政府投資重大建設(shè)項目監(jiān)管思路及對策

摘 要：政府投資建設(shè)項目事關(guān)國計民生和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對政府投資建設(shè)項目進(jìn)行有效監(jiān)管十分必要。本文在闡述研究政府投資建設(shè)項目監(jiān)管意義的基礎(chǔ)上，分析了湖南省政府投資項目實施及項目監(jiān)管存在的突出問題；并提出了改革和完善湖南省政府投資監(jiān)管的路徑和對策，希望對政府投資監(jiān)管部門加強(qiáng)有效監(jiān)管有所幫助。

關(guān)鍵詞：政府投資；重大建設(shè)項目；監(jiān)管；稽察

政府投資建設(shè)項目事關(guān)國計民生和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，其過程和最終成效也是社會關(guān)注的焦點。隨著湖南全面建成小康社會進(jìn)程不斷加快，全省投資總規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，政府投資項目越來越多，政府投資監(jiān)管任務(wù)十分繁重，重大建設(shè)項目監(jiān)管面臨新的挑戰(zhàn)。國家雖加強(qiáng)和改善了政府投資監(jiān)管工作，但仍然存在諸如投資項目前期決策不夠科學(xué)；投資超預(yù)算、建設(shè)規(guī)模與預(yù)期不符，資金投入隨意性大，浪費明顯；過程跟蹤監(jiān)管缺失，違規(guī)違紀(jì)運作，滋生各種腐敗等問題。因此，為落實國家發(fā)改委提出“權(quán)力和責(zé)任同步下放，調(diào)控和監(jiān)管同步強(qiáng)化”的要求，進(jìn)一步加強(qiáng)重大建設(shè)項目的監(jiān)管，確保項目建設(shè)優(yōu)質(zhì)高效，增強(qiáng)我省重大建設(shè)項目監(jiān)管的有效性、全面性和可操作性具有現(xiàn)實意義。

一、政府投資重大建設(shè)項目監(jiān)管研究的意義

1.是適應(yīng)湖南省政府投資項目新特點的需要

項目建設(shè)和投資工作仍然是拉動我省經(jīng)濟(jì)增長的核心動力，特別是政府投資作為促增長調(diào)結(jié)構(gòu)的重要手段，倍受人們關(guān)注。當(dāng)前，湖南省政府投資特別是中央投資項目成倍增加，表現(xiàn)為項目數(shù)量大、項目類型多、涉及領(lǐng)域廣、建設(shè)地點分布散、實施主體基層化、建設(shè)管理難度大的特點，必須改革傳統(tǒng)的監(jiān)管模式，創(chuàng)新監(jiān)管方式，強(qiáng)化監(jiān)管力度。在我國經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，如何適應(yīng)湖南省政府投資項目出現(xiàn)的新特點，確保政府投資項目工程質(zhì)量、資金安全、投資效益，讓項目稽察這種監(jiān)管手段充分發(fā)揮作用值得研究。

2.是適應(yīng)我國對政府投資項目監(jiān)管新要求的需要

自黨的十八屆三中全會提出全面深化改革和黨的十八屆四中提出全面依法治國以來，人民群眾對高效行政、依法行政、公平正義有了更大的期待。我國對政府投資項目監(jiān)管也提出了新要求。一是要求政府投資項目監(jiān)管進(jìn)一步規(guī)范化、制度化和法治化。重大建設(shè)項目稽察作為一種行政執(zhí)法監(jiān)督行為，應(yīng)該依法行政，具備執(zhí)法依據(jù)。二是要求政府投資項目監(jiān)管進(jìn)一步信息化和公開化。信息化是政府投資項目協(xié)同監(jiān)管、全過程監(jiān)管和有效監(jiān)管的基礎(chǔ)。三是要求政府項目監(jiān)管適用新形勢在監(jiān)管方式和手段上有創(chuàng)新，與時俱進(jìn)。

