論海洋生態(tài)補(bǔ)償制度的完善

一、海洋環(huán)境保護(hù)的新途徑--生態(tài)補(bǔ)償

人類在發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)的過程中向自然索取了過量的資源和能量，超過了海洋環(huán)境的自凈能力，海洋生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化，海洋資源的生態(tài)價值被忽視。海洋資源的利用者和受益者把環(huán)境損害的結(jié)果強(qiáng)加給社會，破壞者雖承擔(dān)了一定責(zé)任和付出了一定成本，然而由于我國相關(guān)法律制度規(guī)定不完善，使得其付出遠(yuǎn)不及回報，毫無威懾力，相反對于環(huán)境保護(hù)者的激勵機(jī)制也十分微弱；這一正負(fù)兩個趨勢極端，使得我國海洋生態(tài)環(huán)境每況愈下。

海洋生態(tài)補(bǔ)償制度是政府通過宏觀調(diào)控的管理政策和法律手段來調(diào)整環(huán)境利益相關(guān)者之間的關(guān)系，從而促進(jìn)環(huán)境外部成本內(nèi)部化，通過環(huán)境資源的有償使用來保護(hù)生態(tài)環(huán)境的創(chuàng)新制度。雖然我國已經(jīng)出臺《生態(tài)補(bǔ)償條例》，但由于出現(xiàn)較晚且倉促，仍未建立高效的法律政策體系和有效的運(yùn)行機(jī)制。

二、海洋生態(tài)補(bǔ)償制度的內(nèi)容完善

我國目前海洋生態(tài)補(bǔ)償法律制度面臨著諸多問題和困境，進(jìn)一步明確海洋生態(tài)補(bǔ)償制度的內(nèi)容十分必要。

1、明確海洋生態(tài)補(bǔ)償主體

海洋生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系主體是指補(bǔ)償法律關(guān)系的參加者，主要是補(bǔ)償權(quán)利的享有者和補(bǔ)償義務(wù)的承擔(dān)者，同時也包括補(bǔ)償?shù)木唧w實(shí)施者。基于不同的視角，學(xué)者對生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系主體的分類各不相同。有學(xué)者主張將其分為生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施主體\"和\"生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖芤嬷黧w\"兩大類，其中\(zhòng)"生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施主體\"進(jìn)一步劃分為\"給付主體\"和\"接受主體\"。 有學(xué)者主張將其分為\"補(bǔ)償主體\"、\"受償主體\"和\"實(shí)施主體\"三大類。 實(shí)際上，生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系發(fā)生在海洋資源開發(fā)利用及海洋生態(tài)功能建設(shè)與保護(hù)的過程中，其主體的分類比較復(fù)雜。

2、確定海洋生態(tài)補(bǔ)償范圍

鑒于海洋生態(tài)補(bǔ)償主體的多元化，補(bǔ)償范圍也應(yīng)廣泛，海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶仨毮依ɑ谝欢ㄉ鐣?jīng)濟(jì)條件下和社會公平理念指導(dǎo)下，對因海洋生態(tài)資源的使用、保護(hù)、修復(fù)、節(jié)制使用、有效利用和海洋生態(tài)環(huán)境的充分維護(hù)或相關(guān)研究、教育、宣傳等所發(fā)生的，根據(jù)法律規(guī)定或者合同的約定應(yīng)該給予的補(bǔ)償或者鼓勵獎勵行為和活動。

應(yīng)該包括以下內(nèi)容（1）海洋生態(tài)資源的保護(hù)和海洋生態(tài)環(huán)境的維護(hù)、建設(shè)、修復(fù)等各種行為的實(shí)際費(fèi)用支出。（2）因保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境而喪失發(fā)展機(jī)會的居民生活水平降低部分和政府財政收入相應(yīng)減少的部分。（3）一方與另一方進(jìn)行合法約定，一方合理使用海洋生態(tài)環(huán)境資源，而另一方受到的相關(guān)損失，包括直接損失和間接損失，但不可任意擴(kuò)大。（4）不存在雙方約定，但一方發(fā)生合法使用生態(tài)環(huán)境資源的事實(shí)行為，而使相對方受到的損失。（5）為保護(hù)海洋生態(tài)資源的可持續(xù)利用和維護(hù)海洋生態(tài)系統(tǒng)環(huán)境平衡做出的宣傳、教育、科研等經(jīng)費(fèi)投入。（6）企業(yè)或組織因使用綠色節(jié)能產(chǎn)品、技術(shù)，發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)等而應(yīng)給予的政策優(yōu)惠、扶持、鼓勵和獎勵。（7）一定程度上，合法享用海洋生態(tài)環(huán)境和使用海洋資源應(yīng)當(dāng)繳納的合理費(fèi)用支出。

