區(qū)域發(fā)展的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)及其借鑒意義

□文/陳 飛

（新疆財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院 新疆·烏魯木齊）

一、引言

區(qū)域發(fā)展不平衡問題，并不是我國(guó)所獨(dú)有的國(guó)情。在世界上其他的一些國(guó)家，也存在著地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不統(tǒng)一、區(qū)域差距明顯的狀況。國(guó)外的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究和理論以及實(shí)踐都不乏成功的先例?！八街?，可以攻玉”，借鑒國(guó)外成熟的區(qū)域政策對(duì)我國(guó)當(dāng)前的區(qū)域規(guī)劃和區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二、國(guó)外區(qū)域發(fā)展比較

最早提出區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策并實(shí)施的是英國(guó)政府。早在20 世紀(jì)20年代，英國(guó)政府就認(rèn)識(shí)到了區(qū)域發(fā)展水平的不均衡所帶來的社會(huì)問題，于20 世紀(jì)20年代末，開始著手制定了一系列的區(qū)域發(fā)展政策。英國(guó)之后，美國(guó)、德國(guó)、日本等國(guó)也加快了制定區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，促進(jìn)落后地區(qū)快速發(fā)展。在20 世紀(jì)末，基本完成了均衡區(qū)域差距的任務(wù)。

（一）美國(guó)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)。美國(guó)的國(guó)土面積約為937 萬(wàn)平方公里，幅員遼闊，地理地貌、自然氣候差異明顯。早期的資本主義登陸北美大陸是在大西洋一側(cè)，也就是美國(guó)的東海岸，主要是在波士頓、紐約一帶。美國(guó)的東北部由于先天的優(yōu)勢(shì)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展起步早，發(fā)展水平比較高，至今仍是美國(guó)經(jīng)濟(jì)的中心地。而廣大的西部地區(qū)，在美國(guó)的建國(guó)初期，實(shí)際上是一片荒漠地區(qū)。美國(guó)中部的沙漠和嚴(yán)重的交通閉塞，使得在這一時(shí)期美國(guó)東部和西部之間的聯(lián)系非常少，東、西的發(fā)展差距也就越來越大。19 世紀(jì)下半葉，美國(guó)南北戰(zhàn)爭(zhēng)的爆發(fā)，以代表新興資產(chǎn)階級(jí)的北方獲勝而告終，此時(shí)的美國(guó)，北方無論是政治上還是經(jīng)濟(jì)上都優(yōu)于南部地區(qū)。至此，總體上美國(guó)的經(jīng)濟(jì)重心位于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東北部和五大湖區(qū)，地域廣大的西部和南部地區(qū)處于落后地位。

很快，美國(guó)政府就意識(shí)到區(qū)域發(fā)展不平衡所帶來的問題，為了緩解地區(qū)之間的發(fā)展不平衡，美國(guó)政府開始實(shí)施區(qū)域發(fā)展政策，大力開發(fā)后進(jìn)地區(qū)。這些政策措施主要有：

1、建立直屬于總統(tǒng)府的中央聯(lián)邦開發(fā)機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)中央與州之間的關(guān)系。聯(lián)邦政府制定政策，建立中央結(jié)構(gòu)，提高政策的執(zhí)行行政級(jí)別，統(tǒng)一實(shí)施各州之間的政策實(shí)施。制定多種財(cái)政補(bǔ)貼和法案，提供最大范圍和深度的政策支持，提供完善落后地區(qū)的公共服務(wù)體系，逐步縮小在基本公共服務(wù)上落后地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)的差距。此外，通過立法的形式，確保中央開發(fā)機(jī)構(gòu)的行政地位，確保落后地區(qū)享受優(yōu)惠政策的法律地位，在法律層面給予國(guó)家宏觀政策的地位。保證政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性，使落后地區(qū)能夠獲得持續(xù)的支持。

