PPP投融資模式運(yùn)作優(yōu)勢與實(shí)施條件

□文/朱艷艷（中交第一航務(wù)工程局有限公司 天津）

PPP投融資模式運(yùn)作優(yōu)勢與實(shí)施條件

□文/朱艷艷
（中交第一航務(wù)工程局有限公司 天津）

PPP投融資模式是目前各級(jí)政府解決龐大基建投資資金問題的有效路徑。案例研究表明：PPP模式既能夠緩解政府財(cái)政壓力，也有利于發(fā)揮社會(huì)資本的積極性，且能夠保證風(fēng)險(xiǎn)合理分擔(dān)和可控。不過要充分發(fā)揮PPP模式的運(yùn)作優(yōu)勢，必須具備一定的實(shí)施條件，尤其是保證政企合作順暢、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制合理、投融資中介服務(wù)體系健全等。

基建投資：PPP投融資模式：運(yùn)作優(yōu)勢：實(shí)施條件

原標(biāo)題：基建投資新常態(tài)——PPP投融資模式運(yùn)作優(yōu)勢與實(shí)施條件研究——以青島地鐵R3線為例

收錄日期：2015年3月10日

基建投資仍是2015年保持全國經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步增長的重要抓手，2014年底國務(wù)院批準(zhǔn)了總投資額逾10萬億元的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。在全國政府性債務(wù)規(guī)模巨大，地方政府舉債異常困難的情況下，如何籌措大量資金滿足基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要成為各級(jí)政府實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)增長的重要任務(wù)。十八屆三中全會(huì)以來，政府大力推行政府和社會(huì)資本合作模式，充分吸引社會(huì)資本參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，尋求政府和社會(huì)資本的最優(yōu)合作，實(shí)現(xiàn)雙方共贏，成為各級(jí)政府解決龐大基建投資資金問題的有效路徑。

一、PPP投融資模式的提出與現(xiàn)實(shí)合理性

（一）中央推行基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革。中共十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出“通過改革讓社會(huì)資本進(jìn)入公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營，允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營”的改革方向?！秶鴦?wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》（國發(fā)［2014］60號(hào)）指出“要實(shí)行統(tǒng)一市場準(zhǔn)入，創(chuàng)造平等投資機(jī)會(huì)；創(chuàng)新投資運(yùn)營機(jī)制，擴(kuò)大社會(huì)資本投資途徑；優(yōu)化政府投資使用方向和方式，發(fā)揮引導(dǎo)帶動(dòng)作用，政府投資主要投向公益性和基礎(chǔ)性建設(shè)，在同等條件下優(yōu)先支持引入社會(huì)資本的項(xiàng)目；根據(jù)項(xiàng)目情況，通過投資補(bǔ)助、基金注資、擔(dān)保補(bǔ)貼、貸款貼息等多種方式，支持社會(huì)資本參與重點(diǎn)領(lǐng)域建設(shè)”。

隨后，財(cái)政部、發(fā)改委、建設(shè)部等國家部委層面在2014年相繼出臺(tái)相關(guān)政策法規(guī)，推進(jìn)和落實(shí)這項(xiàng)改革舉措。各地政府也陸續(xù)推出PPP項(xiàng)目指導(dǎo)性文件和自己的PPP試點(diǎn)項(xiàng)目，大量的PPP項(xiàng)目應(yīng)運(yùn)而生。2015年初，四川、河南、福建等8個(gè)省份公布了400多個(gè)PPP項(xiàng)目，涉及投資規(guī)模高達(dá)萬億元。以吸引社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域的投資、建設(shè)、運(yùn)營，成為基建投資的一種新常態(tài)。

（二）地方政府財(cái)政壓力巨大。截至2013年6月，我國地方政府有償還責(zé)任的債務(wù)達(dá)到10.88萬億元，全國政府性債務(wù)規(guī)模（包括中央）更是高達(dá)20.7萬億（數(shù)據(jù)來源：路透社-中國經(jīng)濟(jì)）。目前，地方政府的經(jīng)營性和投資性凈現(xiàn)金流為負(fù)，且每年需額外舉債覆蓋利息等支出。地方政府若不出售資產(chǎn)和壓縮投資，4年后地方政府的負(fù)責(zé)率將達(dá)到國際警戒線。地方財(cái)政更是難以為繼每年高達(dá)萬億的基建投資支出。

