淺析項目績效考核中存在問題與困難

項目績效考核理論及方法研究誕生于20世紀(jì)30年代，當(dāng)時主要關(guān)注的是政府工程項目的考核，主要進行的是政府項目成本效益分析，之后隨著政府職能的不斷擴大，所涉及的項目越來越廣泛，項目績效考核的研究視角逐漸轉(zhuǎn)向教育項目、社區(qū)服務(wù)項目等領(lǐng)域。20世紀(jì)70年代末至80年代初，伴隨著新公共管理運動的興起，項目績效考核對結(jié)果、責(zé)任、公平等給予了重視，項目績效考核理論研究得到進一步發(fā)展。經(jīng)過近幾年的發(fā)展，項目考核在理論和實踐層面上都取得了長足的進步，對于指導(dǎo)我國經(jīng)濟社會發(fā)展起到了顯著的作用。但是，我國項目績效考核在總體上仍處于一個起步階段，項目績效考核在實際過程中仍然存在著一些問題和特殊的困難，正確的認(rèn)識這些問題和困難，

一、項目績效考核存在的問題

目前我國項目績效考核基本處于探索階段，尚存在著很多問題，歸結(jié)起來便現(xiàn)在以下幾方面：

1.對項目績效考核的認(rèn)識不足

雖然項目績效考核工作在我國已經(jīng)經(jīng)過多年的試點，但在我國各政府部門特別是地方政府部門中，對績效考核的認(rèn)識存在誤區(qū)。首先是認(rèn)識的誤區(qū)。在實踐過程中，很多政府部門領(lǐng)導(dǎo)及工作人員對績效考核并不熟悉，認(rèn)為績效考核無非就是走過場。還有部分人對項目績效考核的實際內(nèi)容、操作程序和步驟卻知之甚少，甚至有人認(rèn)為，項目績效考核是西方國家的產(chǎn)物，并不符合中國國情，將項目績效考核看作是花哨的東西，沒有很大的實際意義。這些片面甚至錯誤的認(rèn)識，阻礙了人們正確把握項目績效考核的主旨。其次是注重經(jīng)濟考核，忽視其他方面的考核。當(dāng)前，許多地方政府的考核指標(biāo)依舊帶有明顯的“GDP”化傾向，許多地方政府重視的是“爭項目、爭投資、 爭規(guī)模、外延擴大再生產(chǎn)”方式以求得發(fā)展效應(yīng)，即期望的是眼前或很快就能看得到的成績。導(dǎo)致一些地方為追求一時的經(jīng)濟發(fā)展速度，不惜違背經(jīng)濟規(guī)律。一些地方政府的環(huán)保觀念弱不禁風(fēng)，甚至不堪一擊。導(dǎo)致了許多地區(qū)出現(xiàn)這樣的情形：經(jīng)濟建設(shè)取得了“輝煌成果”，但是生態(tài)環(huán)境卻遭到嚴(yán)重破壞，可持續(xù)發(fā)展受到損害。

2.項目績效考核體制不夠健全

（1）臨時考核較多。目前，對項目進行績效考核未能實現(xiàn)常態(tài)化，主要還是偏重臨時性考核。因此，項目績效考核作為一種公共管理工具未能被政府部門有效地利用，相反在一定程度上卻經(jīng)常遭到貶低和否定。

（2）自我考核較多。從委托者、被考核者及考核者的關(guān)系看，當(dāng)考核者為政府內(nèi)部人員時，由其對項目進行考核，將有可能會在考核過程中存在著某些干擾因素。這種政府自己審查自己的關(guān)系，無法有效地保障考核組織和人員的獨立性，也就不可避免地形成了政府“自我監(jiān)督”、“自我手術(shù)”的局面，制約了績效考核的實效性。

3.項目績效考核的規(guī)范化程度不足

我國項目績效考核存在的最突出問題是規(guī)范化程度不同。項目績效考核多處于自發(fā)、半自發(fā)狀態(tài)，沒有相應(yīng)的制度和法律作保障。表現(xiàn)為：第一，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和指導(dǎo)，既缺乏績效考核方面的指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，也缺乏績效考核方面的準(zhǔn)則性質(zhì)的可操作性指導(dǎo)文件，缺乏具有針對性的法律制度規(guī)范。第二，項目績效考核還是一個短期行為，缺乏對政府績效的持續(xù)性測定。這就導(dǎo)致了管理者很難把工作重點放在項目績效的持續(xù)改進上，而往往采取“嚴(yán)打”之類的階段性突擊方式去解決問題。