2、通過稅制差別和轉(zhuǎn)移支付制度，支持后進(jìn)地區(qū)的發(fā)展。通過財(cái)稅制度，對(duì)不同地區(qū)實(shí)行不同的稅制。對(duì)北部發(fā)達(dá)地區(qū)多征稅，把增量部分通過轉(zhuǎn)移支付制度轉(zhuǎn)給落后的地區(qū)；對(duì)落后地區(qū)，則是少征稅，更多地將稅收留在落后地區(qū)。通過稅收制度“四兩撥千斤”的作用，培育落后地區(qū)的自我造血能力和良性循環(huán)發(fā)展機(jī)制。隨著落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，這一總體趨勢(shì)到20 世紀(jì)90年代才有所調(diào)整，減小了南北稅負(fù)差異。

除了稅收制度，聯(lián)邦政府還通過大量的轉(zhuǎn)移支付對(duì)于后進(jìn)地區(qū)予以支持。在第二次世界大戰(zhàn)中，美國(guó)政府通過大量的軍事?lián)芸詈蛙娛马?xiàng)目的建設(shè)，支持西部沿海一帶制造業(yè)的發(fā)展。到目前為止，美國(guó)很多的尖端軍事裝備制造業(yè)、軍事基地、航空航天中心等大多位于西部地區(qū)和南部地區(qū)。

3、建立國(guó)家級(jí)的經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)。在國(guó)家層面，有計(jì)劃地劃定功能清晰的經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，打破地方行政壟斷和地方保護(hù)主義，消除了各地方之間的隔閡，實(shí)現(xiàn)跨行政區(qū)域開發(fā)工作的協(xié)調(diào)進(jìn)行。

4、對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施的大力投資。通過修建鐵路和覆蓋全國(guó)的公路網(wǎng)，使發(fā)達(dá)地區(qū)和落后地區(qū)的交流更加頻繁和便捷。隨著航空客運(yùn)的大力發(fā)展，東部和西部地區(qū)在地理上的距離被進(jìn)一步縮小。要素的便捷流動(dòng)，人才的大規(guī)模交流，很好地促進(jìn)了西部地區(qū)的跨越式發(fā)展。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面特別值得一提的是，美國(guó)政府很重視信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，使各地區(qū)均能享受全國(guó)乃至全球的經(jīng)濟(jì)、科技等信息，為一些落后地區(qū)和老工業(yè)基地及時(shí)掌握市場(chǎng)、科技信息、發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)而后來居上創(chuàng)造了條件。

（二）德國(guó)的經(jīng)驗(yàn)。德國(guó)原本并不存在特別大的地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異。但在經(jīng)歷了兩次世界大戰(zhàn)之后，德國(guó)已經(jīng)是一片廢墟，在經(jīng)過戰(zhàn)后最初幾年的恢復(fù)之后，原有的比較均衡的發(fā)展水平和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)被打破，主要形成了北部老工業(yè)區(qū)、東部邊境區(qū)、中部農(nóng)村地區(qū)等落后地區(qū)。為了緩解地區(qū)之間的差異，德國(guó)政府開始著手制定區(qū)域政策。德國(guó)的區(qū)域政策發(fā)展和政策目標(biāo)變化主要經(jīng)歷了以下四個(gè)階段：

①1951～1958年消除戰(zhàn)爭(zhēng)損失與促進(jìn)東部邊境地區(qū)的發(fā)展；

②1959～1968年促進(jìn)結(jié)構(gòu)薄弱地區(qū)包括農(nóng)村中心地和北方經(jīng)濟(jì)蕭條的老工業(yè)區(qū)的增長(zhǎng)潛能；

③1969～1989年以“改善區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)”共同任務(wù)為工具，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展；

④1990年至今，東、西德統(tǒng)一后，東部成為統(tǒng)一后的嚴(yán)重落后地區(qū)，促進(jìn)重點(diǎn)即轉(zhuǎn)向東部地區(qū)，同時(shí)兼顧西部地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