面對政府龐大的債務(wù)規(guī)模，新《預(yù)算法》對地方政府舉債做出明確規(guī)定：“經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市的預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措。舉借債務(wù)的規(guī)模，由國務(wù)院報(bào)全國人民代表大會(huì)或者全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)。省、自治區(qū)、直轄市依照國務(wù)院下達(dá)的限額舉借的債務(wù)，列入本級(jí)預(yù)算調(diào)整方案，報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)。舉借的債務(wù)應(yīng)當(dāng)有償還計(jì)劃和穩(wěn)定的償還資金來源，只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出”。“除前款規(guī)定外，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務(wù)”?！俺闪碛幸?guī)定外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個(gè)人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)?！??！皣鴦?wù)院建立地方政府負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)評估和預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急處置機(jī)制以及責(zé)任追究制度。國務(wù)院財(cái)政部門對地方政府債務(wù)實(shí)施監(jiān)督”。上述規(guī)定無一說明政府通過舉債或政府擔(dān)保獲得資金已經(jīng)不是一件容易的事情，地方政府需要積極發(fā)掘新的融資來源。因此，大力推行政府和社會(huì)資本合作模式，成為化解地方政府債務(wù)危機(jī)，保持地方經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長的有利推手。

（三）新城鎮(zhèn)化建設(shè)亟須良好的融資渠道。中共十八屆三中全會(huì)提出，完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機(jī)制，堅(jiān)持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，推動(dòng)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，促進(jìn)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn)。這為完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機(jī)制提出了明確目標(biāo)。推進(jìn)城市建設(shè)管理創(chuàng)新，建立透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機(jī)制，允許地方政府通過發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道，允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資運(yùn)營。根據(jù)根據(jù)財(cái)政部的相關(guān)測算和預(yù)判，到2020年我國城鎮(zhèn)化的投資需求約42萬億元，主要包括經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施（供水、交通、能源等）和社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施（社保、養(yǎng)老、戶籍等）。對于地方政府而言，如何籌措資金是新城鎮(zhèn)化建設(shè)亟須解決的問題，而通過PPP模式吸引民營資本成為新城鎮(zhèn)化融資的重要渠道。

二、PPP投融資模式運(yùn)作流程

（一）PPP投融資模式。政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式是指政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會(huì)資本建立的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及長期合作關(guān)系。

廣義的PPP泛指通過“政府與社會(huì)資本合作”，完成基礎(chǔ)設(shè)施投融資、建設(shè)、運(yùn)營、移交等各種模式的總稱，包括但不限于BOT、BOOT、BOO、TOT等。狹義的PPP一般不包括BOT、BOOT、BOO、TOT等合作

條件較為確定的融資模式，多強(qiáng)調(diào)政府部分投資，政府與社會(huì)資本合作條件非常靈活，因此確切表達(dá)其內(nèi)涵是非常困難的，要根據(jù)不同的案例來確定。狹義的PPP更強(qiáng)調(diào)政府的控制力及在項(xiàng)目公司占有股份，與社會(huì)資本“利益分享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、伙伴關(guān)系、全程合作”。本文案例中提到的PPP投融資模式實(shí)際上是狹義的PPP概念。

PPP是一個(gè)整合雙方優(yōu)質(zhì)資源強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合的合作模式，其核心內(nèi)容體現(xiàn)在合作上。PPP投融資模式的本質(zhì)是以提供優(yōu)良的公共產(chǎn)品或服務(wù)為目的；公私合作，雙方共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共享收益；優(yōu)勢互補(bǔ)，項(xiàng)目社會(huì)效益最大化。從宏觀角度講，開展政府和社會(huì)資本合作，有利于創(chuàng)新投融資機(jī)制，拓寬社會(huì)資本投資渠道，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)增長內(nèi)生動(dòng)力；有利于推動(dòng)各類資本相互融合、優(yōu)勢互補(bǔ)，促進(jìn)投資主體多元化，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)；有利于理順政府與市場關(guān)系，加快政府職能轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用。從微觀角度講，PPP模式自問世以來之所以受到許多國家和地區(qū)政府的密切關(guān)注，主要原因在于：PPP模式能夠提高運(yùn)行效率和服務(wù)質(zhì)量，引入先進(jìn)的管理理念和治理結(jié)構(gòu)，引入適度競爭，促進(jìn)市場透明，緩解政府的財(cái)政壓力，提高資金的使用效率，公私雙方互利合作，發(fā)揮各自優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)公共項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移和合理分擔(dān)，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，推進(jìn)投融資體制改革。

