跨界水生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的國(guó)際法對(duì)策分析

摘 要 相關(guān)國(guó)際條約對(duì)跨界水生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)做出了規(guī)定，具體保護(hù)措施包括預(yù)防、減少及控制水污染；預(yù)防和防止外來(lái)物種入侵；保障生態(tài)系統(tǒng)需水量；加強(qiáng)相互協(xié)作及配合等。中國(guó)在保護(hù)跨界水生態(tài)系統(tǒng)的實(shí)際工作中，就國(guó)際法層面而言，應(yīng)該采取以下對(duì)策：加強(qiáng)信息交流、開(kāi)展聯(lián)合監(jiān)測(cè)、注重相互合作、采取聯(lián)合行動(dòng)，并簽訂和實(shí)施相關(guān)條約。

關(guān)鍵詞 跨界水生態(tài)系統(tǒng) 保護(hù) 國(guó)際法 信息交流 聯(lián)合監(jiān)測(cè)

跨界水生態(tài)系統(tǒng)具有重要的生態(tài)功能，以跨界河流為例，它不僅為沿岸居民提供水源，還支持和保護(hù)兩岸生態(tài)系統(tǒng)，為沿岸生態(tài)系統(tǒng)輸送物質(zhì)和能量。為促進(jìn)這些功能的有效發(fā)揮，必須注重對(duì)跨界水生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)工作。以前單純強(qiáng)調(diào)對(duì)跨界水生態(tài)系統(tǒng)的利用，對(duì)保護(hù)工作的重視程度不夠，隨著跨界水資源的開(kāi)發(fā)利用和對(duì)生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的日益重視，從國(guó)際法視角出發(fā)，對(duì)跨界水生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行有效保護(hù)越來(lái)越受到相關(guān)國(guó)家重視。

一、跨界水生態(tài)系統(tǒng)的概念

水生態(tài)系統(tǒng)是由水生生物群落和水環(huán)境共同構(gòu)成的，具有特定結(jié)構(gòu)和功能和動(dòng)態(tài)平衡系統(tǒng)。其系統(tǒng)內(nèi)部各要素是相互聯(lián)系和相互制約的，在一定條件下，保持著自然的、相對(duì)的平衡關(guān)系，稱為生態(tài)平衡，對(duì)人們生產(chǎn)生活也發(fā)揮著積極作用。如果生態(tài)平衡遭到破話，不僅威脅水生群落生存，還對(duì)人類生產(chǎn)生活帶來(lái)負(fù)面作用，因此，加強(qiáng)水生生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)是十分必要的?？缃缢鷳B(tài)系統(tǒng)是指國(guó)際流域水生生物群落與水環(huán)境共同構(gòu)成的，具有特定結(jié)構(gòu)和功能的生態(tài)平衡系統(tǒng)。其生態(tài)系統(tǒng)好壞對(duì)周圍環(huán)境具有重要影響，為防止跨界水生態(tài)系統(tǒng)遭到破壞，應(yīng)該依照國(guó)際法和國(guó)內(nèi)法的相關(guān)規(guī)定，做好跨界水生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)工作，促進(jìn)其生態(tài)功能和綜合效益的充分發(fā)揮。

二、跨界水生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的國(guó)際條約

保護(hù)跨界水生態(tài)系統(tǒng)符合人類的共同利益，也反映各國(guó)對(duì)流域水生態(tài)系統(tǒng)的關(guān)注和對(duì)流域可持續(xù)發(fā)展的愿望。各國(guó)在開(kāi)發(fā)利用流域水資源時(shí)，既要結(jié)合流域內(nèi)的地形、地質(zhì)、水文、氣候、生態(tài)因素等，同時(shí)還要綜合考慮流域內(nèi)的人口、資源、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等因素，在開(kāi)發(fā)和有效利用水資源的前提下，還要做好對(duì)流域內(nèi)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)工作，將水量分配利用及水質(zhì)保護(hù)有效結(jié)合起來(lái)，避免帶來(lái)環(huán)境污染和生態(tài)破壞問(wèn)題。

