美國(guó)輔助公交發(fā)展政策初探

胡學(xué)文 何保紅 何民 馮俊 徐康明

1970年代，美國(guó)城市交通發(fā)展?fàn)顩r與當(dāng)今國(guó)內(nèi)城市交通狀況有許多相似之處，特別是當(dāng)時(shí)城市交通發(fā)展政策直接影響著此后幾十年的美國(guó)城市交通發(fā)展，這些政策產(chǎn)生了許多經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，對(duì)國(guó)內(nèi)反思當(dāng)今交通發(fā)展政策具有參考價(jià)值。

1974年，美國(guó)交通部下屬公共交通署對(duì)輔助公交下了正規(guī)的定義：“輔助公交是市域范圍內(nèi)面向公眾包含多種形式的客運(yùn)服務(wù)方式，其服務(wù)模式明顯區(qū)別于傳統(tǒng)公共交通系統(tǒng)（有固定的時(shí)刻表和線路的常規(guī)公交和軌道交通），輔助公交一般運(yùn)營(yíng)在公路和街道上。”輔助公交在美國(guó)城市交通的發(fā)展總體框架下，起到了如下作用：

第一，增加出行方式選擇。隨著社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，城市居民的出行特征呈多樣化趨勢(shì)，而傳統(tǒng)的公共交通模式過于單一，無法滿足多樣化的出行需求。輔助公交的服務(wù)特征是介于私家車和傳統(tǒng)公共交通之間的交通服務(wù)，服務(wù)模式靈活多樣，可以提供不同服務(wù)品質(zhì)的交通服務(wù)，從而增加出行者的出行方式選擇，因而更能有效地轉(zhuǎn)換私人機(jī)動(dòng)車出行。

第二，提高出行機(jī)動(dòng)性和可達(dá)性。隨著城市交通擁堵狀況的日益嚴(yán)重、油價(jià)的逐年遞增、以及勞動(dòng)力成本的不斷攀升，美國(guó)地面公交的運(yùn)營(yíng)成本逐年遞增，只能提供相關(guān)法規(guī)規(guī)定的最基本公交服務(wù)覆蓋面。輔助公交往往采用小型改裝客車，其購(gòu)置和運(yùn)營(yíng)成本往往低于購(gòu)置常規(guī)公交的車輛價(jià)格和運(yùn)營(yíng)費(fèi)用，此外加上部分市場(chǎng)化的運(yùn)營(yíng)，以及輔助公交駕駛員往往不是工會(huì)成員，因此工資收入和福利成本低于常規(guī)公交的駕駛員。更重要的是，有些輔助公交服務(wù)的收費(fèi)高于常規(guī)公交，輔助公交的新增服務(wù)往往側(cè)重于常規(guī)公交服務(wù)水平不高的區(qū)域，因而提高了有些地區(qū)及出行者的出行機(jī)動(dòng)性和可達(dá)性。

第三，改善環(huán)境和降低能耗。輔助公交豐富多樣的服務(wù)類型可以吸引采用小汽車等其他交通方式的出行者，提高公交分擔(dān)率，減少私人機(jī)動(dòng)車出行，進(jìn)而減少尾氣排放量。在能源消耗方面，雖然輔助公交所采用的車輛在能源公里消耗上往往高于私家小汽車，但輔助公交具有較高的載客率，其人均公里能耗要遠(yuǎn)低于私人機(jī)動(dòng)車。除了空氣質(zhì)量和能源上的效益外，輔助公交還可以提高道路利用效率，避免了資源的浪費(fèi)。

