黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律有機(jī)銜接初探

梁成義

[摘 要]黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律的有機(jī)銜接對(duì)依規(guī)治黨、全面從嚴(yán)治黨意義重大，準(zhǔn)確把握黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的關(guān)系是實(shí)現(xiàn)兩者有機(jī)銜接的重要前提，實(shí)現(xiàn)兩者的有機(jī)銜接需要認(rèn)真做好黨內(nèi)法規(guī)的立改廢等清理工作，并在銜接的機(jī)制程序等方面做出相應(yīng)的制度安排。

[關(guān)鍵詞]黨內(nèi)法規(guī)；國(guó)家法律；有機(jī)銜接

[中圖分類(lèi)號(hào)]D92 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009 — 2234（2015）10 — 0050 — 02

黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》提出：“注重黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律的銜接和協(xié)調(diào)，提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力，運(yùn)用黨內(nèi)法規(guī)把黨要管黨、從嚴(yán)治黨落到實(shí)處，促進(jìn)黨員、干部帶頭遵守國(guó)家法律?！比绾螌?shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律的銜接和協(xié)調(diào)成為全黨上下非常關(guān)注的一個(gè)重大理論和現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

一、黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的有機(jī)銜接意義重大

（一）提高管黨治黨水平需要黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律有機(jī)銜接

我們黨是一個(gè)有著8779.3萬(wàn)黨員的大黨，黨員人數(shù)超過(guò)很多國(guó)家的人口數(shù)量。在當(dāng)前情況復(fù)雜多變的國(guó)內(nèi)外環(huán)境中，管黨治黨任務(wù)極其繁重。要把黨建設(shè)好，提高管黨治黨水平，一方面黨組織和黨員干部要受黨內(nèi)法規(guī)的約束，另一方面黨組織和黨員干部必須在國(guó)家法律的范圍內(nèi)活動(dòng)。這就需要注重黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律的有機(jī)銜接。

（二）推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化需要黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律有機(jī)銜接

黨的十八屆三中全會(huì)提出全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。黨內(nèi)法規(guī)體系和國(guó)家法律體系是黨和國(guó)家的兩個(gè)重要治理體系，依法依紀(jì)執(zhí)政能力和依法行政能力是黨和國(guó)家的兩種重要治理能力。但是當(dāng)前這兩個(gè)治理體系之間還不夠協(xié)調(diào)，這兩種治理能力方面還亟待改進(jìn)。所以要推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，就需要更加注重黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的有機(jī)銜接。

（三）完善中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系需要黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律有機(jī)銜接

十八屆四中全會(huì)提出了完善中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系是由五個(gè)部分組成，分別是法律規(guī)范體系、法治實(shí)施體系、法治監(jiān)督體系、法治保障體系、黨內(nèi)法規(guī)體系，這五個(gè)組成部分應(yīng)當(dāng)是有機(jī)協(xié)調(diào)的一個(gè)整體，尤其是黨內(nèi)法規(guī)體系要同國(guó)家法律規(guī)范體系相協(xié)調(diào)。但目前兩者之間的協(xié)調(diào)還不夠，因此完善中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，就需要高度重視黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的有機(jī)銜接。

二、準(zhǔn)確把握黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的關(guān)系

準(zhǔn)確把握黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的關(guān)系是實(shí)現(xiàn)兩者有機(jī)銜接的重要前提。黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家國(guó)家法律有著嚴(yán)格的區(qū)別，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是適用范圍不同，黨內(nèi)法規(guī)主要調(diào)整的是黨內(nèi)關(guān)系和黨內(nèi)生活，國(guó)家法律主要調(diào)整的是社會(huì)關(guān)系和社會(huì)生活；二是適用對(duì)象不同，黨內(nèi)法規(guī)的適用對(duì)象是對(duì)全體共產(chǎn)黨員的要求，范圍相對(duì)較小，而國(guó)家國(guó)家法律適用對(duì)象包括黨員在內(nèi)的社會(huì)全體公民，范圍大；三是制定機(jī)關(guān)不同，黨內(nèi)法規(guī)是由省級(jí)以上黨組織按照中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例制定，國(guó)家法律是由全國(guó)人大及其常委會(huì)根據(jù)立法法制定；四是保障力量不同，黨內(nèi)法規(guī)主要以黨的紀(jì)律約束作為實(shí)施保障，國(guó)家法律主要依靠國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施；五是嚴(yán)格程度不同，黨紀(jì)嚴(yán)于國(guó)法，黨員違反黨內(nèi)法規(guī)不一定違反國(guó)家法律，而黨員違反國(guó)家法律必然違反黨內(nèi)法規(guī)。

但黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律又不是完全對(duì)立的，黨制定黨內(nèi)法規(guī)，調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系、規(guī)范黨內(nèi)生活，為黨組織和黨員提供行為遵循；黨又領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，調(diào)整社會(huì)關(guān)系、規(guī)范社會(huì)秩序，為公民、法人和其他組織提供活動(dòng)依據(jù)。黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律都是黨和人民意志的反映，二者在本質(zhì)上是一致的。

三、實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律有機(jī)銜接的對(duì)策建議

（一）必須堅(jiān)持以憲法和黨章為基本遵循

將憲法序言中規(guī)定的必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的原則和黨章規(guī)定的“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)”原則，貫徹到國(guó)家立法和黨內(nèi)立規(guī)實(shí)踐中，保證黨內(nèi)法規(guī)制度體系與中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系內(nèi)在統(tǒng)一。近兩年來(lái)，黨中央、中央紀(jì)委、中央各部門(mén)對(duì)新中國(guó)成立至2012年6月期間出臺(tái)的2.3萬(wàn)多件中央文件開(kāi)展了全面篩查。清理工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容，就是清理那些同黨章和黨的理論路線(xiàn)方針政策相抵觸，或同憲法和法律不一致、同國(guó)家相關(guān)國(guó)家法律交叉重復(fù)的文件，保證黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的銜接和協(xié)調(diào)。

（二）切實(shí)做好黨內(nèi)法規(guī)的立改廢釋工作

1.國(guó)家法律對(duì)有關(guān)事項(xiàng)已進(jìn)行規(guī)范的，黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)盡量避免重復(fù)規(guī)定

在黨的紀(jì)律處分條例中，就有許多與刑法等國(guó)家法律重復(fù)的內(nèi)容。以賭博為例，刑法中已明確規(guī)定：“以營(yíng)利為目的，聚眾賭博或者以賭博為業(yè)的，處三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并處罰金。開(kāi)設(shè)賭場(chǎng)的，處三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并處罰金；情節(jié)嚴(yán)重的，處三年以上十年以下有期徒刑，并處罰金?！钡邳h的紀(jì)律處分條例中又規(guī)定：“以營(yíng)利為目的聚眾賭博或者以賭博為業(yè)的，給予開(kāi)除黨籍處分。故意為賭博活動(dòng)提供場(chǎng)所或者其他方便條件，情節(jié)較重的，給予警告、嚴(yán)重警告或者撤銷(xiāo)黨內(nèi)職務(wù)處分；情節(jié)嚴(yán)重的，給予留黨察看或者開(kāi)除黨籍處分?！眱烧咭槐容^，開(kāi)設(shè)賭場(chǎng)都?jí)蛞婪ㄅ行塘?，然而按照黨的紀(jì)律處分條例，“故意為賭博活動(dòng)提供場(chǎng)所”最輕才給予黨內(nèi)警告處分，這沒(méi)有體現(xiàn)出“黨紀(jì)嚴(yán)于國(guó)法”。諸如此類(lèi)對(duì)普通公民都要求做到的事，黨內(nèi)法規(guī)就沒(méi)必要再重復(fù)規(guī)定。

2.有些國(guó)家法律沒(méi)有規(guī)定或者不適合規(guī)定的事項(xiàng)，為了全黨的根本利益黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)逐步規(guī)范起來(lái)

