推進國家低碳工業(yè)園區(qū)試點創(chuàng)建的思考與建議

呂斌+康艷兵+趙盟

產(chǎn)業(yè)園區(qū)不僅是國家和地方拉動經(jīng)濟增長的重要引擎，同樣是能源消耗、碳排放以及環(huán)境問題的集中區(qū)域。推動產(chǎn)業(yè)園區(qū)低碳發(fā)展，將為我國落實生態(tài)文明建設，促進綠色發(fā)展、低碳發(fā)展、循環(huán)發(fā)展發(fā)揮重要的示范作用。2013年9月29日，工業(yè)和信息化部與國家發(fā)展改革委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于組織開展國家低碳工業(yè)園區(qū)試點工作的通知》，正式拉開了創(chuàng)建低碳產(chǎn)業(yè)園區(qū)的序幕。經(jīng)組織推薦、遴選和評審，2014年5月，兩部委從申報的106家園區(qū)中確定并公示了首批55家試點園區(qū)名單。

作為一種新的發(fā)展模式，國內(nèi)外針對產(chǎn)業(yè)園區(qū)如何低碳發(fā)展的研究均處于探索階段，與此同時，由于我國園區(qū)種類繁多、差異懸殊，使得試點創(chuàng)建面臨著一系列挑戰(zhàn)。當前，試點園區(qū)已基本參照《國家低碳工業(yè)園區(qū)試點實施方案編制指南》完成了試點實施方案的編制工作，且部分基礎(chǔ)較好的園區(qū)正在著手試點創(chuàng)建。試點創(chuàng)建還面臨著什么問題和障礙、如何更好的推進試點工作，通過實地調(diào)研和訪談，本文在總結(jié)園區(qū)共性問題的基礎(chǔ)上，結(jié)合對國家試點工作的進一步思考，提出了推進國家低碳工業(yè)園區(qū)試點創(chuàng)建的對策與建議。

一、園區(qū)試點創(chuàng)建面臨的共性問題

（一）對低碳發(fā)展的認識尚需提高，對試點創(chuàng)建工作的重視程度有待加強

首先，園區(qū)對低碳發(fā)展的認識程度尚待提高。許多園區(qū)的管理者對節(jié)能、環(huán)保、循環(huán)經(jīng)濟、低碳等概念仍較為模糊，對低碳發(fā)展的內(nèi)涵和意義認識不到位，同時對為什么要低碳發(fā)展、如何低碳發(fā)展等欠缺深入思考。從創(chuàng)建試點的驅(qū)動力和出發(fā)點來看，各園區(qū)間也存在顯著差異，大致可分為三類：一是希望通過創(chuàng)建試點實現(xiàn)園區(qū)的轉(zhuǎn)型升級。這類園區(qū)大多位于東部發(fā)達地區(qū)，以江蘇某園區(qū)為代表，他們認為低碳是未來的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，提出“借低碳工業(yè)園區(qū)試點創(chuàng)建的契機，推動‘騰籠換鳥，進一步優(yōu)化產(chǎn)業(yè)配置，提高產(chǎn)出率”;二是希望通過創(chuàng)建試點獲得國家更多優(yōu)惠政策。這類園區(qū)大多位于中西部地區(qū)，他們對低碳的認識不夠充分，更為關(guān)注園區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，旨在通過試點創(chuàng)建獲得更多的資金支持;三是希望通過創(chuàng)建試點獲得其他利益，例如工作升遷、園區(qū)升級等。