第四，鼓勵(lì)客運(yùn)服務(wù)市場(chǎng)化。輔助公交是一種更為高效和經(jīng)濟(jì)的交通模式。在財(cái)務(wù)收益方面，輔助公交的票價(jià)低于出租車和私家車，往往高于常規(guī)公交，此外輔助公交擁有較高的載客率和乘客周轉(zhuǎn)量，有助于提升運(yùn)營(yíng)單位的財(cái)政收益。在成本方面，輔助公交所需建設(shè)成本遠(yuǎn)低于常規(guī)公交和軌道交通，服務(wù)人員構(gòu)成相對(duì)簡(jiǎn)單，其管理、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)的勞動(dòng)力需求往往比常規(guī)公交低，人車比往往較常規(guī)公交要低，此外雇傭非工會(huì)駕駛員的勞動(dòng)成本相對(duì)低。由于輔助公交單一種服務(wù)總體規(guī)模較小，無論是車輛數(shù)目、停放場(chǎng)地要求、職工人數(shù)規(guī)模、初期資金投入都比較低，輔助公交通常不需要財(cái)政補(bǔ)貼，或較低的財(cái)政補(bǔ)貼即可維持微利運(yùn)營(yíng)，加上一些政策性的市場(chǎng)保護(hù)措施，輔助公交的服務(wù)模式有利于鼓勵(lì)客運(yùn)服務(wù)市場(chǎng)化，個(gè)人及投資聯(lián)合體籌建輔助公交運(yùn)營(yíng)主體具有較高的積極性。

第五，提高貧窮社區(qū)和特殊人群的出行可達(dá)性。由于輔助公交服務(wù)模式靈活，相比于常規(guī)公交，它更適合較為低客流及目的地分散的出行需求，對(duì)于那些公共交通服務(wù)不便利的區(qū)域，輔助公交可以有效提高社區(qū)可達(dá)性。對(duì)于低收入人群，輔助公交區(qū)域性運(yùn)營(yíng)特征以及合乘低價(jià)的特性，往往成為這類群體集聚區(qū)域（如移民或少數(shù)民族居民區(qū)）的主要交通出行選擇。輔助公交為低收入者的就業(yè)提供了出行保障。

第六，貫穿交通公平性的原則?！睹绹?guó)殘疾人法案1990》（Americans with Disabilities Act of 1990）明確規(guī)定，符合如下條件的人群可免費(fèi)享用參與聯(lián)邦或州政府資助的輔助公交服務(wù)：無法使用公交系統(tǒng)的人群;沒有能力到達(dá)公交系統(tǒng)乘坐點(diǎn)的人群;由于傷殘或失去行動(dòng)能力暫時(shí)性需要輔助公交服務(wù)的人群。自該法案1992年生效以來，美國(guó)交通部下屬公共交通署要求各地實(shí)施法案規(guī)定的各項(xiàng)輔助公交服務(wù)，1997年法案各項(xiàng)規(guī)定得到了全面實(shí)施。在這段時(shí)間內(nèi)，輔助公交的需求和服務(wù)都得到了快速擴(kuò)張，該法案是美國(guó)輔助公交得以高速發(fā)展的重要推動(dòng)力。

第一，服務(wù)于非固定乘客群體的商業(yè)化輔助公交。這類輔助公交運(yùn)營(yíng)較為靈活，沒有固定的運(yùn)營(yíng)線路和發(fā)車計(jì)劃，并具有一定程度的需求響應(yīng)特性，所以通常沒有固定的乘客群體，同時(shí)在經(jīng)營(yíng)模式上主要以營(yíng)利為主，主要包括合乘出租、電招巴士和小巴輔助公交三種類型。

