京津冀交通一體化發(fā)展現(xiàn)狀與面臨的主要問(wèn)題

京津冀一體化協(xié)同發(fā)展已上升到國(guó)家戰(zhàn)略層面，其核心是疏解北京非首都功能。目前，具有基礎(chǔ)性和先導(dǎo)性作用的京津冀交通一體化工作已率先展開(kāi)，將逐漸形成以京津?yàn)楹诵?、輻射河北各市、區(qū)、縣的綜合、立體的交通運(yùn)輸體系。但是，在京津冀交通一體化工作開(kāi)展的過(guò)程中，面臨著一些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，需要進(jìn)一步統(tǒng)一認(rèn)識(shí)、合理布局、科學(xué)謀劃，加快推進(jìn)京津冀交通一體化的進(jìn)程，為實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展，提供強(qiáng)有力的交通支撐。本文從京津冀區(qū)域協(xié)同交通一體化、功能疏解、交通體系的建立等幾個(gè)方面展開(kāi)論述，希望從中得到一些啟示。

2014年，國(guó)務(wù)院《政府工作報(bào)告》明確提出：要加強(qiáng)環(huán)渤海及京津冀地區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)作。京津冀協(xié)同發(fā)展已成為國(guó)家戰(zhàn)略，隨后獲中央批準(zhǔn)的《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》進(jìn)一步明確了京津冀三地的發(fā)展定位，并確定了2015年的重點(diǎn)工作和重大項(xiàng)目，具有基礎(chǔ)性和先導(dǎo)性作用的交通一體化，無(wú)疑將率先取得突破。

交通一體化是現(xiàn)代交通發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物，是通過(guò)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，縮短城市之間、城鄉(xiāng)之間、鄉(xiāng)村之間的時(shí)空距離，從而形成多種交通方式互聯(lián)互通的交通網(wǎng)絡(luò)格局。交通一體化由以往點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的交通聯(lián)接，延伸到點(diǎn)線面結(jié)合、節(jié)點(diǎn)分布及交通網(wǎng)的格局，從時(shí)間和空間上真正實(shí)現(xiàn)四方通達(dá)。

進(jìn)一步講，交通一體化體現(xiàn)的是系統(tǒng)的理念，是多種交通方式，以及各種交通資源有機(jī)結(jié)合的綜合立體化交通體系，涵蓋交通領(lǐng)域從規(guī)劃設(shè)計(jì)、投資建設(shè)、組織調(diào)配和運(yùn)營(yíng)管理等，各個(gè)階段在內(nèi)的完整過(guò)程，并同時(shí)要求整個(gè)過(guò)程要按照同一目標(biāo)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范管理、同步推進(jìn)，力求同城同質(zhì)化發(fā)展，以實(shí)現(xiàn)交通運(yùn)輸系統(tǒng)的整體優(yōu)化。因此，從區(qū)域發(fā)展的視角看，交通一體化在疏解中心城市功能、緩解中心城市的環(huán)境及交通壓力、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和人口遷移，以及帶動(dòng)周邊地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、增強(qiáng)區(qū)域發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)力的過(guò)程中，具有不可替代的作用。

一、京津冀交通發(fā)展現(xiàn)狀

京津冀位于華北平原，京津兩市是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要依托，也是重要的交通中心。首都北京作為全國(guó)的交通中心和樞紐城市，由此起始的京九、京哈、京廣、京滬鐵路輻射全國(guó)。近幾年來(lái)，京津冀地區(qū)的交通運(yùn)輸業(yè)發(fā)展迅速，高速公路逐漸聯(lián)結(jié)成網(wǎng)，陸續(xù)開(kāi)通的城際鐵路和高鐵大大縮短了各節(jié)點(diǎn)城市之間的時(shí)空距離。同時(shí)，港口和航空建設(shè)也在不斷完善，已逐漸形成了以京津?yàn)楹诵摹⑤椛浜颖备魇?、區(qū)、縣的綜合立體的交通運(yùn)輸體系。