（一）國(guó)際條約。就已有的國(guó)際條約來(lái)看，目前有很多國(guó)際條約對(duì)跨界水生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)作出 相關(guān)規(guī)定，并確立相應(yīng)的保護(hù)原則。例如，《國(guó)際水道非航行使用法公約》、《赫爾辛基公約》、《烏拉圭河規(guī)約》、《保護(hù)萊茵河公約》、《湄公河流域可持續(xù)發(fā)展合作協(xié)定》、《多瑙河保護(hù)和可持續(xù)利用合作公約》等。

（二）相關(guān)規(guī)定?！秶?guó)際水道非航行使用法公約》第20條和第22條對(duì)保護(hù)和保存國(guó)際水道生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行明確規(guī)定，要求盡可能維持國(guó)際水道生態(tài)系統(tǒng)的自然狀態(tài)，并且保護(hù)和保存國(guó)際水道生態(tài)系統(tǒng)，為可持續(xù)發(fā)展提供必要的基礎(chǔ)。另外，該公約還關(guān)注國(guó)際社會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，就保護(hù)國(guó)際水道生態(tài)系統(tǒng)做出較為詳細(xì)和全面的規(guī)定。例如，強(qiáng)調(diào)將水道作為共享自然資源，要求特別注重保護(hù)水道生態(tài)系統(tǒng)；就國(guó)際水道和生態(tài)系統(tǒng)、資源的公平、合理利用做出具體規(guī)定，但公約本身更強(qiáng)調(diào)對(duì)環(huán)境的保護(hù)，而不是現(xiàn)行利用；公約對(duì)生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和保全做出具體規(guī)定，重視污染控制和防治?！逗諣栃粱s》就跨界水體生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)、恢復(fù)、生態(tài)系統(tǒng)方法適用做出規(guī)定，以實(shí)現(xiàn)對(duì)跨界損害有效防治，重視對(duì)跨界污染監(jiān)測(cè)和防治?！侗Ｗo(hù)萊茵河公約》以生態(tài)系統(tǒng)為本位，重視跨界水生態(tài)保護(hù)?！朵毓恿饔蚩沙掷m(xù)發(fā)展合作協(xié)定》就全面保護(hù)流域內(nèi)生態(tài)系統(tǒng)做出詳細(xì)規(guī)定，要求締約各方保護(hù)湄公河流域環(huán)境、自然資源、水生生物，以確保流域內(nèi)生態(tài)平衡，預(yù)防和減少有害污染，促進(jìn)環(huán)境保護(hù)水平提高和流域環(huán)境改善。從這些規(guī)定可以看出，盡管目前就跨界水生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)尚無(wú)統(tǒng)一的國(guó)際條約，但在一些相關(guān)的條約、公約、議定書中開(kāi)始做出具體規(guī)定，這反映各國(guó)政府開(kāi)始重視對(duì)跨界水生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)工作，國(guó)際社會(huì)對(duì)國(guó)際河流開(kāi)發(fā)、利用和管理是大勢(shì)所趨。

三、跨界水生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的具體措施

縱觀《赫爾辛基公約》、《烏拉圭河規(guī)約》等相關(guān)規(guī)定，目前，保護(hù)跨界水生態(tài)系統(tǒng)的具體措施包括以下幾個(gè)方面。這些規(guī)定在協(xié)調(diào)各國(guó)行動(dòng)，保護(hù)跨界水生態(tài)系統(tǒng)方面發(fā)揮著積極作用。