一是合乘出租。合乘出租是基于傳統(tǒng)私人化出租車模式的一種服務(wù)拓展，其核心理念是將多人合乘的概念引入出租車行業(yè)中來，以提高載客率和車輛使用效率。通過為相互無關(guān)聯(lián)且出行起訖點(diǎn)相同或相近的乘客提供“門到門”服務(wù)，以降低乘客的出行成本，并增加出租車的營(yíng)收。然而，合乘也導(dǎo)致了出租車私密性有所降低，且有可能增加乘客的出行時(shí)間。目前在美國(guó)一個(gè)較為典型的案例是威斯康辛州的奧佐基縣（Ozaukee Country），2010年全縣面積為2890km2，擁有8？郾64萬居民，公共交通方式主要以巴士快線和合乘出租為主，合乘出租車的年載客量為74588人次，占公共出行總量的39？郾6%，其中大部分的乘客來自殘疾人、老年人、通勤員工以及學(xué)生。早在1998年該地就推行了合乘出租服務(wù)，嚴(yán)格的市場(chǎng)準(zhǔn)入條件和合理的收費(fèi)策略是其成功的關(guān)鍵，同時(shí)，合乘出租也很好地適應(yīng)了低密度區(qū)域的出行特征。

二是電招巴士。隨著19世紀(jì)30年代通信技術(shù)的發(fā)展，電招巴士（英文名稱Dial-A-Ride）最早出現(xiàn)在美國(guó)一些社區(qū)服務(wù)中，并在1960年代被逐漸推廣，其特點(diǎn)為通過電話預(yù)約來代替?zhèn)鹘y(tǒng)的街邊攔車，并融入了合乘的理念。這種服務(wù)方式的改變使乘客出行變得更加可靠和靈活，同時(shí)可實(shí)現(xiàn)“門到門”服務(wù)，是最具代表性的需求響應(yīng)型輔助公交。但純粹的需求響應(yīng)服務(wù)難以在空間和時(shí)間上集合個(gè)體的出行需求，可能會(huì)導(dǎo)致較低的載客率和較高的運(yùn)營(yíng)成本。電招巴士服務(wù)形式多樣，其中以基于大型設(shè)施的接駁服務(wù)最為常見。如成立于1983年的Super Shuttle公司，目前通過近1200輛藍(lán)黃小巴在紐約、舊金山和圣地亞哥等50多個(gè)城市約47個(gè)機(jī)場(chǎng)為當(dāng)?shù)刂行某菂^(qū)和主要活動(dòng)中心之間提供可預(yù)約的“門到門”服務(wù)，每年總客運(yùn)量約為800萬人次，其優(yōu)勢(shì)在于票價(jià)通常介于出租車和機(jī)場(chǎng)巴士之間，并設(shè)有合乘優(yōu)惠，同時(shí)配套的行李托運(yùn)服務(wù)以及舒適的車輛也是其廣受喜愛的重要因素。

三是小巴輔助公交。小巴輔助公交（英文名稱Jitney）是指采用小巴或迷你巴士，以半固定線路模式為沿線乘客提供的靈活公交服務(wù)，是目前美國(guó)應(yīng)用最為廣泛的輔助公交形式。在通常情況下，車輛沿著城市主要街道，在既定的運(yùn)營(yíng)線路條件下，根據(jù)乘客的要求進(jìn)行合理的停靠和偏離，其特點(diǎn)在于將傳統(tǒng)公交的穩(wěn)定性和乘客需求的多樣性進(jìn)行了很好的結(jié)合。小巴輔助公交服務(wù)模式較多，從服務(wù)功能上可將其分為三種基本類型：循環(huán)型為大型居住社區(qū)、公共設(shè)施或商業(yè)走廊提供的靈活環(huán)線服務(wù);接駁型為通勤人員提供的短途接駁或直達(dá)快線服務(wù);區(qū)域型為出行需求低密度區(qū)域和市中心之間所提供的連接線路服務(wù)。小巴輔助公交出現(xiàn)于19世紀(jì)初，大西洋城是其最為典型的案例之一。在大西洋城，存在循環(huán)型和接駁型兩套小巴輔助公交系統(tǒng)，其中接駁型小巴主要為火車站、客運(yùn)站以及機(jī)場(chǎng)之間提供免費(fèi)連接服務(wù)，而循環(huán)型小巴則主要服務(wù)于海濱商業(yè)區(qū)，也最具特色。在介于太平洋大道和大西洋大道之間4英里長(zhǎng)的海濱商業(yè)區(qū)內(nèi)，約190輛小巴沿著主要的交通走廊為大量的員工和游客提供靈活的環(huán)線服務(wù)，線路主要串聯(lián)了周圍居住小區(qū)和大型的娛樂設(shè)施。為提高服務(wù)吸引力和運(yùn)營(yíng)效率，車輛確保有座，司機(jī)會(huì)根據(jù)乘客要求，靈活?？寇囕v，并實(shí)時(shí)更新余座信息，其票價(jià)通常也低于傳統(tǒng)公交，不設(shè)找零。同時(shí)，行業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)運(yùn)營(yíng)的監(jiān)管和調(diào)度也提高了服務(wù)的質(zhì)量和高峰時(shí)段的可靠性。