在具體的政策制定上，德國(guó)的做法主要有：

1、劃定聯(lián)邦和州聯(lián)合管理的促進(jìn)地區(qū)，統(tǒng)一協(xié)調(diào)聯(lián)邦和州之間的責(zé)任、事權(quán)。為履行既定的實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的任務(wù)，聯(lián)邦和州制定一項(xiàng)共同的框架計(jì)劃。該計(jì)劃每四年制定一次，在全聯(lián)邦范圍內(nèi)按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)劃分促進(jìn)地區(qū)；確定促進(jìn)目標(biāo)；制定統(tǒng)一的促進(jìn)規(guī)則以及統(tǒng)籌安排區(qū)域發(fā)展各項(xiàng)措施的實(shí)施等。

2、應(yīng)用財(cái)政平衡政策及財(cái)政補(bǔ)貼，改善區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。德國(guó)區(qū)域政策的核心內(nèi)容之一，就是應(yīng)用財(cái)政手段，通過實(shí)施財(cái)政收入平衡法及財(cái)政補(bǔ)貼促使國(guó)民經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的空間均衡。德國(guó)政府允許各州之間的人均收入可以有10%的差距，超出全國(guó)平均水平的州，要撥出部分收入給低收入的州；低于全國(guó)平均水平的州有得到財(cái)政補(bǔ)貼的權(quán)力。

德國(guó)財(cái)政平衡包括兩個(gè)方面：一是橫向財(cái)政平衡，目標(biāo)是使各州人均稅收平衡化，努力縮小各州之間的人均收入差距。主要是采取法人稅的分配、稅款轉(zhuǎn)移和聯(lián)邦特別撥款，促使各州人均稅收均等化。通過法人稅分配，可使財(cái)政弱州達(dá)到各州平均財(cái)力的92%；通過稅款轉(zhuǎn)移，可使窮州人均財(cái)政收入達(dá)到全國(guó)人均的95%；最后不足部分由聯(lián)邦財(cái)政提供，稱為特別撥款；二是縱向財(cái)政平衡，指州與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的財(cái)政平衡，做法與橫向財(cái)政平衡類似。

3、扶持中小企業(yè)，提升中小企業(yè)的活動(dòng)和競(jìng)爭(zhēng)能力。在德國(guó)，中小企業(yè)被稱為經(jīng)濟(jì)的脊梁，在經(jīng)濟(jì)中扮演著重要的角色。依據(jù)是中小企業(yè)創(chuàng)新能力強(qiáng)、對(duì)市場(chǎng)變化反應(yīng)快、可以創(chuàng)造更多的工作崗位、保障社會(huì)穩(wěn)定，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。但與大企業(yè)相比，中小企業(yè)面臨著更多的困難，如融資渠道窄，經(jīng)營(yíng)管理能力有限，市場(chǎng)信息不足等。

在共同任務(wù)框架內(nèi)，德國(guó)特別重視中小企業(yè)尤其在其創(chuàng)業(yè)階段，對(duì)中小企業(yè)給予較大企業(yè)更多的補(bǔ)貼，采取咨詢、改善融資條件等措施加以扶持，對(duì)非投資性活動(dòng)的促進(jìn)也旨在加強(qiáng)中小企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)能力，促進(jìn)中小企業(yè)的健康發(fā)展。