在公路建設(shè)方面，京冀、津冀、京津之間，已經(jīng)分別擁有6條、9條和4條高速路接口。2013年底，京津冀晉魯電子不停車(chē)收費(fèi)系統(tǒng)（ETC）正式聯(lián)網(wǎng)運(yùn)行，區(qū)域內(nèi)高速公路通行更加便利。2014年，北京環(huán)城高速公路、京臺(tái)高速、新機(jī)場(chǎng)周邊道路等重點(diǎn)項(xiàng)目加快開(kāi)工建設(shè)；河北繼續(xù)推進(jìn)京滬、京臺(tái)、京港澳、京昆、京新等續(xù)建項(xiàng)目，同時(shí)加大協(xié)調(diào)力度，推動(dòng)張承、密涿等北京大外環(huán)高速公路項(xiàng)目；天津也在加快京秦、津漢、唐津高速公路改擴(kuò)建，以及京津塘高速路改造工程。此外，京津冀地區(qū)還著重推進(jìn)國(guó)道、省道及普通干線公路的連接建設(shè)和改造。

在鐵路方面，京津城際高鐵、京滬高鐵、京廣高鐵、津秦高鐵、石太客專(zhuān)已開(kāi)通運(yùn)營(yíng)，基本形成了以北京為樞紐中心、以津石為重要節(jié)點(diǎn)城市的區(qū)域路網(wǎng)。隨著津保、津承、津石，以及環(huán)渤海鐵路等多條線路的開(kāi)通，區(qū)域內(nèi)客貨運(yùn)輸問(wèn)題得到了初步解決，為推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展，創(chuàng)造了重要條件。

二、京津冀交通一體化面臨的主要問(wèn)題

京津冀區(qū)域交通一體化的進(jìn)程比較緩慢，面臨著許多困難和問(wèn)題。

（一）“斷頭路”、“瓶頸路”長(zhǎng)期困擾

由于建設(shè)施工不同步、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，在河北與京津?qū)拥脑S多地方，目前仍然存在著“斷頭路”和“瓶頸路”，許多城市之間、城鄉(xiāng)之間沒(méi)有直接可達(dá)的交通通道，或者修建了道路卻滿(mǎn)足不了交通需求，經(jīng)常造成擁堵，形成交通“瓶頸”。

按照規(guī)劃，北京、天津都有36條國(guó)、省干線要道，目前能對(duì)接的有20條左右，需要改造、升級(jí)的還有十幾條。涉及京冀之間的國(guó)家高速公路“斷頭路”，目前有京秦高速和環(huán)首都周邊的密涿高速。京臺(tái)高速北京段已于2014年開(kāi)工建設(shè)，這個(gè)國(guó)家級(jí)的“斷頭路”有望得到改善。

京秦高速總里程290公里，在河北界內(nèi)約47公里，2012年即已建成通車(chē)，天津段建設(shè)也已接近尾聲，北京界內(nèi)6.6公里，2015年開(kāi)工，預(yù)計(jì)2017年建成。由于京秦高速的建設(shè)時(shí)間不同步，給道路相鄰地區(qū)人們的生產(chǎn)、生活造成了極大困擾。

河北省三河市燕郊開(kāi)發(fā)區(qū)位于京東，與北京通州僅一河之隔，這里至少居住著30萬(wàn)在京上班的白領(lǐng)一族，進(jìn)出京交通需求較大。目前，燕郊開(kāi)發(fā)區(qū)直達(dá)北京的快捷交通只有一條快速路，工作日潮汐式交通特征十分顯著，節(jié)假日的交通擁堵更為嚴(yán)重。雖然三河市也修建了多條道路，但是與北京對(duì)接不暢，而且很多變成了“斷頭路”。盡管北京往返燕郊的公交線路有11條之多，每天往返2000多個(gè)班次，但是仍難滿(mǎn)足交通需求。而距此不遠(yuǎn)的就是久未開(kāi)通的京秦高速。如果京秦高速開(kāi)通，可以有效緩解京東的交通壓力，同時(shí)也實(shí)現(xiàn)了北京與津北、唐山、秦皇島三地的直接連通，有利于更好地發(fā)揮唐山和秦皇島的港口優(yōu)勢(shì)，以及天津?yàn)I海新區(qū)和自貿(mào)區(qū)的輻射帶動(dòng)作用，意義十分重大。