第二，服務(wù)于大型企業(yè)或?qū)W校的專屬輔助公交。并非所有的輔助公交都將重點(diǎn)關(guān)注于乘客出行所產(chǎn)生的效益，有一些是基于某類大型企業(yè)或?qū)W校產(chǎn)生的專屬型公交服務(wù)，其目的在于增加客源或提高自身服務(wù)吸引力。服務(wù)具有較強(qiáng)的獨(dú)立性，不依賴于其他交通方式，通常由企業(yè)自身贊助，同時(shí)會(huì)根據(jù)客戶群體的出行和居住特征進(jìn)行服務(wù)設(shè)計(jì)。在功能上，主要滿足了某些派生出行的需求，因此通常采用免費(fèi)或低票價(jià)、固定的線路、站點(diǎn)以及時(shí)刻表。這類服務(wù)常見于大型商場(chǎng)、娛樂中心、學(xué)校、醫(yī)院等。

在美國(guó)，有一類較為典型的輔助公交服務(wù)名為穿梭巴士/擺渡公交（英文名稱為“Shttule”），其核心是一些組織和機(jī)構(gòu)為其員工或潛在客戶提供的專屬公交服務(wù)，服務(wù)本身的功能和服務(wù)人群都非常具有針對(duì)性，通?？蓪⑵浞譃樗姆N類型：由公司為員工在辦公區(qū)和軌道站點(diǎn)之間開設(shè)的專屬班車;由開發(fā)商為提高吸引力而提供的免費(fèi)環(huán)線;地鐵等公共運(yùn)輸部門為站點(diǎn)周圍社區(qū)和就職中心提供的接駁服務(wù);為患者去往醫(yī)院和學(xué)生上下學(xué)提供的專屬公交服務(wù)。例如在位于加利福尼亞州西海岸的奧克蘭，擺渡公交是一條沿著城市主要走廊運(yùn)營(yíng)的靈活環(huán)線，其功能并不局限于某一類設(shè)施或企業(yè)，而是將老城區(qū)、居住區(qū)、唐人街以及風(fēng)景區(qū)等區(qū)域進(jìn)行連接，并串聯(lián)了地鐵站、中心服務(wù)商業(yè)街以及停車區(qū)等客流吸引點(diǎn)，服務(wù)本身則由沿線的商家和一些機(jī)構(gòu)聯(lián)合贊助，對(duì)乘客免費(fèi)。

