推進(jìn)混合所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的路徑選擇

黨的十八屆三中全會將混合所有制經(jīng)濟(jì)作為基本經(jīng)濟(jì)制度的重要實現(xiàn)形式，強(qiáng)調(diào)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)對深化國有企業(yè)改革、推進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展、建立現(xiàn)代企業(yè)制度、完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的重要意義。未來，我國混合所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展應(yīng)主要從兩個方面推進(jìn)。一方面，以國有企業(yè)為主體，采取各類不同形式與方法，吸引民營資本廣泛參與，發(fā)展國有資本控股的混合所有制經(jīng)濟(jì)。另一方面，以民營企業(yè)為主體，采取各類不同形式與方法，吸收國有與集體資本，或社會機(jī)構(gòu)與公眾資本，發(fā)展民營資本控股的混合所有制經(jīng)濟(jì)。

一、解放思想，加強(qiáng)頂層設(shè)計

徹底破除企業(yè)“姓公姓私”觀念?；旌辖?jīng)濟(jì)有利于實現(xiàn)多種資本取長補(bǔ)短、相互促進(jìn)、共同發(fā)展，促進(jìn)各類企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度，成為市場經(jīng)濟(jì)的真正主體。要實現(xiàn)這一目標(biāo)，必須進(jìn)一步解放思想，破除企業(yè)“姓公姓私”觀念，不再用所有制將企業(yè)劃分為不同陣營，不再簡單地將企業(yè)分為國有、集體、私營、外資，徹底消除對非公經(jīng)濟(jì)的歧視，大力發(fā)展非公經(jīng)濟(jì)為主的混合所有制經(jīng)濟(jì)，積極發(fā)展國有控股的混合所有制經(jīng)濟(jì)，進(jìn)一步發(fā)展外資控股的混合所有制經(jīng)濟(jì)，不管什么企業(yè)，不管企業(yè)控股人是誰，其在市場準(zhǔn)入、金融信貸、礦產(chǎn)資源、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等各個領(lǐng)域，都完全權(quán)利平等。

加強(qiáng)頂層設(shè)計，提出科學(xué)可行的實施方案。十八屆三中全會已經(jīng)給出了發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的總體思路，但還需要加強(qiáng)頂層設(shè)計，提出科學(xué)可行的實施方案，從而實現(xiàn)積極穩(wěn)妥的全面改革。首先，明確改革方向。十八屆三中全會已明確將混合所有制經(jīng)濟(jì)定位為我國基本經(jīng)濟(jì)制度的重要實現(xiàn)形式，未來適應(yīng)混合所有制經(jīng)濟(jì)的要求，國有企業(yè)如何深化改革，如何發(fā)展國有控股的混合經(jīng)濟(jì)，非公企業(yè)如何參與國有企業(yè)改革，如何發(fā)展非公經(jīng)濟(jì)為主的混合經(jīng)濟(jì)等問題的方向和路徑需要進(jìn)一步明晰。其次，分類開展試點。國資委已開展了改組國有資本投資公司試點、發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)試點等工作，這對于進(jìn)一步探索混合所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑十分必要。在首批試點基礎(chǔ)上，應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大試點范圍。試點既要關(guān)注保持國有控股的混合經(jīng)濟(jì)，也要關(guān)注國有參股的混合經(jīng)濟(jì)，還要關(guān)注民營企業(yè)吸收國有資本的混合經(jīng)濟(jì)，不同企業(yè)試點分類推進(jìn)。第三，制定政策細(xì)則。在試點基礎(chǔ)上，總結(jié)經(jīng)驗，以實現(xiàn)對國有企業(yè)改革路線的全面把握，制定發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的相關(guān)政策細(xì)則，以對更多企業(yè)產(chǎn)生指導(dǎo)作用。第四，全面有序推進(jìn)。在分類試點完成以及相關(guān)政策實施細(xì)則確定之后，再由點及面，進(jìn)行全方位、立體化的引導(dǎo)和推動。在此過程中，應(yīng)遵循市場規(guī)律，減少行政干預(yù)，通過市場手段引導(dǎo)混合所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

二、適應(yīng)混合所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，全面推進(jìn)國有企業(yè)改革