其次，對試點創(chuàng)建的重視程度有待加強。由于對低碳發(fā)展的理解不同、加上申請試點創(chuàng)建的目的也各不相同，使得各園區(qū)對試點創(chuàng)建的重視程度差別巨大。對于比較重視的園區(qū)，已經(jīng)在試點創(chuàng)建方面著手開展相關(guān)的工作，并明確了創(chuàng)建目標和實施路徑，且具有較強的可行性。而對于某些園區(qū)，重點放在了能不能成為試點，對于后續(xù)怎么推進，尚比較模糊，部分試點園區(qū)提出的創(chuàng)建思路甚至不夠“低碳”。此外，幾乎所有的園區(qū)都需要加強領(lǐng)導重視、加強組織協(xié)調(diào)工作，園區(qū)負責低碳發(fā)展的主管部門普遍反映存在部門之間思想不統(tǒng)一、對低碳工作緊迫性的理解不一致等問題，進而造成部門間職責分工不明確、統(tǒng)籌協(xié)作不順暢，影響試點創(chuàng)建的進度和實際效果。

（二）低碳目標的設定多數(shù)較為盲目，措施途徑的針對性和關(guān)聯(lián)度不夠

低碳產(chǎn)業(yè)園區(qū)的創(chuàng)建需要結(jié)合實際設定合理的階段性發(fā)展目標。所調(diào)研和交流的園區(qū)均已按照發(fā)文的指南要求完成了《國家低碳工業(yè)園區(qū)試點實施方案》編制工作，并設定了創(chuàng)建目標，但深入了解后發(fā)現(xiàn)，多數(shù)園區(qū)在目標設定方面的解析不夠充分，存在主觀性和盲目性，對園區(qū)自身減碳的實際潛力、預期投入及效果分析還不夠深入?？偟膩碚f，園區(qū)目標的設定主要有三種方式：一是少數(shù)園區(qū)引入詳細的模型，基于詳實的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，通過嚴格的分析計算來確定目標;二是根據(jù)本地區(qū)的碳強度下降目標和上級的安排，擬定試點工作目標;三是采用橫向?qū)Ρ然颉白稍儗＜摇钡姆绞胶唵未_定，例如，通過對比其他園區(qū)的工作目標來設定自己的工作目標。

多數(shù)園區(qū)目標設定不科學的原因主要有三個方面：一是普遍反映《實施方案》的編制時間較緊，目標設定的論證不夠充分;二是多數(shù)園區(qū)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不完備，難以支撐模型的計算和分析;三是多方對接不順暢，主管部門、智力機構(gòu)、企業(yè)三方的交流和溝通不充分，最終導致目標由主管部門定，途徑由智力機構(gòu)想，重點工程由主要企業(yè)湊的結(jié)果。而深層次的原因可歸咎于以下三點：一是園區(qū)層面的重視程度和理解程度不到位，習慣于總體數(shù)字目標的設定而忽略了實際可行性，這就是為什么園區(qū)方會向?qū)＜摇罢埥獭蹦繕嗽O多少比較合適;二是與低碳相關(guān)的能力建設不足，搞不清楚如何更加科學的設定目標;三是國家層面對試點園區(qū)從認識到具體落實缺乏必要的指導。

由于目標的制定缺乏足夠的支撐，使得措施途徑的針對性以及和目標的關(guān)聯(lián)度也不足。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，多數(shù)園區(qū)的路徑措施具有很高的相似性，例如在產(chǎn)業(yè)調(diào)整方面，普遍將新能源、醫(yī)藥、高端裝備制造、現(xiàn)代服務業(yè)等作為發(fā)展重點，只有少數(shù)園區(qū)結(jié)合自身的比較優(yōu)勢制定了差別化的發(fā)展戰(zhàn)略;在可再生能源和清潔能源利用方面，同樣存在盲目性，發(fā)展目標缺乏科學的分析和依據(jù)。

（三）基礎(chǔ)能力薄弱，工作落實具有很多的不確定性

無論是發(fā)展較好的園區(qū)還是相對落后的園區(qū)，在低碳發(fā)展方面的能力建設顯著不足：

一是能源和碳排放的統(tǒng)計、核算體系不完善，數(shù)據(jù)質(zhì)量有待提高。目前國家級園區(qū)均配備了專門的統(tǒng)計部門，而省級園區(qū)以及發(fā)展較為落后園區(qū)的統(tǒng)計力量嚴重不足，有的園區(qū)僅配備1名人員負責經(jīng)濟社會等全面統(tǒng)計工作，根本無暇顧及能源統(tǒng)計問題。數(shù)據(jù)質(zhì)量方面，園區(qū)管理部門很難核證數(shù)據(jù)的真?zhèn)涡浴?/p>