第三，服務(wù)于員工的合乘類輔助公交。員工合乘類輔助公交主要服務(wù)于通勤出行，通常是基于居住社區(qū)、地鐵站和通勤鐵路站點(diǎn)的直達(dá)或接駁服務(wù)，與傳統(tǒng)公交相比，其優(yōu)勢(shì)在于相對(duì)較低的出行費(fèi)用和較高的服務(wù)質(zhì)量，常見的形式包括通勤班車、拼車服務(wù)和定制公交。通勤班車是由私人公司或聯(lián)合企業(yè)為內(nèi)部員工提供的免費(fèi)通勤服務(wù)，以直達(dá)服務(wù)為主，但對(duì)于地處偏遠(yuǎn)的企業(yè)，則主要基于地鐵站提供接駁服務(wù)。通常有固定的線路和站點(diǎn)，且不提供“門到門”服務(wù)。拼車服務(wù)為緩解1990年代美國(guó)普遍的交通擁堵和停車?yán)щy應(yīng)運(yùn)而生。服務(wù)多由私人運(yùn)營(yíng)，車主主要服務(wù)于目的地相同或相近的乘客，需提前預(yù)訂，可實(shí)現(xiàn)”門到門“服務(wù)，同時(shí)根據(jù)承運(yùn)車輛的類型可分為小汽車拼車（Carpool）、小巴車拼車（Vanpool）和公交拼車（Buspool）。定制公交是指通過集合個(gè)體出行需求，以多人共用交通工具的形式，為出行起訖點(diǎn)、出行時(shí)間、服務(wù)水平需求相似的人群提供量身定制的客運(yùn)服務(wù)方式。服務(wù)需要給予乘客承諾期，并提前收取費(fèi)用，服務(wù)確保有座，具有高效、經(jīng)濟(jì)、靈活和舒適等優(yōu)點(diǎn)。

第四，落實(shí)殘疾人法案的特種輔助公交。在美國(guó)殘疾人法案的要求下，逐漸產(chǎn)生了服務(wù)于殘疾人等特殊群體的特種輔助公交。服務(wù)由當(dāng)?shù)亟煌C(jī)構(gòu)提供，通常采用特殊車輛和專業(yè)陪護(hù)人員，可實(shí)現(xiàn)“門到門”出行，具有較高的需求響應(yīng)特性，同時(shí)費(fèi)用相對(duì)較低，具有較高的社會(huì)公益性。但由于高昂的運(yùn)營(yíng)成本和需求的持續(xù)增加，造成了地方過重的財(cái)政負(fù)擔(dān)，因此對(duì)乘客的審核標(biāo)準(zhǔn)以及出行需求控制也較為嚴(yán)格。在美國(guó)聯(lián)邦運(yùn)輸署于2006年頒布的殘疾人法案中主要將乘客限定在了以下兩類群體：一是在身體或精神上有殘疾（包括視力上的殘疾）;二是由于某方面的殘疾而無法到達(dá)常規(guī)公交乘車站點(diǎn)。同時(shí)，為確保服務(wù)順利發(fā)展，法案還從安全角度和服務(wù)質(zhì)量等方面作出了細(xì)致的規(guī)定，其中包括服務(wù)范圍、響應(yīng)時(shí)間、服務(wù)時(shí)間、出行費(fèi)用等方面。例如，在美國(guó)的伍斯特市，特種輔助公交主要在常規(guī)公交線路兩側(cè)約3/4英里的核心區(qū)范圍內(nèi)提供服務(wù)，乘客必須提前1周進(jìn)行預(yù)約，并需要1—2名人員陪護(hù)，同時(shí)其費(fèi)用不得超過常規(guī)公交的2倍。

由于能源短缺和城市交通擁堵問題的突顯，美國(guó)早期交通應(yīng)付策略也在建設(shè)軌道交通和常規(guī)公交方面投入了大量的財(cái)力，然而隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，私人小汽車的擁有和使用不斷增長(zhǎng)，許多城市公共交通分擔(dān)率不僅沒有增長(zhǎng)，反而出現(xiàn)持續(xù)下滑的趨勢(shì)。究其原因主要是：一方面，較低出行成本和寬松的小汽車發(fā)展政策極大地促進(jìn)了私人機(jī)動(dòng)車交通模式的增長(zhǎng);另一方面，傳統(tǒng)公交服務(wù)模式難以與靈活性高且可提供“門到門”服務(wù)的私人小汽車形成有效競(jìng)爭(zhēng)。從多元化的出行需求角度看，在傳統(tǒng)公交和私人機(jī)動(dòng)化交通之間一直存在另一種交通模式，而輔助公交的興起則是順應(yīng)了這一發(fā)展的需要?；仡櫭绹?guó)輔助公交的發(fā)展歷程和經(jīng)驗(yàn)對(duì)當(dāng)今國(guó)內(nèi)城市交通的發(fā)展政策，可以得到以下幾方面的啟示：

