淺析人大預(yù)算監(jiān)督現(xiàn)狀及其實效性的提升

摘 要 人民代表大會作為我國根本的政治制度，憲法賦予其諸多重要的職權(quán)，包括立法權(quán)、人事任免權(quán)、國家重大事項決定權(quán)、監(jiān)督權(quán)和其他應(yīng)當(dāng)由它行使的職權(quán)。其中，預(yù)算監(jiān)督權(quán)已成為人大監(jiān)督權(quán)的關(guān)鍵部分。各級人大及其常委會對政府預(yù)算活動進(jìn)行監(jiān)督管理，不僅是憲法和法律的內(nèi)在要求，同時也是代表人民依法管理和監(jiān)督國家公共資源的重要途徑和有效形式。改革開放以來，我國人大對預(yù)算的監(jiān)督取得了很大的進(jìn)展，人大預(yù)算監(jiān)督的基本框架已經(jīng)建立，預(yù)算監(jiān)督的形式趨于完善。但是，從預(yù)算監(jiān)督的效力來看，實質(zhì)性的預(yù)算監(jiān)督還沒有真正發(fā)揮效用，這也是造成我國財政支出效率不高、行政成本居高不下、預(yù)算違法行為屢禁不止等問題的主要原因之一。因此，進(jìn)一步加強人大預(yù)算監(jiān)督、提升監(jiān)督實效的理論研究和實踐探索具有重要的意義?；诖耍疚膹姆治鑫覈舜箢A(yù)算監(jiān)督現(xiàn)狀出發(fā)，試圖探究出提高其實效性的對策和建議。

關(guān)鍵詞 人大 預(yù)算監(jiān)督 實效提升

作為現(xiàn)代“預(yù)算國家”所要求的基本條件之一，預(yù)算監(jiān)督是指包括立法機關(guān)在內(nèi)的各個主體對政府財政預(yù)算進(jìn)行監(jiān)督的活動，它貫穿于預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、調(diào)整以及決算等各個環(huán)節(jié)，既相對獨立又與其他環(huán)節(jié)交互影響。按照預(yù)算監(jiān)督權(quán)的行使主體，可將我國的預(yù)算監(jiān)督分為立法監(jiān)督、行政監(jiān)督、審計監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會監(jiān)督等多種形式，其中立法監(jiān)督，也即是人大監(jiān)督是效力最高，最具權(quán)威性的監(jiān)督，其實質(zhì)是立法權(quán)監(jiān)督制約行政權(quán)，權(quán)力機關(guān)監(jiān)督制約行政機關(guān)的財政行為。具體到我國，人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)是人大對預(yù)算全過程進(jìn)行立法規(guī)范和監(jiān)督的權(quán)力。即人民代表大會作為國家權(quán)力機關(guān)依照憲法的規(guī)定對政府財政收支計劃的編制、審批、執(zhí)行和決算等預(yù)算管理過程進(jìn)行立法規(guī)范，并依照憲法和法律的規(guī)定對政府預(yù)算草案的編制過程進(jìn)行監(jiān)管督察，對政府編制的預(yù)算報告和預(yù)算草案進(jìn)行民主審查批準(zhǔn)，對政府預(yù)算執(zhí)行的情況及決算的真實性和合法性進(jìn)行監(jiān)督檢查的權(quán)力。法律法規(guī)的具體規(guī)定中，賦予了人大代表及其常務(wù)會有權(quán)對政府預(yù)算的草案、政府預(yù)算的修訂與調(diào)整、政府預(yù)算執(zhí)行等情況實施聽證，并審核、批準(zhǔn)政府預(yù)算草案與年度預(yù)算執(zhí)行情況的報告。人大預(yù)算監(jiān)督是一種特殊的監(jiān)督方式，它是預(yù)算監(jiān)督中最為權(quán)威的一種監(jiān)督方式，具有權(quán)威性、專屬性、規(guī)范性、獨立性。