進(jìn)一步明確國有企業(yè)的主要功能、作用范圍與行為邊界。目前關(guān)于國有企業(yè)的作用范圍和行為邊界問題仍存在一定爭議，缺乏改革共識。國家需要進(jìn)一步明確國有企業(yè)的主要功能、作用范圍與行為邊界，給民營企業(yè)以穩(wěn)定的預(yù)期，否則難以調(diào)動民營企業(yè)參與混合所有制的積極性。一是優(yōu)化國有資本布局。國有資本應(yīng)服務(wù)于國家戰(zhàn)略目標(biāo)，更多投向關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，重點提供基本公共服務(wù)、發(fā)展前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)、保障國家經(jīng)濟(jì)安全。其它領(lǐng)域應(yīng)逐步退出。二是明確國有企業(yè)功能定位，實行分類監(jiān)管。宜將國有企業(yè)分為三種類型：公益類，指承擔(dān)基本生活服務(wù)的公用事業(yè)企業(yè);保障類，指承擔(dān)必要的國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展保障和國家安全責(zé)任的企業(yè)，包括具有自然壟斷性質(zhì)的企業(yè);競爭類，指處于充分競爭性領(lǐng)域的企業(yè)。少數(shù)涉及國家安全的領(lǐng)域，自然壟斷企業(yè)，可采用國有獨資和國有控股形式;公益類和一般保障類企業(yè)國有資本以控股或參股形式參與經(jīng)營，有的也可完全退出;競爭類企業(yè)逐步降低國有股比重，一般性競爭領(lǐng)域要逐步退出，向民間資本徹底開放。

深化國有資產(chǎn)管理體制改革，從管企業(yè)管資產(chǎn)向管資本轉(zhuǎn)變。一是支持有條件的國有企業(yè)改組為國有資本投資公司。逐步將國有集團(tuán)公司改組為國有資本投資企業(yè)，對下屬二、三級企業(yè)實行產(chǎn)權(quán)改制，實現(xiàn)從管資產(chǎn)到管資本的轉(zhuǎn)變。二是通過劃撥現(xiàn)有國有企業(yè)股權(quán)，建立一批國有資本投資運(yùn)營基金。三是通過整合現(xiàn)有國有基金、劃撥現(xiàn)有國有股權(quán)、吸引各類企業(yè)聯(lián)合出資等方式，組建股權(quán)式或債權(quán)式基金。

明確不同行業(yè)、不同層次、不同規(guī)模國有企業(yè)實行混合經(jīng)濟(jì)改革的深度廣度與時間步驟要求。從各省市已發(fā)布的國有企業(yè)改革方案看，幾乎都將在一定時期內(nèi)混合所有制的推行比例作為國資改革的重要衡量指標(biāo)。除了目標(biāo)比例外，推進(jìn)混合所有制還需要國家和地方層面出臺更詳盡的細(xì)則，以明確不同性質(zhì)、規(guī)模的國有企業(yè)實行混合所有制改革的深度、廣度以及步驟、時間要求等。應(yīng)盡快完成國有企業(yè)的分類推進(jìn)改革的工作，根據(jù)行業(yè)領(lǐng)域的不同，企業(yè)規(guī)模大小的不同，企業(yè)的重要性和影響力不同，企業(yè)的經(jīng)營活力與效益不同，明確各類企業(yè)發(fā)展改革要求，明確界定其國有資本應(yīng)當(dāng)發(fā)展的作用與功能。根據(jù)分類兼顧企業(yè)的股權(quán)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)特征、發(fā)展階段等制定不同性質(zhì)企業(yè)發(fā)展混合所有制的路線圖和時間表。

建立嚴(yán)格的資產(chǎn)交易監(jiān)管制度，既要防止國有資產(chǎn)流失，又要防止民營資產(chǎn)受侵。建立嚴(yán)格的資產(chǎn)交易監(jiān)管制度，是防止國有資產(chǎn)流失、民營資產(chǎn)受侵的有效手段。一是制定統(tǒng)一政策標(biāo)準(zhǔn)，改革重要事項要以政策標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)。明確劃定不宜開展混合所有制行業(yè)和企業(yè)清單，設(shè)立禁區(qū)和紅線。二是明晰企業(yè)改制重組的決策程序。企業(yè)改制重組應(yīng)履行法律法規(guī)明確的決策程序，嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)規(guī)定，規(guī)范操作，公開透明。三是由國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)實行統(tǒng)一的產(chǎn)權(quán)管理，強(qiáng)化國有資產(chǎn)監(jiān)管。企業(yè)改制重組涉及國有股權(quán)、產(chǎn)權(quán)或資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、增資擴(kuò)股等，應(yīng)在證券市場、產(chǎn)權(quán)市場等場所公開進(jìn)行。四是平等對待國有產(chǎn)權(quán)與民營產(chǎn)權(quán)。兩者產(chǎn)權(quán)只要合法合規(guī)，就應(yīng)在法律權(quán)利上完全平等，在政治道德上不分高低，在財產(chǎn)保護(hù)上不偏不畸，在輿論宣傳上不厚此薄彼。