二是缺乏低碳技術(shù)支持。據(jù)園區(qū)方面反映，企業(yè)在低碳化改造中存在動力不足、自主創(chuàng)新能力不強以及核心技術(shù)相對較少的現(xiàn)狀，直接導致低碳產(chǎn)業(yè)化缺乏有力的技術(shù)支撐;調(diào)研發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)企業(yè)方的代表對低碳沒有概念，對低碳技術(shù)、節(jié)能技術(shù)、新能源技術(shù)等更是無法辨析?？偟膩碚f，園區(qū)普遍存在“反映缺乏低碳技術(shù)，但又不知道什么是低碳技術(shù)”的問題。

三是缺乏人才力量。園區(qū)方面普遍反映缺乏低碳技術(shù)研發(fā)、低碳管理等方面的高端人才，尤其是位于發(fā)展較為落后地區(qū)的園區(qū)，表示根本不具備吸引高端人才的實力和條件。事實上，人才不足確實影響到了園區(qū)以及企業(yè)在低碳發(fā)展方面的工作水平。

（四）缺乏頂層指導，國家層級的相關(guān)配套支持政策亟待完備

由于國家層面尚未針對國家低碳工業(yè)園區(qū)試點出臺相關(guān)配套政策，使得園區(qū)方面迫切希望在以下兩方面得到國家的支持。

一是希望國家進一步完善頂層設計，包括國家低碳工業(yè)園區(qū)試點的定位、發(fā)展規(guī)劃、評價標準等。目前產(chǎn)業(yè)園區(qū)大多只有低碳發(fā)展的理念和愿景，沒有統(tǒng)一可行的低碳評價標準，由于缺乏更為具體的頂層引導，園區(qū)對如何低碳發(fā)展以及自身能不能建成國家低碳工業(yè)園區(qū)較為困惑;

二是希望國家進一步明確相關(guān)配套政策。園區(qū)（特別是落后地區(qū)的園區(qū)和低級別園區(qū)）普遍反映試點工作缺乏有效的激勵措施，表示目前地方政府能夠提供的經(jīng)濟手段有限，（資金問題）還需要國家層面給予根本解決，國家需要制定統(tǒng)一的扶持政策，以使低碳產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建設更具有說服力和約束效力。

二、對國家開展試點工作的進一步思考

通過總結(jié)園區(qū)試點創(chuàng)建面臨的共性問題，我們認為，在園區(qū)尚未全面開展試點建設的情況下出現(xiàn)上述問題，不僅僅是園區(qū)層面的問題，更進一步反映了國家開展試點工作存在的普遍問題：

（一）國家開展試點的工作目標有待具體化和細化

國家開展試點工作的目標是形成一批可復制、可推廣的經(jīng)驗。但是這個目標的針對性不強，不夠具體，這是導致試點工作重復性大的一個重要原因。就國家低碳工業(yè)園區(qū)試點而言，我們認為，試點的目標和重點可以分為“點”、“線”、“面”三個維度。其中“點”指的是一些較為具體的、具有前沿性和創(chuàng)新性的舉措，例如，在試點園區(qū)試驗可再生能源規(guī)?；瘧谩⒅悄芪⒕W(wǎng)、能源和碳排放管控平臺建設、CCS、CCUS等低碳技術(shù)和管理措施;“線”是指通過試點來全面解決制約園區(qū)低碳發(fā)展的共性問題，例如，全面加強試點園區(qū)的基礎(chǔ)能力為其他非試點園區(qū)樹立標桿;“面”是指從全部試點園區(qū)中進一步選出基礎(chǔ)條件好、示范性強的園區(qū)，采取系統(tǒng)的、全面的措施開展試點建設，爭取到試點結(jié)束時將其打造成全國低碳園區(qū)的典型。