3、完善海洋生態(tài)補(bǔ)償形式

海洋生態(tài)補(bǔ)償形式是海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施主體對受償主體的具體補(bǔ)償方式。確定生態(tài)補(bǔ)償形式主要應(yīng)考慮以下幾個因素：一是補(bǔ)償權(quán)利主體利益的現(xiàn)實(shí)性需求；二是海洋生態(tài)環(huán)境的整體性要求；三是海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)性要求；四是海洋管理的可行性要求；五是資金來源的可靠性要求。結(jié)合這幾個因素，我國目前應(yīng)主要采取以下幾種補(bǔ)償方式：

（1）資金補(bǔ)償——這是國家第二次收入分配的主要表現(xiàn)形式，也是海洋生態(tài)補(bǔ)償最主要和直接補(bǔ)償方式，也是最容易接受和需要的補(bǔ)償方式。比如發(fā)放補(bǔ)償金和補(bǔ)貼，減免稅收或退稅，財政轉(zhuǎn)移支付、贈款、設(shè)立保護(hù)海洋生態(tài)資源的專項(xiàng)資金和發(fā)行國債、借助國內(nèi)外基金等。

（2）實(shí)物補(bǔ)償——主要是給予諸如土勞動力等生產(chǎn)要素和生活要素相關(guān)類的補(bǔ)償，目的是改善補(bǔ)償對象的生活條件，增強(qiáng)生產(chǎn)能力。

（3）智力補(bǔ)償——這是體現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償可持續(xù)發(fā)展理念的另一種表現(xiàn)方式，向補(bǔ)償對象提供智力服務(wù)，免費(fèi)的市場信息咨詢和無償傳授相關(guān)的技術(shù)等，對受償?shù)貐^(qū)或群體的技術(shù)人員和管理人員進(jìn)行培訓(xùn)。

（4）政策補(bǔ)償——這主要起著保障的作用，由政府通過制定給予各項(xiàng)優(yōu)先權(quán)和優(yōu)惠待遇的政策，使得受償者享有更多的權(quán)利和發(fā)展機(jī)會。如政府加大對海洋生態(tài)資源可持續(xù)利用的新型產(chǎn)業(yè)（生態(tài)旅游、生態(tài)養(yǎng)殖等）投入力度。受償者可以抓住機(jī)遇，善用優(yōu)惠政策，調(diào)整提升自我發(fā)展的能力。

（5）生境補(bǔ)償——這是特別針對海洋環(huán)境而言的，是指根據(jù)海域的生境開發(fā)價值和功能進(jìn)行補(bǔ)償，主要表現(xiàn)為生境項(xiàng)目補(bǔ)償，修復(fù)改善措施補(bǔ)償、增值優(yōu)化資源補(bǔ)償?shù)取?/p>

從以上各種類別的補(bǔ)償方式，我們可以看出，資金補(bǔ)償和實(shí)物補(bǔ)償最直接，效率最快；智力補(bǔ)償和生境補(bǔ)償最具可持續(xù)性，即所謂“授人以漁”政策補(bǔ)償最具建設(shè)性，充分引導(dǎo)海洋經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展。所以，要結(jié)合各個海洋地區(qū)的具體情況，進(jìn)行最合適的補(bǔ)償方式。

三、海洋生態(tài)補(bǔ)償制度的運(yùn)行機(jī)制完善

除了理論上補(bǔ)償內(nèi)容的完整確立，如何在實(shí)踐中使海洋生態(tài)補(bǔ)償法律制度順利有效地運(yùn)行，也是進(jìn)一步完善海洋生態(tài)補(bǔ)償制度的重要方面。

1、 立法保障機(jī)制

海洋生態(tài)補(bǔ)償法律制度內(nèi)容涉及廣泛，屬于綜合性立法規(guī)范。雖然目前《生態(tài)補(bǔ)償條例》草案已經(jīng)出臺，但由于條件不成熟，使得并未使海洋生態(tài)補(bǔ)償法律制度獲得相應(yīng)的基本法地位，因此有必要制定《海洋生態(tài)補(bǔ)償法》，彌補(bǔ)《海洋環(huán)境保護(hù)法》的不足，并且使得各級沿海地區(qū)根據(jù)《海洋生態(tài)補(bǔ)償法》制定相應(yīng)的海域生態(tài)補(bǔ)償條例，如《東海海域生態(tài)補(bǔ)償條例》。另外，還需說明的是，在制定《海洋生態(tài)補(bǔ)償法》之前，必須把海洋資源的所有權(quán)在《憲法》中明確，《聯(lián)合國海洋法公約》規(guī)定了沿海國對毗鄰內(nèi)水、領(lǐng)海和管轄海域的自然資源的主權(quán)權(quán)利，但我國《憲法》第九條中并未對海洋資源所有權(quán)作出明確的規(guī)定，只是規(guī)定\"礦藏、水流、森林、草原、荒地等自然資源，歸國家所有。\"這樣會造成實(shí)踐上權(quán)屬和開發(fā)使用關(guān)系不明晰的問題，從而體現(xiàn)不了作為我國根本大法的嚴(yán)謹(jǐn)性。