3.是適應(yīng)新一輪政府機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變的需要

2013年以來，我國深入推進(jìn)行政管理體制改革，其核心就是簡政放權(quán)，轉(zhuǎn)變政府職能；就是明確政府定位，處理好政府與市場、社會的關(guān)系。在簡政放權(quán)的同時要加強(qiáng)監(jiān)管工作是政府轉(zhuǎn)變職能、轉(zhuǎn)變作風(fēng)的改革方向?，F(xiàn)已明確發(fā)改部門的改革方向是權(quán)力下放、減少審批，但同時要求在簡政放權(quán)的同時，要把該管的管住管好。如何適應(yīng)這種改革，落實“權(quán)力和責(zé)任同步下放，調(diào)控和監(jiān)管同步強(qiáng)化”要求，加快形成完整有效的監(jiān)管體系，是加強(qiáng)政府投資項目監(jiān)管工作的重要內(nèi)容。

4.是解決當(dāng)前政府投資項目監(jiān)管中存在的突出問題的需要

當(dāng)前，湖南省政府投資項目監(jiān)管中存在的突出問題主要表現(xiàn)為：政府投資監(jiān)管體制和工作機(jī)制還不夠健全，仍然存在“重審批輕監(jiān)管，重投資輕效益”的意識，稽察隊伍不強(qiáng)、監(jiān)管方式有待創(chuàng)新、稽察的權(quán)威性和震懾力還有待提高，監(jiān)管能力不足、手段原始，項目監(jiān)管覆蓋面窄，大多數(shù)項目不能得到有效監(jiān)管。因此，當(dāng)前政府投資項目監(jiān)管中存在的突出問題的解決需要認(rèn)真研究，提出切實有效的思路和對策。

二、湖南省政府投資項目實施及項目監(jiān)管存在的突出問題

1.湖南省政府投資項目實施中存在的突出問題

對湖南省政府投資項目的監(jiān)管，作為投資主管部門的發(fā)改委而言，主要通過項目稽查來實現(xiàn)監(jiān)管。發(fā)改委重點辦在全省范圍內(nèi)對中央預(yù)算內(nèi)投資計劃和省級財政預(yù)算內(nèi)的投資計劃執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查；通過項目稽查對于促進(jìn)投資計劃順利執(zhí)行，保障經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展起到了很好的作用。通過項目稽查也發(fā)現(xiàn)了當(dāng)前我省政府投資項目在實施中存在一些突出的問題，這些問題嚴(yán)重影響了投資計劃的執(zhí)行和投資成效。這些問題突出地表現(xiàn)在以下幾個方面。

（1）我省中央投資計劃項目計劃分解轉(zhuǎn)發(fā)下達(dá)速度總體較慢。由于市、縣發(fā)改部門對投資計劃轉(zhuǎn)發(fā)重視不夠，導(dǎo)致中央投資計劃分解轉(zhuǎn)化下達(dá)速度總體較慢。中央投資計劃從市、州到縣，再到項目單位平均時間要2個月以上，這影響了中央投資計劃的按期執(zhí)行。

（2）部分項目前期工作不深入細(xì)致，或不嚴(yán)格執(zhí)行投資計劃導(dǎo)致項目實施過程中調(diào)整較多；有的不履行相關(guān)報批手續(xù)擅自改變建設(shè)地點、建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)規(guī)模、建設(shè)性質(zhì)和建設(shè)規(guī)模。主要是部分政法基礎(chǔ)設(shè)施項目、以工代賑項目、企業(yè)債券項目、棚戶區(qū)改造項目和社會事業(yè)項目等。

（3）項目申報過程中虛報投資規(guī)模，存在報大建小，套取中央資金。主要體現(xiàn)在部分戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、重金屬污染治理項目等。還存在部分項目重復(fù)申報、多頭申報及虛假承諾現(xiàn)象。