目前，河北與京津?qū)拥母咚俟穱?guó)道、省道存在“斷頭路”的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，總里程逾2300公里，京臺(tái)、京昆等高速公路尚未全部打通。對(duì)接京津，河北一直有極高的熱情，京津冀三地每年都召開(kāi)會(huì)議，研究落實(shí)道路對(duì)接問(wèn)題，但是一直沒(méi)有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。究其原因，主要還是擔(dān)心一旦打通這些“斷頭路”，中心城市與其他城市間在公共服務(wù)、社會(huì)環(huán)境等方面的極大落差會(huì)吸引更多的人流涌入，加大中心城市的環(huán)境和資源壓力。但是，從實(shí)際效果來(lái)看，對(duì)外交通不暢，中心城市內(nèi)部無(wú)論再修多少路、再采取多少限制性措施，都難以根治城市交通擁堵的問(wèn)題，“瓶頸”也就會(huì)永久困擾交通需求。

（二）單中心、放射狀路網(wǎng)結(jié)構(gòu)造成區(qū)域交通運(yùn)輸布局嚴(yán)重失衡

從京津冀區(qū)域交通運(yùn)輸設(shè)施的布局來(lái)看，無(wú)論是高速公路還是鐵路，均以北京為中心，呈放射式布局，北京不僅有多條放射式高速路，還有多條綜合交通運(yùn)輸通道直接聯(lián)通津冀所有的11個(gè)地級(jí)市。相比之下，區(qū)域內(nèi)其他城市與中心城市間的互聯(lián)通道嚴(yán)重不足。

天津的對(duì)外交通僅與北京和河北省的4個(gè)地級(jí)市順直溝通，而河北省會(huì)石家莊與省內(nèi)3個(gè)地級(jí)市之間幾乎沒(méi)有順直聯(lián)系的交通通道，與天津之間的交通聯(lián)系也需要繞經(jīng)北京或其他城市。這種單中心、放射式的路網(wǎng)格局，導(dǎo)致了交通運(yùn)輸功能過(guò)度聚集在北京，是造成北京交通壓力的重要原因。

放射式路網(wǎng)格局凸顯了北京交通中心的地位，同時(shí)也加大了區(qū)域交通運(yùn)輸功能分布的不均衡，無(wú)形中北京較多地承擔(dān)了區(qū)域中轉(zhuǎn)和通過(guò)的運(yùn)輸功能。北京年年修路，道路交通依然擁堵，皆源于過(guò)度集聚的交通運(yùn)輸功能。公路如此，鐵路運(yùn)輸也顯示出功能集聚的特征。在冀中南與冀東、冀北地區(qū)，鐵路交通十分重要，但是除了北京，其他樞紐發(fā)揮的運(yùn)輸組織功能不強(qiáng)。其中，中轉(zhuǎn)組織功能主要由北京樞紐承擔(dān)，津石之間沒(méi)有開(kāi)通高鐵，普通鐵路一趟需耗時(shí)近7個(gè)小時(shí)，區(qū)域內(nèi)主要城市之間缺少直達(dá)、快捷的交通通道，需要通過(guò)北京中轉(zhuǎn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年，北京鐵路旅客發(fā)送量超過(guò)1億人次，天津不足北京的三分之一，石家莊不足北京的五分之一。大多數(shù)的旅客由北京中轉(zhuǎn)，其后果是：一方面加大了北京交通流量，加劇了城市的交通擁堵；另一方面，進(jìn)一步加劇了區(qū)域交通運(yùn)輸功能分布不均，極大地降低了區(qū)域交通的運(yùn)輸效率。由此看來(lái)，疏解首都過(guò)度集聚的交通功能，重點(diǎn)是疏解中轉(zhuǎn)交通的功能，關(guān)鍵是改變以首都為中心的放射式的交通運(yùn)輸路網(wǎng)結(jié)構(gòu)。