黨內(nèi)法規(guī)要嚴(yán)于國(guó)家法律。黨內(nèi)法規(guī)對(duì)黨員的要求要嚴(yán)于國(guó)家法律對(duì)普通公民的要求，這一點(diǎn)目前已經(jīng)得到大多數(shù)人的認(rèn)可。有些事情，普通公民可以做，黨員就不行。比如工作日中午飲酒、出入高檔消費(fèi)娛樂(lè)場(chǎng)所、婚宴大操大辦，國(guó)家法律是沒(méi)有明文禁止的，作為普通群眾，不受法律的約束，但是作為黨員干部就不行，必須受到約束，黨內(nèi)法規(guī)就應(yīng)當(dāng)對(duì)這些問(wèn)題完善地規(guī)范起來(lái)。

黨內(nèi)法規(guī)要抓早抓小。大量黨員干部違法的案例揭示一個(gè)規(guī)律，那就是違法之前幾乎必先違紀(jì)。許多黨員干部在違紀(jì)階段為什么沒(méi)被發(fā)現(xiàn)繼而滑向違法犯罪的深淵，這值得思考。黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)在要抓早抓小上發(fā)揮其作用。近幾年來(lái)，地方在實(shí)踐中也有一些好的做法值得借鑒，可以在進(jìn)一步完善后為黨內(nèi)法規(guī)所吸收。例如廉政約談制度，今年以來(lái)，一些地市的市委書(shū)記和市紀(jì)委書(shū)記抓住關(guān)鍵時(shí)間節(jié)點(diǎn)分別對(duì)縣（市、區(qū)）和市直單位“一把手”進(jìn)行廉政約談，抓早抓小，進(jìn)行提醒、誡勉，效果不錯(cuò)。

3.《立法法》明確規(guī)定應(yīng)由國(guó)家法律規(guī)定的事項(xiàng)，黨內(nèi)法規(guī)對(duì)此不應(yīng)作出規(guī)定

《立法法》第八條明確規(guī)定下列事項(xiàng)只能制定法律：（一）國(guó)家主權(quán)的事項(xiàng)；（二）各級(jí)人民代表大會(huì)、人民政府、人民法院和人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)；（三）民族區(qū)域自治制度、特別行政區(qū)制度、基層群眾自治制度；（四）犯罪和刑罰；（五）對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰；（六）稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度；（七）對(duì)非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征收、征用；（八）民事基本制度；（九）基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度；（十）訴訟和仲裁制度；（十一）必須由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定法律的其他事項(xiàng)。對(duì)以上《立法法》明確規(guī)定的法律保留事項(xiàng)，黨內(nèi)法規(guī)不應(yīng)作出規(guī)定。

（三）必須在兩者銜接的機(jī)制程序上做出相應(yīng)制度安排

1. 讓法律的歸法律，讓黨紀(jì)的歸黨紀(jì)

在違紀(jì)線(xiàn)索違法案件的受理上，必須明確發(fā)現(xiàn)違紀(jì)線(xiàn)索的應(yīng)由紀(jì)檢部門(mén)首先介入調(diào)查，發(fā)現(xiàn)違法線(xiàn)索的案件應(yīng)由司法部門(mén)首先介入調(diào)查，讓法律的歸法律，讓黨紀(jì)的歸黨紀(jì)，紀(jì)檢部門(mén)決不能越俎代庖。實(shí)踐中存在有些違法官員可能會(huì)因?yàn)槭鞘紫缺患o(jì)檢部門(mén)調(diào)查還是首先被司法部門(mén)調(diào)查的不同，導(dǎo)致最終對(duì)其處理的結(jié)果可能會(huì)大不一樣。有些黨員的違法行為，有紀(jì)檢部門(mén)僅僅給予黨內(nèi)紀(jì)律處分完事。