（4）部分項目計劃下達(dá)后存在項目落地困難，開工不足和進(jìn)度滯后問題。經(jīng)查，部分投資計劃項目在有的地州市普遍存在落地困難，立項后遲遲不能開工建設(shè)；有的中央計劃投資項目開工不足，沒有按計劃執(zhí)行；有的投資計劃項目進(jìn)度緩慢，嚴(yán)重滯后，不能及時形成實物工程量，造成大量資金特別是中央投資計劃中的中央資金閑置。主要是部分教育、衛(wèi)生等社會公益類項目、政法基礎(chǔ)設(shè)施項目、污水管網(wǎng)項目、重金屬治理項目和異地扶貧搬遷項目等。有的項目2011年下達(dá)了投資計劃，到2014年10月還沒有開工建設(shè)。

（5）市、縣發(fā)改部門越權(quán)審批搭車建設(shè)辦公用房。主要是少數(shù)政府基礎(chǔ)項目。有的項目申報時招投標(biāo)方式為委托公開招標(biāo)，實施時改為自行招標(biāo)、邀請招標(biāo)或者不招標(biāo)；有的項目工程質(zhì)量達(dá)不到要求，或未經(jīng)竣工驗收就擅自投入使用等等。

（6）有的項目財務(wù)管理混亂，不按要求設(shè)立基建財務(wù)專賬，存在挪用、擠占、套取中央資金問題；有的省預(yù)算內(nèi)投資項目違規(guī)開支管理費、生活費和加班工資等。

（7）省級配套資金、管護(hù)資金落實不到位及企業(yè)承諾的自籌資金和銀行貸款不到位，導(dǎo)致項目不能按照批復(fù)要求完成全部建設(shè)內(nèi)容和規(guī)模，直接影響項目效益的發(fā)揮。主要是部分水利項目、農(nóng)業(yè)項目、以工代賑項目、保障房及棚戶區(qū)改造項目、重金屬治理項目、產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目和社會事業(yè)項目等。

2.湖南省政府投資項目監(jiān)管存在的問題

（1）政府投資監(jiān)管體制和工作機(jī)制存在一定的弊端，須改革完善；

（2）“重審批輕監(jiān)管，重投資輕效益”的意識仍然存在，必須采取有效措施改變這種局面；

（3）稽察立法滯后、處罰手段缺乏、稽察隊伍不強(qiáng)、監(jiān)管方式有待創(chuàng)新、稽察的權(quán)威性和震懾力還有待提高；

（4）因稽察力量有限，手段原始，項目監(jiān)管覆蓋面窄，大多數(shù)項目不能得到有效監(jiān)管。

三、改革和完善湖南省政府投資監(jiān)管的路徑和對策

1.改革和完善湖南省政府投資監(jiān)管的路徑

按照國務(wù)院關(guān)于深化行政體制改革、轉(zhuǎn)變政府職能要求，實現(xiàn)“權(quán)利和責(zé)任同步下放、調(diào)控和監(jiān)管同步加強(qiáng)”的目標(biāo)，加強(qiáng)對投資計劃執(zhí)行的事中和事后監(jiān)管，破解政府投資監(jiān)管中存在的問題，發(fā)揮政府投資監(jiān)管的成效，需要從以下五個方面實現(xiàn)轉(zhuǎn)變。

（1）從重審批輕監(jiān)管向調(diào)控和監(jiān)管同步強(qiáng)化轉(zhuǎn)變。政府投資主管部門對項目的規(guī)劃編制、政策制定和項目審批比較重視，對項目事中和事后的監(jiān)管不重視和重視不夠，甚至導(dǎo)致項目稽查流于形式，項目稽查的作用得不到有效發(fā)揮。因此，必須同步強(qiáng)化調(diào)控和監(jiān)管，改變目前存在的“重審批、輕監(jiān)管”問題。