（三）城際鐵路發(fā)展滯后，軌道交通運(yùn)力明顯不足

除了較早開(kāi)通的京津城際鐵路，京津冀其他主要節(jié)點(diǎn)城市均未開(kāi)通。與北京相比，津冀軌道交通硬件設(shè)施建設(shè)明顯不足，缺少大運(yùn)量、高密度、高速度的軌道交通運(yùn)行方式，不僅難以疏解中心城市的交通壓力，也使津冀兩地港口群和機(jī)場(chǎng)群的發(fā)展受到極大制約。

（四）三地航空服務(wù)資源浪費(fèi)嚴(yán)重

航空方面，北京目前擁有6個(gè)通用機(jī)場(chǎng)和3個(gè)臨時(shí)起降點(diǎn)，新機(jī)場(chǎng)正在籌建中，2018年將投入使用。天津擁有5個(gè)機(jī)場(chǎng)，河北省有7個(gè)以上，京津冀地區(qū)的機(jī)場(chǎng)布局高度密集，航空資源比較豐富。但是，三地機(jī)場(chǎng)情況各異：首都機(jī)場(chǎng)終日繁忙，客流擁擠，而天津?yàn)I海機(jī)場(chǎng)和河北石家莊機(jī)場(chǎng)則格外清冷。由于地理位置和歷史原因，在機(jī)場(chǎng)建設(shè)之初，三地缺乏溝通與協(xié)同，機(jī)場(chǎng)航空服務(wù)因缺少統(tǒng)籌而互補(bǔ)不足，為首都機(jī)場(chǎng)分流的效果并不明顯，造成了津石兩地機(jī)場(chǎng)資源未能充分利用。

針對(duì)三地的發(fā)展目標(biāo)和城市定位，可以考慮機(jī)場(chǎng)功能錯(cuò)位設(shè)置，劃定不同的服務(wù)范圍和等級(jí)，按照國(guó)際航空樞紐港、區(qū)域性航空服務(wù)中心和國(guó)內(nèi)支線機(jī)場(chǎng)三個(gè)層次，發(fā)展三地的機(jī)場(chǎng)群，相應(yīng)建立和完善與之相匹配的集疏運(yùn)通道，保證區(qū)域航空資源得到充分利用。

（五）資金瓶頸

交通設(shè)施投資具有公益性、規(guī)模大、周期長(zhǎng)、回報(bào)低等特點(diǎn)，難以吸引社會(huì)投資，是現(xiàn)代交通發(fā)展的突出瓶頸。北京周邊有68個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣、800萬(wàn)貧困人口，地方財(cái)力難以支撐。2015年，河北交通基礎(chǔ)設(shè)施固定資產(chǎn)投資將達(dá)1020億元，而河北交通運(yùn)輸廳2014年的負(fù)債規(guī)模已超過(guò)3000億元，資金壓力巨大。

引進(jìn)社會(huì)資本投資交通設(shè)施建設(shè)十分必要，國(guó)內(nèi)外有不少成功經(jīng)驗(yàn)可以借鑒。當(dāng)前，關(guān)鍵問(wèn)題是缺少有效的跨區(qū)域投融資平臺(tái)。

三、推進(jìn)京津冀交通一體化建議

（一）統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，正確把握京津冀交通一體化發(fā)展方向

1.立足大局，發(fā)展區(qū)域交通

京津冀協(xié)同發(fā)展是重大國(guó)家戰(zhàn)略，對(duì)推動(dòng)環(huán)渤海地區(qū)發(fā)展，乃至輻射全國(guó)、帶動(dòng)其他地區(qū)發(fā)展都具有重大意義。推進(jìn)京津冀交通一體化不能只考慮一省一市或一個(gè)地區(qū)，甚至不能局限于與環(huán)渤海地區(qū)交通的互聯(lián)互通，而是要將其作為全國(guó)交通體系的有機(jī)組成部分，配合全國(guó)交通發(fā)展的總體布局，著眼于京津冀區(qū)域交通一體化進(jìn)行頂層規(guī)劃設(shè)計(jì)，按照全國(guó)區(qū)域交通一體化示范區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)組織實(shí)施。