綜觀近年來人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)的執(zhí)行情況，可以看到，的確取得了一定成效，諸如人大預(yù)算監(jiān)督法規(guī)日趨規(guī)范，人大預(yù)算審查力度日益強化，人大預(yù)算監(jiān)督能力日趨增強等。但與此同時，也存在著不容忽視的問題。這些問題主要體現(xiàn)在：第一，獨立性的審計監(jiān)督制度缺位。審計部門在人大預(yù)算監(jiān)督中扮演著十分重要的角色，其向人大常委會提交的年度審計報告，是人大預(yù)算監(jiān)督的重要參照工具，對人大以及常委會發(fā)現(xiàn)和揭露財政問題十分有效。近年來，審計部門突出對財政資金安排調(diào)度以及預(yù)算執(zhí)行方面的重點審查，對預(yù)算執(zhí)行過程中有違法違規(guī)使用預(yù)算資金情況的，將通過審計報告提交人大。但是由于“審計風(fēng)暴”監(jiān)督方式的滯后性，人大通過審計報告方式的監(jiān)督效果無法起到警示性、制約性作用。審計監(jiān)督無法發(fā)揮出其最佳效果的主要原因，在于審計部門在人員編制、財政經(jīng)費上受制于政府，缺乏其自有的獨立性。第二，有效的責(zé)任追究機制缺失。人大至今還沒有建立相應(yīng)的預(yù)算問責(zé)機制，使預(yù)算的嚴(yán)肅性降低，直接削弱了人大預(yù)算監(jiān)督的實際效果。由于《預(yù)算法》等法律、法規(guī)對于預(yù)算財政違法和違規(guī)行為的定位比較模糊，制定的處罰條款也比較模糊，以至于一些違法、違規(guī)行為沒觸及可以追究刑事責(zé)任的情況下，責(zé)任承擔(dān)主體以及責(zé)任內(nèi)容沒有明確的法律依據(jù)。并且現(xiàn)階段主要采取的是經(jīng)濟處罰形式，情節(jié)嚴(yán)重的也只是追究其行政責(zé)任，只是對違規(guī)違法案件中負(fù)有直接領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的干部和其他直接責(zé)任人員給予行政處分，并沒有明確追究其刑事責(zé)任。因而導(dǎo)致對于預(yù)算監(jiān)督違法、違規(guī)行為的處罰困難。第三，預(yù)算信息公開透明度不高。預(yù)算信息公開透明，是現(xiàn)代公共財政的本質(zhì)要求。我國預(yù)算雖有公開，但是在其完整性和全面性上考量的話還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。預(yù)算編制失于粗放，提交人大審議的大多都還只能細(xì)化到“類”一級，真正細(xì)化到“款”的還只是少數(shù)重點項目，社會公眾要從公開的預(yù)算報告中全然了解預(yù)算明細(xì)難度之大可想而知。預(yù)算指標(biāo)的精細(xì)化要求因為使用幾十年相對陳舊的辦法也得不到滿足，只能以收支大類的模糊數(shù)字呈現(xiàn)，輔之以繁多的文字說明。這種粗疏的預(yù)算報告，最終只能出現(xiàn)外行看不懂內(nèi)行指不出問題的尷尬。第四，嚴(yán)格的預(yù)算審批約束不足。由于人大與政府關(guān)系緊密，使得黨政官員在人大代表中占有大部分席位。這樣一來，人大代表具有雙重身份——監(jiān)督者與被監(jiān)督者，在代表政府還是代表人大問題上分辨不清。另外還有預(yù)算表決程序不合理的問題。我國在表決程序上的整體表決方式使得公共預(yù)算要么全部通過要么全部否定，在預(yù)算項目細(xì)小分支上，代表有問題也無法反映出來，即使已采用對預(yù)算決案按鍵表決的方式，然而反對棄權(quán)的票數(shù)少之又少。