（2）從具體項目監(jiān)管為主向法治化、制度化監(jiān)管轉(zhuǎn)變。在監(jiān)管工作中，除對問題項目進(jìn)行個別處理外，還應(yīng)更加注重以點帶面，對監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的帶有普遍性趨勢性的問題進(jìn)行分析研究，制定出相關(guān)的制度規(guī)定。只有從具體項目監(jiān)管向法治化、制度化轉(zhuǎn)變，才能形成監(jiān)管的長效機(jī)制。

（3）從分散、局部項目稽察向全覆蓋全過程轉(zhuǎn)變。當(dāng)前，政府投資項目量大、面廣、建設(shè)地點分散；稽查辦只能對部分項目或有舉報的項目進(jìn)行稽查，不可能對所以的政府投資項目進(jìn)行現(xiàn)場稽查。只有建立稽查信息平臺，通過加強(qiáng)信息化建設(shè)，才能改變只稽查分散和局部項目的局面。因此，必須建立以信息系統(tǒng)為平臺、以現(xiàn)場檢查為補(bǔ)充的全覆蓋全過程的投資監(jiān)管體系。

（4）從發(fā)改委獨立監(jiān)管為主向協(xié)同監(jiān)管轉(zhuǎn)變。形成橫向到邊縱向到底的協(xié)同監(jiān)管新格局。

（5）從單一行政監(jiān)管向社會行政監(jiān)管相結(jié)合轉(zhuǎn)變。重行政監(jiān)管向運用行政和市場兩個手段轉(zhuǎn)變，更加注重運用市場和社會的力量約束各主體行為。

2.改革和完善我省政府投資監(jiān)管的對策

（1）建立“縱向到底、橫向到邊”的監(jiān)管機(jī)制

①發(fā)揮省、市、縣發(fā)改委的監(jiān)管作用，加強(qiáng)系統(tǒng)能力建設(shè)，統(tǒng)籌全省稽察力量，開展分層次項目稽察，形成上下聯(lián)動的系統(tǒng)合力；

②建立部門協(xié)作機(jī)制，采取相互通報監(jiān)管信息，交流監(jiān)管情況，共享監(jiān)管成果，移交問題線索，聯(lián)合開展監(jiān)督檢查等方式進(jìn)行協(xié)同監(jiān)管。

③加強(qiáng)稽察與委內(nèi)業(yè)務(wù)處室的協(xié)調(diào)和聯(lián)動，在選擇稽察項目、實施稽察監(jiān)管、落實問題整改、規(guī)范項目管理等方面，加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，形成監(jiān)管合力。

（2）建立“事前告知、事中管控、事后評價”的“全過程”稽察監(jiān)管工作機(jī)制

①加強(qiáng)項目單位相關(guān)人員的培訓(xùn)，從源頭上規(guī)范政府投資項目管理，預(yù)防和減少項目建設(shè)工程中問題發(fā)生；

②在繼續(xù)做好項目實施階段稽察的同時，要重視開展決策審批和項目申報階段的稽察，

③要加強(qiáng)對項目建成后進(jìn)行績效稽察或后評價。

（3）建立稽察監(jiān)管信息系統(tǒng)，完善監(jiān)管體系，實現(xiàn)現(xiàn)場稽察與信息監(jiān)管聯(lián)動的工作機(jī)制

①建立稽察監(jiān)管信息系統(tǒng)，配套相關(guān)制度建設(shè)，即建立完善六項制度：即事前告知、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、數(shù)據(jù)報送、監(jiān)測評估、數(shù)據(jù)分析、稽察約談和信息反饋等制度。

②利用稽察監(jiān)管信息系統(tǒng)，實現(xiàn)系統(tǒng)六大功能：即數(shù)據(jù)報送、數(shù)據(jù)審核、數(shù)據(jù)查詢、數(shù)據(jù)統(tǒng)計匯總、數(shù)據(jù)預(yù)警、信息發(fā)布等功能。最終建成以信息系統(tǒng)為平臺、以現(xiàn)場檢查為補(bǔ)充的全覆蓋全過程的投資監(jiān)管體系。逐步實現(xiàn)“項目全覆蓋、監(jiān)管全過程、責(zé)任全系統(tǒng)”的監(jiān)管目標(biāo)。