2.明確目標(biāo)，為京津冀協(xié)同發(fā)展提供交通支撐

京津冀交通一體化不能盲目推進(jìn)，而是要服從和服務(wù)于京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的需要。京津冀協(xié)同發(fā)展，重點(diǎn)是產(chǎn)業(yè)布局的調(diào)整、城市功能的疏解、人口的遷移等。因此，京津冀交通一體化必須充分考慮上述這些因素和需求，科學(xué)謀劃、合理布局交通路網(wǎng)格局，協(xié)調(diào)、整合各種交通資源，合理匹配各種交通設(shè)施，構(gòu)建方便、快捷的一體化交通體系，為實(shí)現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展的目標(biāo)，提供交通支撐。

3.應(yīng)用最新技術(shù)，體現(xiàn)現(xiàn)代交通最高水平

京津冀是全國(guó)交通布局中的重點(diǎn)地區(qū)，樞紐地位不容忽視，首都機(jī)場(chǎng)、天津港等交通資源更具有國(guó)際意義。推進(jìn)京津冀交通一體化，應(yīng)該按照現(xiàn)代交通模式，高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)、高規(guī)格規(guī)劃設(shè)計(jì)和建設(shè)，集中應(yīng)用最新的現(xiàn)代科技成果，推進(jìn)交通信息化、智能化發(fā)展，充分體現(xiàn)現(xiàn)代交通發(fā)展的最高水平。

（二）全面對(duì)接，構(gòu)建一體化現(xiàn)代立體綜合交通體系

京津冀三地行政分割客觀存在，隱形壁壘不少，以往多從本地利益出發(fā)，以滿(mǎn)足本地需要為主，按照各自的規(guī)劃方案，各自推進(jìn)交通建設(shè)，結(jié)果造成了許多“斷頭路”、“瓶頸路”，同時(shí)也難以規(guī)范化和運(yùn)營(yíng)化管理。

推進(jìn)京津冀交通一體化，必須打破行政區(qū)域限制，按照區(qū)域協(xié)同發(fā)展的要求，協(xié)商制定交通規(guī)劃“一張圖”。按照“協(xié)同優(yōu)先”的原則，安排建設(shè)項(xiàng)目，規(guī)劃設(shè)計(jì)、建設(shè)施工、資源調(diào)配、項(xiàng)目實(shí)施必須按照同一標(biāo)準(zhǔn)、同一時(shí)限進(jìn)行，做到同步推進(jìn)、同時(shí)投入使用，從源頭上確保交通一體化。

第一，公路一體化。按照統(tǒng)一規(guī)劃的原則，推進(jìn)京津冀區(qū)域間的路網(wǎng)對(duì)接，實(shí)現(xiàn)組織實(shí)施一體化。按照同一標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃和建設(shè)，同一時(shí)限對(duì)接聯(lián)通，避免可能出現(xiàn)的“斷頭路”，也為公路盡快投入使用、規(guī)范管理創(chuàng)造條件。

第二，交通設(shè)施一體化。交通設(shè)施包括硬件和軟件，按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、等級(jí)建設(shè)和配備，有利于規(guī)范化和運(yùn)營(yíng)化管理，同時(shí)也有力于新技術(shù)成果的快速推廣和應(yīng)用。

第三，交通方式一體化。按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)籌公路、軌道、機(jī)場(chǎng)、港口和城市公交建設(shè)，確保各種交通工具、各種運(yùn)輸方式有效銜接，保證客運(yùn)零距離換乘，貨運(yùn)無(wú)縫隙對(duì)接。同時(shí)，可以根據(jù)需要，組織不同的交通方式聯(lián)通聯(lián)運(yùn)，合理匹配各種交通運(yùn)能與運(yùn)力，提高綜合交通運(yùn)行的效率。