（一）預(yù)防、減少及控制水污染。在保護(hù)跨界水生態(tài)系統(tǒng)方面，各國(guó)都有責(zé)任和義務(wù)，重點(diǎn)在預(yù)防、減少和控制水污染方面，以確保跨國(guó)河流水質(zhì)不受污染，維持流域內(nèi)的生態(tài)功能，使其更好發(fā)揮作用。具體來(lái)說(shuō)，應(yīng)該采取以下有效措施，實(shí)現(xiàn)對(duì)水污染的預(yù)防、減少及控制。沿岸國(guó)應(yīng)該有針對(duì)性的采取措施，預(yù)防、減少和控制水污染，避免出現(xiàn)重大環(huán)境污染問(wèn)題而導(dǎo)致水域受到污染和環(huán)境出現(xiàn)惡化情況。《赫爾辛基公約》第6、9、11、14條對(duì)此做出明確規(guī)定，并就采取的措施也做出相應(yīng)規(guī)定，包括開(kāi)展跨界環(huán)境影響評(píng)價(jià)、建立預(yù)警預(yù)報(bào)系統(tǒng)、開(kāi)展聯(lián)合監(jiān)測(cè)等。另外，沿岸國(guó)應(yīng)該加強(qiáng)與其他國(guó)家的協(xié)商和溝通，達(dá)成預(yù)防、減少和防治水污染協(xié)議，例如，建立共同水質(zhì)目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)；開(kāi)發(fā)預(yù)防、減少和防治水污染技術(shù)等。

（二）預(yù)防和防止外來(lái)物種入侵。沿岸國(guó)要采取相關(guān)對(duì)策，預(yù)防外來(lái)物種進(jìn)入共享水域，因?yàn)檫@些物種的進(jìn)入可能損壞水域生態(tài)系統(tǒng)，不僅影響周圍生態(tài)環(huán)境，還可能對(duì)沿岸國(guó)帶來(lái)?yè)p失。對(duì)已經(jīng)侵入水域的外來(lái)物種，流域內(nèi)沿岸國(guó)也應(yīng)該加強(qiáng)協(xié)調(diào)和溝通，制定具體的應(yīng)對(duì)方案，但目前流域水條約對(duì)此未做相應(yīng)規(guī)定，這是今后需要改進(jìn)和完善的地方。

（三）保障生態(tài)系統(tǒng)需水量。生態(tài)需水是為了維持生態(tài)系統(tǒng)功能或維持生態(tài)平衡所需的水量，國(guó)際河流必須確定流域生態(tài)需水量，以維持流域內(nèi)生態(tài)系統(tǒng)平衡。目前相關(guān)國(guó)際條約、公約、議定書缺乏對(duì)這方面的規(guī)定，今后應(yīng)該加強(qiáng)研究工作，預(yù)計(jì)生態(tài)需水量，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)跨界水生態(tài)系統(tǒng)的有效保護(hù)。

（四）加強(qiáng)相互協(xié)作及配合?？缃缢鷳B(tài)系統(tǒng)是一個(gè)綜合生態(tài)系統(tǒng)，包括濕地、陸地、海洋、氣候、生物多樣性等，而保護(hù)這些領(lǐng)域的多邊和雙邊協(xié)定與跨界水生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)有著密切聯(lián)系，為取得更好效果，應(yīng)該加強(qiáng)相互協(xié)調(diào)及配合，促進(jìn)跨界水生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)水平提高?！堵?lián)合國(guó)海洋法公約》、《濕地公約》、《氣候變化框架公約》、《生物多樣性公約》等，在保護(hù)跨界水生態(tài)系統(tǒng)方面，逐漸呈現(xiàn)出與國(guó)際水條約相互協(xié)作、配合趨勢(shì)。因此，在實(shí)際工作中，應(yīng)該發(fā)揮相互之間的協(xié)調(diào)及配合，促進(jìn)其作用的有效發(fā)揮，更好規(guī)范和保護(hù)跨界水生態(tài)系統(tǒng)。