現(xiàn)階段，立足我國歷史和現(xiàn)實，實現(xiàn)人大預(yù)算監(jiān)督實效性的提升已成為完善人大職權(quán)的必然要求。根據(jù)我國的實際情況和發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗，本文認(rèn)為可以從以下幾個方面入手：首先，應(yīng)完善預(yù)算監(jiān)督法制建設(shè)，賦予人大預(yù)算草案修正權(quán)。預(yù)算活動必須秉持強度足夠的法律限制，政府的整個財政預(yù)算過程，都要受到法律的約束和立法機關(guān)的監(jiān)督，賦予我國人大預(yù)算監(jiān)督的法定權(quán)限由《預(yù)算法》以權(quán)威文本形式授予，但同時因為授權(quán)有所保留而使得預(yù)算的權(quán)力依舊存留與政府，因此人大監(jiān)督的權(quán)力制衡設(shè)置初衷還難以保障。故要加強預(yù)算法的規(guī)范性與嚴(yán)密性，切實保證人大的監(jiān)督權(quán)。我國 《預(yù)算法》僅規(guī)定：預(yù)算草案由行政機關(guān)負(fù)責(zé)編制，由人大審批，未對人大是否享有預(yù)算草案的修正權(quán)做出規(guī)定，制約了人大預(yù)算監(jiān)督作用的發(fā)揮。依據(jù)現(xiàn)行 《預(yù)算法》規(guī)定，人大只享有對預(yù)算的概括性批準(zhǔn)權(quán)，而無法對其具體項目分別進(jìn)行表決，更無權(quán)對具體項目進(jìn)行調(diào)整。在沒有預(yù)算修正權(quán)的情況下，人民代表大會審查預(yù)算實際上只有兩個極端的選擇：或者整體通過或者否決政府預(yù)算，一旦不贊成票超過半數(shù)，預(yù)算草案將被整體否決，政府就必須重新提交預(yù)算草案，這勢必會對其他正常的財政收支造成影響。其結(jié)果導(dǎo)致人代會一般只能是整體通過政府預(yù)算。這也是目前各級人大主要依賴初審來加強人大預(yù)算監(jiān)督的一個主要原因。目前各地立法對于預(yù)算修正案提出的主體、條件、效力等規(guī)定不盡相同，迫切需要由作為上位法的 《預(yù)算法》明確賦予人大預(yù)算修正權(quán)，并就預(yù)算修正權(quán)的行使進(jìn)行統(tǒng)一安排。其次，將全部政府收支都納入人大的預(yù)算監(jiān)督范圍，提高預(yù)算編制的規(guī)范性和科學(xué)性。將預(yù)算外資全部納入人大預(yù)算監(jiān)督范圍，不允許有預(yù)算外的公共收支，不允許有在預(yù)算管轄之外的政府財政活動。此外，國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保障資金收支情況都要向人大報告。同時，必須保證預(yù)算的詳細(xì)性和規(guī)范性，部門預(yù)算應(yīng)該細(xì)化到具體項目，支出科目要能反映資金的最終用途，公用經(jīng)費、人員經(jīng)費包括專項支出都要編列相應(yīng)的“款”、“項”、“目”級科目。③此外，在編制預(yù)算收入時，政府應(yīng)該盡量提高收入預(yù)算的準(zhǔn)確性，并且參照國際慣例（如美國預(yù)算收入至少涵蓋7年），應(yīng)該對以后幾年的預(yù)算收入趨勢進(jìn)行預(yù)測，以利于從中長期合理安排教育、衛(wèi)生等關(guān)系國計民生的預(yù)算支出。隨著預(yù)算的細(xì)化，應(yīng)考慮引進(jìn)分項表決機制，允許人大提出預(yù)算修正案，使人大代表能夠充分表達(dá)自己的意見。再次，應(yīng)該盡快提高政府預(yù)算的透明度，本著“以公開為原則，不公開為例外”的原則，通過電子網(wǎng)絡(luò)將政府預(yù)算作為政務(wù)信息公開的一個重要內(nèi)容，不但要對人大代表公開，還要向社會公眾公開。在預(yù)算信息公開上，不能僅公開比較籠統(tǒng)的預(yù)算報告，對于各部門的詳細(xì)預(yù)算以及預(yù)算執(zhí)行情況、人大代表對公共預(yù)算的審查意見、投票記錄等也都應(yīng)該向社會公眾公開，應(yīng)該允許社會公眾旁聽人大預(yù)算審議情況，以更好地發(fā)揮社會公眾對預(yù)算的監(jiān)督作用。如對政府的招待費用支出，僅公開一個總數(shù)額是遠(yuǎn)不夠的，應(yīng)公開每一筆支出的詳細(xì)情況，如何時、何地、招待誰都應(yīng)詳細(xì)列出，只有這些信息都公開了，才能切實發(fā)揮社會公眾和新聞媒體的監(jiān)督作用。最后，理應(yīng)更好地發(fā)揮審計和社會公眾對預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督職能。應(yīng)增強審計機構(gòu)的獨立性和權(quán)威性，在我國當(dāng)前條件下，可以考慮將政府審計部門并入人大體系，實現(xiàn)審計對人大負(fù)責(zé)，使對預(yù)算的審計監(jiān)督從內(nèi)部監(jiān)督變?yōu)橥獠勘O(jiān)督，從而增強人大預(yù)算監(jiān)督效力。同時，應(yīng)充分發(fā)揮新聞媒體、社會輿論等的監(jiān)督作用，對預(yù)算違法行為堅決予以曝光。只有政府內(nèi)部監(jiān)督與人大、社會公眾的外部監(jiān)督相結(jié)合，事前監(jiān)督、事中監(jiān)督和事后監(jiān)督相結(jié)合，形成完善的預(yù)算監(jiān)督體系，才能有效減少預(yù)算違法行為。

為了進(jìn)一步深化預(yù)算改革，建立現(xiàn)代預(yù)算制度，繼續(xù)加強人大預(yù)算監(jiān)督、提升監(jiān)督實效的理論研究和實踐探索具有重要的意義。這一方面有賴于各級人大更充分地理解和認(rèn)識憲法和法律賦予人大的預(yù)算監(jiān)督權(quán)力和職能以及人大在推動預(yù)算改革深化中不可替代的地位和作用，另一方面也依賴于受監(jiān)督對象的支持和配合，更需要持續(xù)的政治支持。其中，最根本的還是要保障人民代表大會的獨立政治地位以及堅持人民代表大會制度作為我國根本政治制度的理念和現(xiàn)實不動搖。盡管我國現(xiàn)階段人大預(yù)算監(jiān)督改革任重道遠(yuǎn)，但只要堅定信心，定能實現(xiàn)人大預(yù)算監(jiān)督從形式向?qū)嵸|(zhì)轉(zhuǎn)變。

注釋：

①趙立韋，邵建斌.從“廣東現(xiàn)象”看如何加強預(yù)算監(jiān)督[J].人大研究，2004.

②賀邦靖.國外財政監(jiān)督借鑒[M].經(jīng)濟科學(xué)出版社，2008.

③韓春勝.地方人大預(yù)算審查監(jiān)督之創(chuàng)新[J].人大研究，2008.

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（作者單位：武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院）