比如，有些黨員領(lǐng)導(dǎo)干部貪污受賄數(shù)額已經(jīng)達(dá)到刑法的量刑，有些紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)給予黨紀(jì)政紀(jì)處分完事。實(shí)質(zhì)上，這種處理做法是違法的，更談不上黨紀(jì)嚴(yán)于國(guó)法。貪污受賄犯罪行為不僅侵害了職務(wù)的正當(dāng)性和廉潔性，還侵犯了公共財(cái)物的所有權(quán)，理應(yīng)依法追究行為人的刑事責(zé)任。正是過(guò)去長(zhǎng)期有些地方對(duì)這種違法犯罪行為的放縱，才在這些地方形成了“破窗效應(yīng)”。單純的黨紀(jì)政紀(jì)處分針對(duì)的是不構(gòu)成犯罪的貪污受賄行為，一旦構(gòu)成犯罪則應(yīng)依法追究刑事責(zé)任，切不可以黨紀(jì)政紀(jì)代替刑罰。

2. 紀(jì)檢部門(mén)與司法部門(mén)之間應(yīng)當(dāng)建立案件的移送通報(bào)機(jī)制

紀(jì)檢部門(mén)在辦案過(guò)程中應(yīng)當(dāng)設(shè)立法律審查機(jī)制。所謂法律審查，是指紀(jì)檢部門(mén)在調(diào)查違紀(jì)行為過(guò)程中由特定的機(jī)構(gòu)和人員對(duì)被調(diào)查對(duì)象是否涉嫌違法以及刑事犯罪進(jìn)行程序與實(shí)體性審查并做出初步判斷的行為。一旦發(fā)現(xiàn)違法及犯罪行為應(yīng)移交司法部門(mén)或其他職能部門(mén)。

2012年12月26日，最高人民法院最高人民檢察院公布《關(guān)于辦理行賄刑事案件具體應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋》，該《解釋》自2013年1月1日起施行。該《解釋》第一條規(guī)定：“為謀取不當(dāng)利益，向國(guó)家工作人員行賄，數(shù)額在一萬(wàn)元以上的，應(yīng)當(dāng)按照刑法第三百九十條的規(guī)定追究刑事責(zé)任?！薄缎谭ā返谌倬攀畻l第二款規(guī)定：“行賄人在被追訴前主動(dòng)交待行賄行為的，可以從輕或者減輕處罰。其中，犯罪較輕的，對(duì)偵破重大案件起關(guān)鍵作用的，或者有重大立功表現(xiàn)的，可以減輕或者免除處罰?！睆妮p處罰、減輕處罰和免除處罰應(yīng)當(dāng)是國(guó)家司法權(quán)的范圍。實(shí)踐中有些黨員干部的買(mǎi)官行為明明已構(gòu)成行賄罪，但是黨內(nèi)紀(jì)檢部門(mén)卻沒(méi)向國(guó)家司法機(jī)關(guān)移交，黨紀(jì)政紀(jì)處理后就“私自”“赦免”了涉嫌行賄犯罪黨員干部的刑事責(zé)任。分析其原因，一方面可能是有些黨委、紀(jì)委是從講“政治”、講“大局”的角度考慮的。另一方面更主要的是黨內(nèi)法規(guī)中缺少相應(yīng)的硬性移交程序性規(guī)定，使得黨委、紀(jì)委握有相當(dāng)大的自由決定余地。

同樣，司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)被追究刑事責(zé)任的黨員、公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)違反《治安管理處罰法》的黨員及時(shí)通報(bào)該黨員所屬黨組織，以便黨組織能夠依紀(jì)追究該黨員的違紀(jì)責(zé)任。紀(jì)檢部門(mén)與司法部門(mén)之間的移送通報(bào)機(jī)制應(yīng)當(dāng)落實(shí)具體的職能機(jī)構(gòu)和人員，應(yīng)當(dāng)建立一套嚴(yán)密的程序，保證黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律之間的密切銜接。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕侯通山.黨內(nèi)法規(guī)精要8講〔M〕.北京：中國(guó)方正出版社，2005.

〔2〕中國(guó)法制出版社.新編黨風(fēng)廉政建設(shè)規(guī)范手冊(cè)（第二版）〔M〕.北京：中國(guó)法制出版社，2014.

〔責(zé)任編輯：陳玉榮〕