四、中國(guó)保護(hù)跨界水生態(tài)系統(tǒng)的國(guó)際法對(duì)策

我國(guó)國(guó)際河流眾多，流域面積較廣，約占陸地總面積的21%，界河長(zhǎng)度約占全國(guó)陸地邊界的1/3，出境和流入界河的年均水量占全國(guó)總水量的26%。國(guó)際流域的開(kāi)發(fā)、利用和管理不僅影響區(qū)域可持續(xù)發(fā)展，還對(duì)與周邊國(guó)家合作產(chǎn)生重要影響。但長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)這些問(wèn)題不重視，跨界水生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)仍然存在不足。為轉(zhuǎn)變這種情況，今后在國(guó)際河流開(kāi)發(fā)工作中，應(yīng)該單獨(dú)或與其他國(guó)際合作采取有效措施，重視流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)，維持流域的自然功能和生態(tài)平衡，實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境污染的防治，有效保護(hù)流域內(nèi)的水資源、濕地、陸地、生物多樣性等。要想實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，不可能一蹴而就，也不能照搬國(guó)際條約的相關(guān)規(guī)定，而應(yīng)該結(jié)合實(shí)際情況，綜合采取以下國(guó)際法對(duì)策。

（一）加強(qiáng)信息交流，有效控制污染。為實(shí)現(xiàn)對(duì)跨界水生態(tài)系統(tǒng)的有效保護(hù)，沿岸國(guó)應(yīng)該相互交流和共享水文數(shù)據(jù)等資料，為開(kāi)展國(guó)際合作創(chuàng)造良好條件，這也是保護(hù)跨界水生態(tài)系統(tǒng)的基礎(chǔ)和前提。開(kāi)展跨界水資源利用和規(guī)劃時(shí)，或者國(guó)際河流發(fā)生洪澇、干旱等災(zāi)害時(shí)，各國(guó)有義務(wù)交流信息。目前，我國(guó)已經(jīng)與印度、越南、湄委會(huì)簽署報(bào)汛信息協(xié)議，向這些國(guó)家和組織提供雅魯藏布江、瀾滄江等汛期和水文資料。同時(shí)還與俄羅斯、哈薩克斯坦建立跨界河流突發(fā)事故應(yīng)急通知和報(bào)告制度。但從總體上看，信息交流制度落后，相關(guān)工作比較薄弱，尤其是信息交流制度化程度不夠，緊急情況下的信息交流缺乏完善規(guī)定。今后應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)與這些國(guó)家的信息交流與合作，尤其是跨界水污染事件發(fā)生后，應(yīng)該建立快速信息交流制度，并單獨(dú)或聯(lián)合采取措施，實(shí)現(xiàn)對(duì)緊急事故的有效處理和應(yīng)對(duì)，盡量降低事故帶來(lái)的損失，有效保護(hù)跨界水生態(tài)系統(tǒng)。

（二）開(kāi)展聯(lián)合監(jiān)測(cè)，預(yù)防和減輕損害。通過(guò)監(jiān)測(cè)能全面掌握跨界水生態(tài)系統(tǒng)的基本情況，有利于防止和減輕損害。可以加強(qiáng)與沿岸國(guó)的交流與合作，投資先進(jìn)儀器設(shè)備，培養(yǎng)專業(yè)的監(jiān)測(cè)技術(shù)人才，建立監(jiān)測(cè)網(wǎng)，做好水生態(tài)系統(tǒng)監(jiān)測(cè)工作，從而更好應(yīng)對(duì)突發(fā)水污染事件。目前，我國(guó)已經(jīng)與俄羅斯加強(qiáng)跨界水質(zhì)水體聯(lián)合監(jiān)測(cè)和保護(hù)工作，例如，2006年中俄簽署《關(guān)于跨界水體水質(zhì)聯(lián)合監(jiān)測(cè)諒解備忘錄》、《關(guān)于中俄跨界水體水質(zhì)聯(lián)合監(jiān)測(cè)計(jì)劃》，雙方開(kāi)展聯(lián)合監(jiān)測(cè)的河流包括額爾古納河、黑龍江、烏蘇里江、綏芬河、興凱湖。今后可以總結(jié)中俄兩國(guó)在聯(lián)合監(jiān)測(cè)方面的經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)與朝鮮、哈薩克斯坦等國(guó)的協(xié)商與合作，開(kāi)展聯(lián)合監(jiān)測(cè)，預(yù)防和減輕水體污染和突發(fā)事件所帶來(lái)的損失。