第一，滿足市民多元化出行需求，減少私人機(jī)動(dòng)化出行。輔助公交能夠?yàn)槭忻裉峁└嗟某鲂蟹绞?，特別是能夠有效地吸引個(gè)體私人小汽車的出行者，鼓勵(lì)采用合乘交通出行方式。改革開放以來，市民日常機(jī)動(dòng)化出行方式主要為私人電動(dòng)車、摩托車、私家小汽車、公務(wù)小汽車、出租車、單位班車、常規(guī)公交車以及軌道交通。國(guó)內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)都驗(yàn)證了，僅靠固定線路、固定時(shí)間、運(yùn)營(yíng)與混合交通流的常規(guī)公交是無法有效地吸引私人機(jī)動(dòng)化交通出行的。即使大量修建軌道交通，國(guó)內(nèi)一些城市的經(jīng)驗(yàn)表明也只能大量地吸引自行車、步行和常規(guī)公交的出行人次，而對(duì)吸引私人小汽車的人次作用有限。

第二，增加出行選擇，節(jié)省出行費(fèi)用。與傳統(tǒng)常規(guī)公交缺乏變通的服務(wù)不同，輔助公交的核心是：大力發(fā)展輔助公交，既堅(jiān)持公共交通共乘、高效的優(yōu)勢(shì)，又主動(dòng)適應(yīng)城市居民多元化的出行需求，為市民提供更多的出行選擇，是公共交通行業(yè)迎接個(gè)性化消費(fèi)時(shí)代的重要舉措。在相同乘距下，輔助公交的票價(jià)水平通常略高于常規(guī)公交，與地鐵票價(jià)相當(dāng)或略高。與出租車和自駕車對(duì)比，輔助公交通過合乘的方式提高了車輛乘用率，降低了人均出行費(fèi)用。

第三，提供社會(huì)基本的公共交通服務(wù)，彌補(bǔ)出行的不公平性。公共交通在城市中還承擔(dān)著提供基本出行服務(wù)的功能，具有公益性服務(wù)地位。有很多輔助公交服務(wù)都具備這一功能，一是為弱勢(shì)群體服務(wù)的輔助公交，包括殘疾人預(yù)約出行、老齡人就醫(yī)、中小學(xué)及幼兒園校車、連接公租房和廉租房小區(qū)與市中心的低價(jià)公交等服務(wù);二是為相對(duì)偏遠(yuǎn)的區(qū)域提供基本的輔助公交服務(wù)，而這些區(qū)域不具備開通常規(guī)公交服務(wù)的條件，包括在棚戶區(qū)狹窄路網(wǎng)內(nèi)運(yùn)營(yíng)的接駁巴士，以及服務(wù)城市外圍低客流區(qū)域的輔助公交服務(wù)等。因此，輔助公交服務(wù)有效拓展了公共交通服務(wù)的類型，也為更好地提供公益性交通服務(wù)創(chuàng)造了條件。

第四，擴(kuò)展和創(chuàng)新地面公交服務(wù)。在小汽車迅猛發(fā)展的沖擊下，以常規(guī)公共交通為主的公交運(yùn)營(yíng)企業(yè)陷入了困境，僅僅依靠增開線路、購(gòu)置車輛的傳統(tǒng)模式已然無法沖出藩籬。發(fā)展輔助公交為困境中的地面公交發(fā)展提供了新的思路，使其能夠拓展和開辟新的市場(chǎng)，助力扭轉(zhuǎn)當(dāng)前的逆勢(shì)，打開新的發(fā)展局面。

文章來源：《現(xiàn)代城市研究》2015年第5期

責(zé)任編輯：雙艷珍