（二）試點工作信息的上下溝通反饋嚴重不足

以國家低碳工業(yè)園區(qū)試點為例，國家和試點園區(qū)創(chuàng)建試點的出發(fā)點有著很大的不同，國家的出發(fā)點是探索低碳發(fā)展道路并形成經(jīng)驗，試點園區(qū)的出發(fā)點則五花八門。但是，國家沒有對園區(qū)清晰的表述試點工作的基本思路，而園區(qū)一方面不知道國家的想法，另一方面也沒有合理的將自己的想法進行反饋。而溝通問題產(chǎn)生的根本原因，主要包括三點：其一，溝通渠道有限。目前，試點工作只有下發(fā)通知一條路徑，這種路徑形式單一，并且中間傳遞層級太多，造成了信息傳遞效率低下，“丟包”現(xiàn)象明顯。其二，關(guān)注重點有差異。國家開展試點工作的出發(fā)點是“試”，而試點園區(qū)開展試點的出發(fā)點是“利己”，通過試點實現(xiàn)各自的轉(zhuǎn)型發(fā)展，個別試點甚至夾雜了部分私人利益，只有少數(shù)試點在開始前便去考慮能夠為國家創(chuàng)建試點工作提供何種經(jīng)驗和借鑒。其三，職責不清。這突出表現(xiàn)在地方政府在組織試點申報的過程中，僅僅起到“傳遞員”的作用，并未對開展試點工作的目的意義進行有效解讀，發(fā)生了部分失職現(xiàn)象。

（三）試點工作流程和制度設計不夠完備

國家開展試點創(chuàng)建工作尚未形成一套完整的、涵蓋試點工作的規(guī)劃與前期準備、試點的遴選與確定、試點過程的監(jiān)督與指導、試點的考核驗收、試點結(jié)束后的經(jīng)驗推廣以及可持續(xù)發(fā)展等全過程的試點工作程序和工作制度。以國家低碳工業(yè)園區(qū)試點為例，一方面由于多頭申報、多頭管理，直接導致試點推進過程中各方主體權(quán)責不清、進度拖延等問題;另一方面由于制度設計不完備，直接影響了園區(qū)試點創(chuàng)建的積極性;再一方面由于以單位GDP/工業(yè)增加值二氧化碳排放強度下降率作為主要考核指標，使得考核指揮棒失效，試點園區(qū)不得不將全面發(fā)展作為試點工作的重點，與試點工作“先行先試、因地制宜”的出發(fā)點背道而馳。

（四）試點配套政策是“雙刃劍”

當前各種各樣的試點層出不窮，取得的成效也是參差不齊。但不可否認的一點是，取得“**試點”的資格尤其是成為試點可能帶來的配套激勵政策是爭相成為試點的巨大推力。比如園區(qū)循環(huán)化改造試點、節(jié)能減排財政綜合示范試點等，地方在得到試點的同時，更是獲得了多達數(shù)億的資金支持。從多方面因素和角度來看，靠大規(guī)模政府資金投入推動試點開展的模式不可持續(xù)，更為重要的是，這種激勵機制容易給地方傳導一個錯誤的信號，以為成為試點就有“大錢”，從而導致盲目追求成為“試點”，“重視申請、忽略執(zhí)行”，甚至出現(xiàn)為了成為試點而數(shù)據(jù)造假的問題。例如，在55家國家低碳工業(yè)園區(qū)試點中，有相當一部分園區(qū)更為關(guān)注后續(xù)能給配套多少資金。因此，試點在設計配套政策時，有必要深入剖析試點工作面臨的難點和障礙，針對性的出臺配套政策，避免為了“配套政策”而成為“試點”。

