企改革的借鑒意義

中國與新加坡在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國企改革的過程中有一定的共性： 其一， 雖然新加坡信奉經(jīng)濟(jì)

自由主義， 但政府對經(jīng)濟(jì)生活的干預(yù)和介入程度非常高， 這一點(diǎn)與我國類似； 其二， 新加坡有70% 以上的居民為華人， 保留了華人的文化傳統(tǒng)和思維模式。 因此， 新加坡的“ 淡馬錫模式” 可以為我國的國企改革產(chǎn)生一定的借鑒意義。

1. 依托現(xiàn)有制度漸進(jìn)式轉(zhuǎn)型

不完全依賴私有化方式激活國企機(jī)制， 依托既有的制度路徑，先一步漸進(jìn)轉(zhuǎn)型， 讓淡馬錫等國有控股公司走出以政聯(lián)企業(yè)為主體的獨(dú)特發(fā)展道路， 在促進(jìn)國有企業(yè)市場化經(jīng)營的同時(shí)， 不會擔(dān)心國有經(jīng)濟(jì)失去控制力、 影響力和帶動力。

2. 隔離政府的管理職能與股東職能

國有企業(yè)經(jīng)營中， 政府管理職能與股東職能的融合， 極易導(dǎo)致政府公權(quán)力的濫用。 國企改革可借鑒新加坡“ 政府 -國有控股公司（ 國有資本運(yùn)營公司） -國有企業(yè)” 的三級經(jīng)營模式， 由國有控股公司代表政府履行在國有企業(yè)的出資人職能； 對國有資產(chǎn)以及國有企業(yè)的監(jiān)督職能則由國務(wù)院及各地的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會負(fù)責(zé)。

3. 充分尊重國有控股公司的獨(dú)立性和自主性

明確政府“ 無為而治” 的投資者定位及國有控股公司獨(dú)立的商業(yè)主體的定位， 通過建立獨(dú)立、 高效和專業(yè)的董事會及相應(yīng)的日常管理機(jī)構(gòu)， 并采取董事會中心主義的治理模式， 確保國有控股公司的獨(dú)立運(yùn)作。

4. 平衡商業(yè)透明度與國家秘密保護(hù)的利益關(guān)系

盡力消除政治因素對國有控股公司商業(yè)化運(yùn)作的影響， 合理界定國有企業(yè)的社會責(zé)任。 淡馬錫在解決此類難題中做出的努力和經(jīng)驗(yàn)仍有借鑒之處， 如主動承諾尊重國際體制與東道國規(guī)章， 并為防止國家主義的消極影響， 避免購買或取得具有“ 標(biāo)志性” 價(jià)值的公司的控制權(quán)等。