（4）建立稽察結(jié)果與投資計劃、資金安排相掛鉤的獎懲機(jī)制

①將項目實施管理、投資計劃執(zhí)行、開展監(jiān)督檢查與落實問題整改情況等作為各級發(fā)改委和相關(guān)行業(yè)的考核指標(biāo)，納入專項稽察考核內(nèi)容，采取綜合打分排序的辦法進(jìn)行匯總評價；

②對排名靠前的地區(qū)和部門給予獎勵，并在后續(xù)計劃申報、項目和資金安排方面優(yōu)先考慮、重點傾斜；對領(lǐng)導(dǎo)不重視、項目管理混亂、國家和省檢查中發(fā)現(xiàn)問題多的項目單位和地區(qū)，將視情況采取通報批評、暫停資金撥付、收回中央投資、調(diào)整計劃安排、暫停項目建設(shè)、暫停該地區(qū)同類項目審批和申報等措施，予以懲戒。

（5）加強(qiáng)稽察立法，完善相關(guān)制度，實現(xiàn)稽察工作的制度化和法治化

①爭取盡快以省政府令頒布《湖南省重大建設(shè)項目稽察辦法》，完善項目投訴舉報、約談督辦、竣工驗收、績效評估、后評價、稽察專家?guī)旃芾淼戎贫龋?/p>

②建立稽察監(jiān)管長效機(jī)制。對稽察發(fā)現(xiàn)帶有共性的問題，認(rèn)真分析產(chǎn)生問題的根源，研究提出有針對性的對策建議，注重將稽察結(jié)果轉(zhuǎn)化為政策措施和規(guī)章制度，從制度層面規(guī)范項目管理，防止同類問題重復(fù)發(fā)生。

③強(qiáng)化問題整改和責(zé)任追究機(jī)制。對稽察發(fā)現(xiàn)的問題，要發(fā)出整改通知，提出切實、可行、有效的整改建議，明確整改期限和整改責(zé)任人、責(zé)任單位，采取整改復(fù)查、稽察約談和跟蹤督辦等多種方式，督促問題及時整改到位；對嚴(yán)重違規(guī)和整改不到位的，要追究相關(guān)單位和責(zé)任人的責(zé)任，對涉嫌違紀(jì)違法的，分別移送紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)處理。

（6）優(yōu)化監(jiān)管部門的職權(quán)配置，加強(qiáng)監(jiān)管隊伍建設(shè)，實現(xiàn)監(jiān)管的科學(xué)化和專業(yè)化

①優(yōu)化行政主管部門監(jiān)管職權(quán)配置，形成監(jiān)管合力；

②加強(qiáng)監(jiān)管工作隊伍力量；

③提高監(jiān)管人員的素質(zhì)和能力。

（7）發(fā)揮社會力量的監(jiān)督作用，實現(xiàn)監(jiān)管的社會化和公開化

①聘請稽察專家單位，建立稽察專家?guī)?，為稽察工作有效開展提供技術(shù)、智力支持；

②采取購買服務(wù)的方式，委托具有相應(yīng)專業(yè)資質(zhì)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行專項試驗、檢測和鑒定，或委托開展專項審計、稽察、檢查；

③建立重大項目問題舉報制度，對群眾投訴舉報問題，認(rèn)真進(jìn)行核查處理；

④聘請重大項目社會監(jiān)察信息員，分領(lǐng)域、分地區(qū)聘請社會兼職信息員，跟蹤了解本地區(qū)、本領(lǐng)域重大項目建設(shè)情況，對存在的問題及時向省發(fā)改委報告，提供稽察線索；

⑤建立稽察信息披露和公告制度，在一定范圍內(nèi)定期發(fā)布稽察信息，對重大問題和重要事項，向社會公布；對問題較多、整改不力、屢查屢犯的地區(qū)和單位，予以公開曝光。