三、對策與建議

綜上分析表明，無論是園區(qū)層面還是國家層面，在推進低碳工業(yè)園區(qū)試點創(chuàng)建方面仍然面臨著一系列挑戰(zhàn)。鑒于國家低碳工業(yè)園區(qū)試點工作尚處于起步階段，為了更好的落實試點創(chuàng)建，發(fā)揮試點的意義和價值，我們從“國家怎么推”和“園區(qū)怎么干”兩個角度提出對策與建議：

（一）國家怎么推：加大頂層指導和支持力度，保障試點創(chuàng)建有效開展

一是搭建交流平臺，倡導共同參與。為減少信息傳遞環(huán)節(jié)的“丟包現(xiàn)象”，提高溝通效率，建議國家組織55家試點園區(qū)，召開國家低碳工業(yè)園區(qū)試點工作會議，直接向試點園區(qū)宣講國家開展試點工作的目的和意義，普及低碳發(fā)展概念內(nèi)涵，提升園區(qū)對低碳發(fā)展的認識水平，同時利用工作會議的機會積極傾聽園區(qū)的想法，形成雙向的溝通與反饋;建議相關(guān)部門以創(chuàng)建低碳產(chǎn)業(yè)園區(qū)為紐帶，搭建交流平臺，在平臺上定期研討、總結(jié)問題、分享經(jīng)驗，使各園區(qū)共同參與到試點建設過程中。

二是做好分類指導和分類考核。考慮到園區(qū)類型多樣，建議將園區(qū)分為綜合類園區(qū)、高耗能園區(qū)和低耗能園區(qū)等三類園區(qū)，并分別進行指導。建議對每一類型的園區(qū)，分別制定基于“點”、“線”、“面”的發(fā)展方向。設計指標體系并進行分類指導，指標體系一方面要反映不同類型園區(qū)的發(fā)展方向和發(fā)展重點，另一方面也要反映試點重在“試”和經(jīng)驗推廣的工作導向。其中，綜合類園區(qū)的發(fā)展方向為以碳強度下降為統(tǒng)領(lǐng)，全面低碳發(fā)展;高耗能類園區(qū)的發(fā)展重點是探索高耗能產(chǎn)業(yè)低碳發(fā)展道路;低耗能園區(qū)的發(fā)展重點是努力向產(chǎn)城融合方向做進一步的探索。分類考核的重點不僅僅是降低園區(qū)的碳排放強度，更重要的是園區(qū)能否提供可借鑒的“點”、“線”、“面”的經(jīng)驗和模式。

三是建立完善工作制度。建議制定低碳工業(yè)園區(qū)試點工作管理辦法，建立涵蓋試點的遴選、監(jiān)督、考核驗收、試點園區(qū)可持續(xù)發(fā)展、經(jīng)驗推廣的工作流程，清晰界定試點工作各方主體的權(quán)利與責任。

四是加快制定園區(qū)碳排放統(tǒng)計核算方法，建立完善園區(qū)能源統(tǒng)計體系和碳排放統(tǒng)計體系。建議針對園區(qū)實際情況加快制定園區(qū)碳排放統(tǒng)計核算方法學，研究確定園區(qū)碳排放核算主體范圍、溫室氣體種類和能源利用類型，完善能源統(tǒng)計數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，合理設定能源排放因子。在有條件的園區(qū)建設能源和碳排放管控平臺，實現(xiàn)能源消費和碳排放數(shù)據(jù)的在線監(jiān)測和管理，提高數(shù)據(jù)的質(zhì)量和連續(xù)性。

五是完善配套政策。建議國家部門之間加強協(xié)作，整合現(xiàn)有政策對試點園區(qū)進行集中支持;建議國家利用與試點園區(qū)座談會的機會，積極聽取試點園區(qū)的實際需求，制定針對性強的配套政策;建議適當調(diào)整配套政策的支持方向，重點圍繞園區(qū)能力建設、邊際成本較高但具有顯著示范價值的重大項目或技術(shù)應用、國際合作、宣傳推廣等方面進行支持;建議完善配套政策的支持方式，從資金支持、智力支持、管理支持、宣傳支持等方面對園區(qū)進行綜合支持，同時探索采用市場化的投融資模式解決園區(qū)融資難問題。