（三）注重相互合作，保護(hù)流域生態(tài)系統(tǒng)。主要是加強(qiáng)合作，保護(hù)生物物種多樣性。目前中國(guó)已經(jīng)與俄羅斯加強(qiáng)這方面的合作，設(shè)立跨界自然保護(hù)區(qū)和生物多樣性保護(hù)工作小組，中俄兩國(guó)加強(qiáng)對(duì)烏蘇里江、黑龍江、綏芬河的生物多樣性保護(hù)工作。另外，中俄還簽署《關(guān)于興凱湖自然保護(hù)區(qū)協(xié)定》，將興凱湖作為中俄共同保護(hù)的自然風(fēng)景區(qū)。今后可以總結(jié)中俄在生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)方面的經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)與朝鮮、越南、哈薩克斯坦的合作，共同保護(hù)跨界河流的生物物種多樣性。

（四）采取聯(lián)合行動(dòng)，開(kāi)展跨界環(huán)境影響評(píng)價(jià)。目前就跨界水生態(tài)系統(tǒng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)這方面的工作，國(guó)際社會(huì)尚無(wú)強(qiáng)制性義務(wù)，但在水資源開(kāi)發(fā)利用中可能會(huì)遇到跨界環(huán)境影響評(píng)價(jià)的挑戰(zhàn)。為此，結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況，可以采取以下對(duì)策：完善環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，跨界水資源開(kāi)發(fā)中盡量實(shí)施跨界環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序，加強(qiáng)與沿岸國(guó)合作，明確跨界環(huán)境影響評(píng)價(jià)的義務(wù)、內(nèi)容和程序。

（五）簽訂和實(shí)施相關(guān)條約，營(yíng)造良環(huán)境好氛圍。關(guān)于跨界水生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)，中國(guó)與鄰國(guó)簽訂相關(guān)條約，例如，中俄《關(guān)于合理利用和保護(hù)跨界水的協(xié)定》、中哈《關(guān)于利用和保護(hù)跨界河流的合作協(xié)定》、中蒙《關(guān)于保護(hù)利用邊界水協(xié)定》，但總體上講，條約數(shù)量少，層次低，不能適應(yīng)開(kāi)發(fā)和利用國(guó)際河流的需要。今后應(yīng)該繼續(xù)與更多國(guó)家進(jìn)行談判和協(xié)商，簽署雙邊或多邊流域水條約，并明確跨界水生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)原則，或設(shè)立管理委員會(huì)等，從而更加有效的保護(hù)跨界水生態(tài)系統(tǒng)。

五、結(jié)束語(yǔ)

跨界水生態(tài)系統(tǒng)具有重要的生態(tài)功能和作用，相關(guān)國(guó)際條約對(duì)跨界水生態(tài)保護(hù)作出相應(yīng)的規(guī)定。中國(guó)在保護(hù)跨界水生態(tài)系統(tǒng)中，應(yīng)該堅(jiān)持遵循相關(guān)國(guó)際條約的規(guī)定，并采取有效對(duì)策，加強(qiáng)信息交流、開(kāi)展聯(lián)合監(jiān)測(cè)、注重相互合作、采取聯(lián)合行動(dòng)、尋求流域生態(tài)補(bǔ)償、簽訂和實(shí)施相關(guān)條約。從多個(gè)方方面入手，綜合采取有效措施，實(shí)現(xiàn)對(duì)跨界水生態(tài)系統(tǒng)的有效保護(hù)。

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（作者單位：昆明理工大學(xué)法學(xué)院）