第四，交通服務(wù)一體化。實(shí)現(xiàn)交通服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)接，包括票價(jià)、補(bǔ)貼、高速公路收費(fèi)、停車(chē)收費(fèi)等，如能實(shí)現(xiàn)三地對(duì)接，將有利于促進(jìn)交通服務(wù)的均等化，促進(jìn)三地人口流動(dòng)，對(duì)三地之間的交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)的暢通具有積極的推動(dòng)作用。

第五，運(yùn)營(yíng)管理一體化。應(yīng)建立京津冀區(qū)域統(tǒng)一的交通運(yùn)輸政策法規(guī)體系，對(duì)三地相關(guān)法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件進(jìn)行對(duì)接修訂，統(tǒng)一法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，以確保區(qū)域內(nèi)規(guī)范化和運(yùn)營(yíng)化管理，同時(shí)也便于交通執(zhí)法。

（三）多中心發(fā)展，有效緩解首都交通壓力

疏解首都交通壓力，主要是疏解首都過(guò)度集聚的中轉(zhuǎn)交通的功能，關(guān)鍵在于提升其他城市交通中心的地位，而相對(duì)于北京，天津是首選。目前，天津鐵路旅客發(fā)送量?jī)H為北京的三分之一，天津?yàn)I海機(jī)場(chǎng)的客貨吞吐量均不足首都機(jī)場(chǎng)的12%。而作為我國(guó)北方綜合性的大港、具有區(qū)位優(yōu)勢(shì)的天津港，其優(yōu)勢(shì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有得到充分發(fā)揮。天津距離北京僅120公里，承接首都疏解功能的地理優(yōu)勢(shì)明顯，可以為京津冀區(qū)域乃至更大的區(qū)域，提供陸海空聯(lián)運(yùn)服務(wù)。當(dāng)前，亟需大力提升天津在京津冀區(qū)域交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)格局中的中心地位。為此，需要完善天津的對(duì)外通道，完善京津冀路網(wǎng)，增加天津航線航班和始發(fā)列車(chē)班次，提高天津的中轉(zhuǎn)比例，從而有效承接首都的疏解功能。

其次是河北省會(huì)石家莊。除了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面的優(yōu)勢(shì)，石家莊一直是重要的鐵路樞紐，鐵路運(yùn)距遠(yuǎn)至?xí)x魯主要城市圈，是京津冀區(qū)域外聯(lián)內(nèi)承的重要交通節(jié)點(diǎn)。京津石三個(gè)交通中心之間可以建立快捷、大能力的綜合交通通道，并依托三個(gè)中心，連接相鄰的其他重點(diǎn)城市，最終形成多中心、互聯(lián)互通的網(wǎng)格式路網(wǎng)結(jié)構(gòu)，有效疏解首都的交通壓力。

（四）政策保障，推進(jìn)京津冀交通一體化可持續(xù)發(fā)展

京津冀交通一體化項(xiàng)目多、投資規(guī)模大、實(shí)施時(shí)間緊。特別是冬奧會(huì)申辦成功，任務(wù)十分緊迫。為確保預(yù)期目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)，需要在政策上予以扶持：

一是建議國(guó)家有關(guān)部委，加大中央資金的投入，并給予交通建設(shè)用地指標(biāo)傾斜；

二是建議在國(guó)家鐵路“十三五”發(fā)展規(guī)劃中，將京津冀列為規(guī)劃建設(shè)重點(diǎn)，同時(shí)加大城際鐵路專(zhuān)項(xiàng)資金的傾斜力度；

三是建立跨區(qū)域的投融資平臺(tái)，并制定相關(guān)政策，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)和社會(huì)資本，參與大型項(xiàng)目建設(shè)。

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（責(zé)任編輯：李靜敏）