（二）PPP投融資模式的運(yùn)作流程。PPP融資模式運(yùn)作流程包括項(xiàng)目確立、框架招標(biāo)、項(xiàng)目公司組建、融資、建設(shè)、運(yùn)營、移交等環(huán)節(jié)。政府通過框架招標(biāo)，授予投資建設(shè)合作人對項(xiàng)目建設(shè)和資源開發(fā)建設(shè)合作特許權(quán)，雙方簽訂《投資建設(shè)合作協(xié)議》。政府和投資建設(shè)合作人合作成立項(xiàng)目公司（spc），項(xiàng)目資金來源主要是合作方出資以及項(xiàng)目融資。項(xiàng)目公司根據(jù)項(xiàng)目的預(yù)期收益、資產(chǎn)以及政府扶持措施（如稅收優(yōu)惠、貸款擔(dān)保、沿線土地優(yōu)先開發(fā)權(quán)等）的力度來安排融資。項(xiàng)目公司根據(jù)政府賦予的特許開發(fā)經(jīng)營權(quán)限代替政府進(jìn)行項(xiàng)目的開發(fā)建設(shè)。項(xiàng)目建成后，政府和合作人根據(jù)《投資建設(shè)合作協(xié)議》進(jìn)行特許經(jīng)營或者股權(quán)轉(zhuǎn)讓。

三、PPP投融資模式的運(yùn)作優(yōu)勢與實(shí)施條件——青島市地鐵R3線案例分析

（一）項(xiàng)目概況。青島市紅島—膠南城際（井岡山路—大珠山段）軌道交通工程（R3線）位于青島市西海岸新區(qū)，線路正線全長70.27公路，起于開發(fā)區(qū)的嘉陵江路站，終于董家口火車站，總體呈東北-西南走向。項(xiàng)目分兩期實(shí)施，本項(xiàng)目為R3線一期工程，正線線路全長28.707km，設(shè)車站12座（地下站7座，高架站5座）。項(xiàng)目總投資135.6億元。工程于2014年底施工，計(jì)劃2018年12月31日試運(yùn)營。

（二）運(yùn)作模式。項(xiàng)目投資建設(shè)采用合作+施工總承包+固定回報(bào)的PPP模式，由青島地鐵集團(tuán)和中國交建共同組建合資公司（SPC），出資比例為30∶70。公司資本金比例為總投資的30%，剩余70%的投資由青島地鐵集團(tuán)負(fù)責(zé)通過銀行借款進(jìn)行籌措。中國交建負(fù)責(zé)組織項(xiàng)目施工，項(xiàng)目竣工進(jìn)入試運(yùn)營階段后由青島地鐵集團(tuán)對中國交建70%的股權(quán)進(jìn)行分期回購，3年分4次完成股權(quán)回購，回購比例為2∶3∶3∶2。

合同總價(jià)包括施工總承包價(jià)款和股權(quán)轉(zhuǎn)讓金。其中，股權(quán)轉(zhuǎn)讓金由以下三部分組成：①建設(shè)期中交自有資金實(shí)際投入項(xiàng)目公司資本金；②建設(shè)期中交自有資金實(shí)際投入項(xiàng)目公司資本金投資回報(bào)；③建設(shè)期中交自有資金實(shí)際投入項(xiàng)目公司資本金所占比例對應(yīng)的銀行貸款投資回報(bào)。政府提供《土地預(yù)期收益質(zhì)押合同》的相關(guān)支撐性文件作為回購擔(dān)保。

（三）案例總結(jié)——PPP投融資模式的優(yōu)勢與實(shí)施條件

1、PPP投融資模式優(yōu)勢分析。由上述案例可以看出，采用PPP投融資模式進(jìn)行項(xiàng)目投資，不僅政府方面可以啟動(dòng)相對較少資金運(yùn)作更大的項(xiàng)目，加大當(dāng)?shù)氐耐顿Y規(guī)模和速度，民間資本也獲得了多方面的投資收益，實(shí)現(xiàn)了雙方共贏。結(jié)合案例總結(jié)PPP投融資模式，可以得出以下幾大優(yōu)勢：