2、基于海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)下的海洋管理機(jī)制

海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)是基于維護(hù)海洋資源和海洋環(huán)境的生態(tài)價值而提出，要達(dá)到此目的，其運(yùn)行機(jī)制可以包括三個部分，分別如下：

（1）激勵機(jī)制——在充分分析海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能可能涉及的影響范圍的指導(dǎo)下，明確生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系主體，通過利益分配協(xié)調(diào)補(bǔ)償主體的關(guān)系，采取物質(zhì)與精神結(jié)合的激勵手段，最大限度地把所有參與主體的主動性和創(chuàng)造性激發(fā)出來，實(shí)現(xiàn)海洋環(huán)境保護(hù)和海洋資源可持續(xù)利用。另外對重要且稀缺的海洋資源采取有償使用，把治理海洋生態(tài)環(huán)境污染、海洋資源保護(hù)的費(fèi)用納入新的國民經(jīng)濟(jì)核算體系，與稅收、財政、金融和產(chǎn)業(yè)政策相協(xié)調(diào)等。

（2）協(xié)調(diào)機(jī)制——主要是指利益協(xié)調(diào)方面。海洋生態(tài)補(bǔ)償制度涉及到中央政府與地方各級政府、不同行政區(qū)域的平行地方政府、企業(yè)、個人、非政府組織等多類別利益相關(guān)者，他們都有各自的利益訴求，并且存在矛盾與沖突。這就需要通過良好的協(xié)調(diào)機(jī)制來協(xié)調(diào)復(fù)雜的利益關(guān)系，當(dāng)然，基于我國國情，應(yīng)當(dāng)在合理的情況下，私人利益讓步于公共利益。

（3）約束機(jī)制——協(xié)調(diào)利益僅僅靠自身的自覺性還不夠，還必須有強(qiáng)制性的約束機(jī)制，主要是法律約束和道德約束。法律約束主要是規(guī)定各個政府部門、個人、企業(yè)、組織應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的環(huán)境責(zé)任；道德約束主要是指每個人都需要轉(zhuǎn)變\"環(huán)境無價、資源無償\"的觀念，樹立海洋資源可持續(xù)利用的思想，維持生態(tài)系統(tǒng)的平衡。

3、資金來源保障機(jī)制

海洋生態(tài)補(bǔ)償中的主要資金來源于政府的財政轉(zhuǎn)移支付，這也是見效較快的方式。但是僅僅依靠政府的財政投入，會給政府帶來負(fù)擔(dān)，從而使得資金來源沒有保障，不能充分滿足補(bǔ)償主體的要求和應(yīng)有權(quán)益。尋求資金來源的多種渠道是必然趨勢，根據(jù)資金運(yùn)行機(jī)制不同，可以分為公權(quán)型資金來源機(jī)制和自力型資金來源機(jī)制。

（1）公權(quán)型資金來源機(jī)制——是指通過國家立法，主要以國家行政管理權(quán)為依托，發(fā)揮財政稅收的作用，以經(jīng)濟(jì)手段實(shí)現(xiàn)不同范圍主體間的生態(tài)利益平衡。種類包括財政轉(zhuǎn)移支付法律制度，生態(tài)稅法律制度 、資源稅法律制度、押金法律制度 、生態(tài)補(bǔ)償基金法律制度 和生態(tài)移民法律制度 。

（2）自力型資金來源機(jī)制——是指通過市場競爭機(jī)制本身發(fā)揮其激勵作用，促使海洋生態(tài)資源的合理配置，達(dá)到生態(tài)資本的保值增值，不斷激發(fā)人們投身于生態(tài)環(huán)境建設(shè)和保護(hù)的積極性和主動性。通過市場途徑，可以將環(huán)境要素和自然資源要素轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)性資本，使生產(chǎn)者在盈利過程中考慮環(huán)境與自然資源要素即將生態(tài)性資本與經(jīng)濟(jì)性資本進(jìn)行有效融合。 該資金來源機(jī)制種類包括一對一的市場交易法律制度、配額交易制度、生態(tài)標(biāo)記制度。

4、監(jiān)督保障機(jī)制

任何法律制度的運(yùn)行都離不開監(jiān)督，海洋生態(tài)補(bǔ)償法律制度也不例外。建立完善的監(jiān)督保障機(jī)制，可以使海洋生態(tài)補(bǔ)償有效、持續(xù)、健康地運(yùn)行，保證補(bǔ)償資金真實(shí)、安全投入，以防發(fā)生\"尋租\"現(xiàn)象、腐敗或一些變相改變資金用途從而導(dǎo)致違背海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)某踔浴：Ｑ笊鷳B(tài)監(jiān)督保障機(jī)制可以從以下幾個方面來建立：