（三）日本的經(jīng)驗(yàn)。二戰(zhàn)后，日本作為一個(gè)挑起侵略戰(zhàn)爭(zhēng)的戰(zhàn)敗國(guó)家，在戰(zhàn)爭(zhēng)經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)下的生產(chǎn)秩序和對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易全面破壞，工業(yè)滑坡，糧食緊缺，600 多萬(wàn)軍人復(fù)員和海外僑民歸國(guó)面臨著就業(yè)危機(jī)。因此，日本試圖加快開發(fā)那些國(guó)土資源利用潛力大的地區(qū)來解決上述問題，其結(jié)果自然也就緩解了地區(qū)發(fā)展差距擴(kuò)大的問題。日本的區(qū)域規(guī)劃同德國(guó)的相似，也是分階段地制定和實(shí)施，大體上可以分為三個(gè)階段：第一階段：1960年，提出低度開發(fā)地區(qū)工業(yè)開發(fā)構(gòu)想，鼓勵(lì)東京、大阪地區(qū)的工業(yè)企業(yè)遷往北海道、東北及日本海一側(cè)等落后地區(qū)；第二階段：1970年，調(diào)整發(fā)展戰(zhàn)略，把基礎(chǔ)設(shè)施、工業(yè)、環(huán)保、交通等因素糅合在一起綜合發(fā)展。在工業(yè)重新分配時(shí)，注重把高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)設(shè)立在落后地區(qū)；第三階段：1980年至今，開發(fā)政策由單純重視生產(chǎn)向生產(chǎn)和生活并重轉(zhuǎn)變，提出“生活圈”概念。在具體的政策實(shí)施時(shí)，日本的做法主要有：

1、通過立法的形式，保障國(guó)家重大財(cái)政項(xiàng)目的可持續(xù)性。日本是一個(gè)法制完備的國(guó)家，先立法、計(jì)劃與立法相結(jié)合是日本開發(fā)落后地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)之一。

2、公共財(cái)政金融支持與國(guó)家開發(fā)計(jì)劃。為落后地區(qū)開發(fā)發(fā)行特別公債。主要用于為落后地區(qū)籌建道路建設(shè)、漁港建設(shè)、住宅建設(shè)、醫(yī)療設(shè)施、老人兒童福利設(shè)施、通訊設(shè)施以及振興地方傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)所用資金。對(duì)落后地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施、文教、醫(yī)療、福利設(shè)施加強(qiáng)投資，改善文化生活環(huán)境。

3、建立中央級(jí)別的協(xié)調(diào)管理部門，設(shè)立專門的行政管理機(jī)構(gòu)。日本是政府干預(yù)型的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，在總理府內(nèi)設(shè)立了三個(gè)開發(fā)廳-北海道開發(fā)廳、沖繩開發(fā)廳、國(guó)土開發(fā)廳。負(fù)責(zé)制定開發(fā)計(jì)劃、政策和措施，對(duì)開發(fā)工作給予行政上的指導(dǎo)。

4、突出地方特色，均衡各地公共服務(wù)。發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)自我發(fā)展能力。日本根據(jù)落后地區(qū)的特點(diǎn)，在進(jìn)行深入調(diào)查的基礎(chǔ)上，注重發(fā)揮地方優(yōu)勢(shì)，為了振興落后地區(qū)教育，日本制定了《偏僻地區(qū)教育振興法》、《振興落后地區(qū)特別措施法》等法規(guī)，對(duì)教職員發(fā)放教育津貼，補(bǔ)助教育。

三、國(guó)外區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)的借鑒意義

國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)當(dāng)前區(qū)域規(guī)劃有很好的參考意義，借鑒國(guó)外成功的經(jīng)驗(yàn)有助于我們盡快縮小東、西部之間的區(qū)域失衡狀況，有利于我國(guó)西部大開發(fā)、振興東北老工業(yè)基地和中部崛起區(qū)域規(guī)劃的順利實(shí)施。對(duì)我們的啟示主要有：