（1）轉(zhuǎn)換職能，緩解政府財(cái)政壓力。PPP投資模式實(shí)現(xiàn)了政府職能的轉(zhuǎn)換，政府從過去的基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)的提供者轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督管理者，政府職責(zé)更加清晰，目的更加明確。同時(shí)，PPP模式不會(huì)大規(guī)模增加政府負(fù)債，政府也可以平滑年度財(cái)政支出波動(dòng)，緩解財(cái)政支出壓力。

（2）存在獲利空間，有利于發(fā)揮社會(huì)資本的積極性。PPP項(xiàng)目從框架招標(biāo)到項(xiàng)目實(shí)施結(jié)束存在至少6～7個(gè)環(huán)節(jié)，因此存在諸多的獲利空間。以施工企業(yè)參與PPP投融資項(xiàng)目為例，投資ppp項(xiàng)目可以獲得投資價(jià)差、設(shè)計(jì)利潤（ppp+epc項(xiàng)目）、施工利潤、投資回報(bào)、經(jīng)營利潤等多重利潤空間。另外，靈活的操作模式也是吸引社會(huì)資本的另一大因素。

（3）公司合營，有助于提高服務(wù)質(zhì)量。PPP投資模式使政府向項(xiàng)目的中后期延伸，企業(yè)向項(xiàng)目的前期延伸，發(fā)揮政府公共機(jī)構(gòu)和民營機(jī)構(gòu)各自的優(yōu)勢，項(xiàng)目設(shè)計(jì)、施工及運(yùn)營管理過程中相互取長補(bǔ)短，從而達(dá)到控制產(chǎn)品成本、提高產(chǎn)品供應(yīng)質(zhì)量和效率的目的。

（4）風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的合理分配。PPP投融資模式在項(xiàng)目公司成立之初就按照政府和社會(huì)資本的投資比例明確了兩者之間的風(fēng)險(xiǎn)分配，有利于降低政府及企業(yè)的單方風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，由于政府分擔(dān)一部分風(fēng)險(xiǎn)，也降低了項(xiàng)目融資的難度，提高了項(xiàng)目融資成功的可能性。政府在分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)也擁有一定的控制權(quán)，保證基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目在整個(gè)實(shí)施過程中可控。

2、實(shí)施PPP投融資模式的必要條件

（1）有良好的政府環(huán)境，保持良好的政企合作關(guān)系。良好的政府環(huán)境是實(shí)現(xiàn)PPP投融資模式的基本條件。在PPP模式下，政府既是特許權(quán)協(xié)議的當(dāng)事方，又為項(xiàng)目運(yùn)作提供政治和法律環(huán)境。因此，政府采用PPP模式應(yīng)轉(zhuǎn)變管理職能，優(yōu)化財(cái)政結(jié)構(gòu)，要有契約意識(shí)，按合同辦事，要有市場意識(shí)，盡量采用市場化的或激勵(lì)性的支持，以適應(yīng)PPP模式管理的需要。

（2）合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。PPP項(xiàng)目投資工期長、金額大，不確定因素多，需要面對很大的風(fēng)險(xiǎn)，無論由公共部門還是民間資本單獨(dú)承擔(dān)，都對項(xiàng)目實(shí)施不利。為保證PPP項(xiàng)目的成功實(shí)施，必須在公共部門和私方之間合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，將項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)在參與方之間進(jìn)行合理、公平地分擔(dān)，這是保證PPP項(xiàng)目運(yùn)營成功的基礎(chǔ)。

（3）健全的投融資中介服務(wù)體系。建立健全的投融資中介服務(wù)體系是成功實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目的技術(shù)保障。PPP模式的運(yùn)作采用項(xiàng)目特許經(jīng)營權(quán)的方式，進(jìn)行結(jié)構(gòu)融資、項(xiàng)目融資，需要比較復(fù)雜的金融、財(cái)務(wù)和法律方面的知識(shí)，要在融資顧問、財(cái)務(wù)顧問、技術(shù)顧問、客流調(diào)查顧問、法律顧問等專業(yè)化中介機(jī)構(gòu)的共同協(xié)作下才能完成。而成熟完善的投融資中介服務(wù)體系，是高質(zhì)量、低成本完成項(xiàng)目融資任務(wù)的保證。

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