（1）法律監(jiān)督機(jī)制——由國家或各級政府制定相關(guān)監(jiān)管法律法規(guī)，并由政府強(qiáng)制力做保障強(qiáng)制實(shí)施，調(diào)整海洋生態(tài)補(bǔ)償主體之間的法律關(guān)系，保護(hù)海洋資源的合法合理使用，維護(hù)海洋生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定和生態(tài)環(huán)境的良好。

（2）社會監(jiān)督機(jī)制——發(fā)掘社會力量進(jìn)行監(jiān)督，分為行業(yè)協(xié)會組織監(jiān)督、自發(fā)的公眾輿論監(jiān)督，網(wǎng)絡(luò)媒體監(jiān)督等；還可拓展更多的社會監(jiān)督形式，暢通和創(chuàng)新公眾參與監(jiān)督的渠道；如開通專門的微博平臺，聘請專家進(jìn)行問題咨詢，還可通過人大代表，政協(xié)委員及其社會人士和新聞報道等具體形式進(jìn)行監(jiān)督。隨著人們環(huán)保意識的不斷升級，社會監(jiān)督的形式更加多樣，而且越來越成為主要的監(jiān)督方式。公眾積極主動地參與海洋生態(tài)補(bǔ)償監(jiān)督，不僅有利于更深層次地了解海洋特性及其生態(tài)價值，而且有利于政府更為科學(xué)民主地制定相關(guān)政策，采取合理措施，協(xié)調(diào)各方利益，促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

四、結(jié)語

隨著社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，海洋環(huán)境污染和生態(tài)危機(jī)日益嚴(yán)重，如何在發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)與保護(hù)海洋環(huán)境之間構(gòu)建一種可持續(xù)發(fā)展的和諧關(guān)系，成為人們亟待解決的問題。海洋生態(tài)補(bǔ)償制度因其既有利于改善因海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展而引起的海洋生態(tài)環(huán)境破壞問題，又有利于減緩海洋生態(tài)環(huán)境破壞對海洋經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展的沖擊，遂成為破解海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展與海洋環(huán)境破壞矛盾問題的有效手段。規(guī)范化、法制化的海洋生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制必將有力的推動我國經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

注釋：

杜群.生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆申P(guān)系及其發(fā)展現(xiàn)狀和問題[J].現(xiàn)代法學(xué)，2005（3）.

史玉成.生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚撎N(yùn)涵與制度安排[J].法學(xué)家，2008（4）.

洪尚群，吳曉青，段昌群，葉文虎.補(bǔ)償途徑和方式多樣化是生態(tài)補(bǔ)償基礎(chǔ)和保障.環(huán)境與科學(xué)技術(shù)，2001（24）：40.

生態(tài)稅是國家為了籌集資金保護(hù)環(huán)境與資源，調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)主體環(huán)境保護(hù)與資源利用行為，對開發(fā)、利用環(huán)境資源的社會組織和個人，課征的一系列稅收的總稱。生態(tài)稅是一項(xiàng)專項(xiàng)稅收，所謂國家財政收入，只能用于生態(tài)環(huán)境保護(hù)。

押金法律制度是指先由申請使用資源的申請人預(yù)先繳納一定修復(fù)和治理生態(tài)環(huán)境的保證金，然后才可以獲得相關(guān)自然資源的使用權(quán)或許可證。保證金的多少根據(jù)資源的具體情況來定，該制度盛行于西方的環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，我國目前沒有具體規(guī)定，但有借鑒意義。

學(xué)界普通認(rèn)為生態(tài)補(bǔ)償基金法律制度是拓寬資金來源渠道的主要途徑，是一個總概括性的概念，具有資金來源穩(wěn)定、可操作性強(qiáng)的優(yōu)點(diǎn)，并且可以集結(jié)社會力量投入生態(tài)補(bǔ)償，發(fā)揮資金使用的規(guī)模效益。

在一些生態(tài)十分脆弱和敏感的貧困地區(qū)，人口是導(dǎo)致生態(tài)退化的主要原因，無法通過資金投入來改善生態(tài)環(huán)境，于是可以通過在資源較豐富、風(fēng)俗相近、生態(tài)環(huán)境有潛力的地方開發(fā)建設(shè)一些工業(yè)項(xiàng)目和生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)，吸引地區(qū)以外的人才來就業(yè)，并遷來定居，從而緩解生態(tài)脆弱地區(qū)的環(huán)境壓力。

鄭少華.生態(tài)主義法哲學(xué)[M].法律出版社，2002：144.

（作者單位：武漢大學(xué)環(huán)境法研究所）