（二）園區(qū)怎么干：因地制宜，圍繞“五個低碳化”探索低碳發(fā)展路徑

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，園區(qū)低碳發(fā)展涉及產(chǎn)業(yè)發(fā)展與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)過程、能源結(jié)構(gòu)、居民生活和配套設施、園區(qū)管理等各個方面，滲透于整個產(chǎn)業(yè)園區(qū)的各個領(lǐng)域，是一項非常復雜的系統(tǒng)工程?？傮w來說，盡管園區(qū)之間差異較大，但都可圍繞以下“五個低碳化”開展工作，只是要因地制宜，各有側(cè)重。

一是從調(diào)整園區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)入手實現(xiàn)園區(qū)產(chǎn)業(yè)的低碳化。建議園區(qū)可以按照發(fā)展方向，選擇入園企業(yè)類型，逐漸調(diào)整園區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu);建議園區(qū)按照低碳發(fā)展目標，制定入園企業(yè)的碳排放標準，僅選擇符合標準的企業(yè)進入園區(qū)。

二是從提高生產(chǎn)過程中能源利用效率入手實現(xiàn)生產(chǎn)的低碳化。建議園區(qū)積極引入低碳技術(shù)，努力提高園區(qū)內(nèi)的技術(shù)裝備水平;積極利用合同能源管理機制，對園區(qū)主要耗能設備進行節(jié)能改造，減少化石能源消耗。

三是從優(yōu)化園區(qū)能源結(jié)構(gòu)入手實現(xiàn)園區(qū)能源的低碳化。建議園區(qū)積極限制煤炭等化石能源消耗水平，加大清潔能源使用比例，尤其是要結(jié)合實際加大風能、太陽能等可再生能源開發(fā)和利用比例。

四是從引導園區(qū)居民生活消費意識入手實現(xiàn)園區(qū)生活模式的低碳化。建議園區(qū)積極試驗和推廣低碳建筑、綠色建筑，通過提高園區(qū)內(nèi)新建建筑節(jié)能標準及加強現(xiàn)有建筑的節(jié)能改造，減少建筑物在建造和使用過程中的能耗;積極推動低碳交通，在園區(qū)的建設規(guī)劃中設置完善的步行道、非機動車道以及便捷的公共交通設施，利用合理的交通出行方式引導居民低碳出行;全面加強低碳宣傳，提高居民低碳意識，促進居民在日常生活中選擇低碳產(chǎn)品、低碳出行、低碳生活。

五是從完善園區(qū)低碳管理與保障體系入手實現(xiàn)園區(qū)管理的低碳化。建議園區(qū)進一步加強能源和碳排放的統(tǒng)計和管理工作，做到數(shù)據(jù)完整、真實、有效，并逐步實現(xiàn)能源和碳排放數(shù)據(jù)的在線監(jiān)測和管控，為園區(qū)低碳發(fā)展措施的選擇提供最直接的依據(jù)。

此外，建議園區(qū)結(jié)合實際，同樣可按照“點、線、面”探索低碳發(fā)展路徑，并積極為形成可復制、可推廣的經(jīng)驗做準備。例如，對于所有試點園區(qū)來說，應積極在“點”上做出嘗試，起到帶頭示范作用;對于發(fā)展水平較高的大型綜合類園區(qū)，可圍繞“五個低碳化”，全面探索低碳發(fā)展道路;對于特色類園區(qū)或發(fā)展比較落后的園區(qū)，可圍繞“五個低碳化”的部分措施深入開展工作。總的來說，試點的目的是先行先試、積累經(jīng)驗，因此，試點園區(qū)應解放思想、大膽探索，為后續(xù)全面推動我國產(chǎn)業(yè)園區(qū)的低碳發(fā)展夯實基礎(chǔ)。

（作者單位：國家發(fā)展改革委能源所）