（一）統(tǒng)籌管理中央財(cái)政支出，助力各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。國(guó)外政府在解決區(qū)域發(fā)展不平衡問題時(shí)，通常都會(huì)設(shè)置一個(gè)專門的機(jī)構(gòu)，以此來統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)地區(qū)的發(fā)展。在我國(guó)，各相關(guān)部門雖各有一定的資源，但卻沒有一個(gè)協(xié)調(diào)區(qū)域政策行動(dòng)的機(jī)構(gòu)。另外，區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展必須有法治保障和穩(wěn)定的法制環(huán)境，政府必須提供有效的制度供應(yīng)。但是，目前我國(guó)還沒有形成完善的區(qū)域政策制度基礎(chǔ)。雖有許多中央部門涉及地方的援助，但幾乎無一部門擁有立法意義上的區(qū)域政策資源。因此，在統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，推進(jìn)西部大開發(fā)和東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興的過程中，我國(guó)應(yīng)該設(shè)立國(guó)家級(jí)有權(quán)威的區(qū)域經(jīng)濟(jì)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)組織機(jī)構(gòu)建設(shè)，并通過法律制度建設(shè)，明確界定中央政府和地方政府的權(quán)責(zé)范圍，保障國(guó)家關(guān)于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的政策的出臺(tái)和順利實(shí)施。

（二）制定短期、中期、長(zhǎng)期規(guī)劃，保證國(guó)家財(cái)政政策的有效性和穩(wěn)定性。西部大開發(fā)是一個(gè)系統(tǒng)性工程，開發(fā)難度大，時(shí)間周期長(zhǎng)，再加上我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力有限，因此西部大開發(fā)要根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和西部客觀實(shí)際，因力、因地、因時(shí)制宜地制定分階段開發(fā)目標(biāo)，適時(shí)轉(zhuǎn)換和扎實(shí)推進(jìn)，注重開發(fā)的實(shí)效。

（三）完善中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，靈活使用財(cái)政支出方式。很多國(guó)家政府對(duì)于本國(guó)不發(fā)達(dá)地區(qū)都采取了各種各樣的政策傾斜，體現(xiàn)了援助方式的靈活性和多樣性特點(diǎn)。但是，我國(guó)對(duì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的援助絕大多數(shù)采取的是自主方式而非自動(dòng)方式，而且除扶貧政策外尚缺少針對(duì)其他問題的政策。我們應(yīng)該繼續(xù)完善區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策工具，并對(duì)區(qū)域政策工具靈活組合。筆者認(rèn)為，可以以年度財(cái)政預(yù)算、五年計(jì)劃等方式，使政府投資的區(qū)域傾斜措施規(guī)范化、制度化；建立統(tǒng)一規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，增加對(duì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的政府間的轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助；深化稅制改革，建立起具有區(qū)域調(diào)節(jié)功能的稅收體制，完善中央與地方分稅制，充分發(fā)揮稅收杠桿在統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展中的應(yīng)有作用，設(shè)立國(guó)家區(qū)域共同發(fā)展基金，對(duì)問題區(qū)域?qū)嵭兄С中哉?，等等?/p>

（四）增加公共教育經(jīng)費(fèi)支出，為國(guó)家的開發(fā)戰(zhàn)略提供人力資源支撐。人力資源的開發(fā)既是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展成敗的關(guān)鍵，也是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本動(dòng)力。我們?cè)诮y(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的過程中，一方面要樹立科學(xué)的人才觀，營(yíng)造良好的人才環(huán)境，注重人力資本投資，實(shí)施靈活的人才約束和激勵(lì)機(jī)制；另一方面應(yīng)通過東西部企業(yè)合作和引進(jìn)外資等方式，實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力的跨區(qū)域流動(dòng)，吸引人才落戶西部。同時(shí)，實(shí)施職工培訓(xùn)計(jì)劃，提高勞動(dòng)者素質(zhì)和技能。國(guó)外經(jīng)驗(yàn)告訴我們，借助高科技發(fā)展的浪潮，在有條件的地區(qū)興建科學(xué)技術(shù)中心，可以為不發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)布局和發(fā)展構(gòu)建新的增長(zhǎng)極。西安、成都、蘭州、沈陽(yáng)、武漢等科研院所、大專院校和大企業(yè)集結(jié)的省會(huì)、中心城市，要發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與投資環(huán)境較好，人力資源密集的優(yōu)勢(shì)，使其成為高科技研究與生產(chǎn)的基地，依托科技進(jìn)步，實(shí)現(xiàn)跳躍式發(fā)展。

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