4.項目績效考核的民主監(jiān)督尚待加強

項目績效考核需要民主的監(jiān)督。當(dāng)前的項目績效考核中民主監(jiān)督存在許多方面的缺陷，缺少自下而上和橫向的民主監(jiān)督機制。一直以來，政府項目費用支出都是經(jīng)過財政預(yù)算，由人大、政協(xié)會議表決通過后就可以實施了，至于這些錢是怎么使用的，是不是產(chǎn)生了預(yù)期的效果等很少有人過問。至于項目考核的結(jié)果以及考核的過程，則更加顯得神秘，極少主動公開，考核組織還未對通報和公布考核結(jié)果的形式和內(nèi)容達成共識，從而使得有些項目考核后有對外公布其結(jié)果，有些則沒有。

另外，項目績效考核過程不公開，具有封閉性、神秘性，缺乏媒體監(jiān)督，缺乏項目績效考核的激勵機制。不是把考核作為提高管理水平的反面措施，而是作為消極的防御手段，當(dāng)某一方面的問題成堆，社會反應(yīng)強烈時，才采取諸如大檢查、專項檢查、大評比等方式謀求改正，因而總是陷于被動。

二、項目績效考核存在的困難

項目績效考核在政府管理過程中具有重要地位，客觀、系統(tǒng)、全面的考核是政府管理不可缺少的基本環(huán)節(jié)。當(dāng)前，項目績效考核面臨的困難主要有一下幾個方面：

1.來自項目績效考核的理論和實踐研究的困難

我國學(xué)術(shù)界有關(guān)項目績效考核的理論和實踐起步較晚，還處于不成熟的狀態(tài)。目前對項目績效考核的基本概念、作用機理、操作原則、實施步驟等都還沒有形成共識，許多地方把項目績效考核與政府績效考核混為一談，項目績效的不同層次沒有明確區(qū)分，對國外項目績效考核的理念與實踐也缺乏系統(tǒng)地介紹和研究。由于缺乏系統(tǒng)理論的指導(dǎo)，我國項目績效考核實踐中常常出現(xiàn)“動員式考核”。另外，開展項目績效考核所需要的相關(guān)配套措施不完備。比如，沒有建立全國性的考核信息數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)，致使考核資料不足，考核結(jié)果反饋核擴散能力差；缺乏考核的管理保障體系等這些無疑也加大了考核的難度。

2.來自考核項目本身的困難

項目的產(chǎn)出難以量化。項目績效考核的一個重要前提就是必須將項目所有績效都以量化的方式表現(xiàn)出來。但是，項目的績效考核由于自身產(chǎn)出的復(fù)雜性，要度量一個項目的輸出量常常是很困難的。首先，政府的項目中，本身作為項目主體的行政組織是一種特殊的公共權(quán)力組織，所生產(chǎn)出來的產(chǎn)品或服務(wù)是一些公共產(chǎn)品的輸出。這些公共產(chǎn)品的輸出進入市場的交易體系不可能形成一個反映其生產(chǎn)機會成本的貨幣價格，這就帶來對其數(shù)量進行正確測量的技術(shù)上的難度。

3.來自政府管理部門內(nèi)部的困難

首先，項目績效考核是對政府的管理績效、社會效果和公共管理過程中所存在的問題的衡量，自然也就涉及對政府部門決策者和管理人員的能力高低的鑒別。這種鑒別使決策者和管理人員感到威脅，擔(dān)心自身利益受到損害，因而不同層面上存在著抵制考核的現(xiàn)象。其次，項目績效考核是一個成本消耗的過程，需要投入相當(dāng)數(shù)量的人力、物力、財力和時間。在當(dāng)前項目績效考核中，許多項目考核的費用大多是攤?cè)氲骄唧w的考核項目之中，致使項目考核的資金投入不足。再次，項目績效考核常常意味并伴隨著批評和改革。當(dāng)前，在績效考核日益成為一種政府公共管理監(jiān)督手段。然而，現(xiàn)實中傳統(tǒng)觀念使得許多政府部門很難接受政府失誤的指責(zé)，這也極大的影響績效考核工作的開展。