合理規(guī)范國有控股混合所有制企業(yè)高管與員工持股行為。一是規(guī)范員工持股范圍，確定哪些行業(yè)和企業(yè)不宜推行員工持股，哪些需要穩(wěn)步推行，哪些適合盡快推行。二是對員工持股數(shù)量要有嚴(yán)格規(guī)定，作為股權(quán)激勵的，數(shù)量比例要嚴(yán)格控制;作為一般投資的，應(yīng)該與外部投資同等看待。三是員工持股必須經(jīng)過嚴(yán)格規(guī)范的程序，需經(jīng)董事會和職工代表大會討論通過，并上報國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)審議批準(zhǔn)，在一定范圍內(nèi)公開與公示才能操作。四是員工持股定價要公開、全理、規(guī)范。非上市公司企業(yè)，定價必須至少要高于企業(yè)凈資產(chǎn)值，有發(fā)展前景的企業(yè)必須要有合理的溢價;上市公司企業(yè)，定價要以股市當(dāng)期價格為依據(jù)，有的宜采取期權(quán)形式，有的宜采取公開市場購買形式。

三、為非公企業(yè)參與混合所有制創(chuàng)造良好環(huán)境

進(jìn)一步完善私人財產(chǎn)保護(hù)法律制度與政策規(guī)章。一是修改現(xiàn)行相關(guān)法律條款，對各類財產(chǎn)實施平等保護(hù)，以體現(xiàn)法治的平等原則。二是制定和完善有關(guān)投資經(jīng)營的專門法律。依法保障正當(dāng)兼并行為的投資權(quán)益，用法律約束政府與民間投資經(jīng)營者的權(quán)利與義務(wù)。三是制定統(tǒng)一的國家行政執(zhí)法法。明確國家工作人員在履行公務(wù)時的行為方式、執(zhí)法程序、違法懲治機(jī)制，強(qiáng)化對公共權(quán)力的制約和限制，杜絕行政執(zhí)法部門及其執(zhí)法人員違法行政、濫用職權(quán)、行政不作為等問題。

進(jìn)一步貫徹國務(wù)院兩個“36條”，全面推進(jìn)相關(guān)配套措施落實。2005年和2010年出臺的《關(guān)于鼓勵支持和引導(dǎo)個體私營等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》（“舊36條”）和《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》（“新36條”），及其相關(guān)配套措施，給非公企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造了良好的政策環(huán)境。但目前非公企業(yè)仍面臨“玻璃門”“彈簧門”問題，應(yīng)繼續(xù)全面推進(jìn)兩個“36條”及相關(guān)配套措施的落實，打破非公企業(yè)和民營資本準(zhǔn)入的各種障礙，取消不合理的附加條件和限制性要求，避免國有企業(yè)利用政策和資源優(yōu)勢強(qiáng)勢擴(kuò)張，對民營資本形成“擠出”，為混合所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造公平、有序的市場環(huán)境。

破除行政壟斷，規(guī)范自然壟斷，打擊市場壟斷。壟斷與市場是對立面，緊緊圍繞讓市場決定資源配置深化經(jīng)濟(jì)體制改革，大力發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，必須徹底打破壟斷經(jīng)濟(jì)。破除行政壟斷，必須將政府對某些特殊方面經(jīng)濟(jì)的直接經(jīng)營行為或授權(quán)企業(yè)經(jīng)營行為嚴(yán)格限制在最小范圍之內(nèi)。通過立法，明確政府經(jīng)營和授權(quán)經(jīng)營的界限、范圍、程序與規(guī)則。規(guī)范自然壟斷，要將壟斷行業(yè)中具有網(wǎng)絡(luò)型特征的自然壟斷環(huán)節(jié)與其他非自然壟斷環(huán)節(jié)嚴(yán)格區(qū)別，網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷環(huán)節(jié)可以特許經(jīng)營或企業(yè)專營，非自然壟斷環(huán)節(jié)向各類市場主體放開。打擊市場壟斷，一方面，要全面貫徹落實《反壟斷法》，對任何企業(yè)通過壟斷市場、操控價格、排斥競爭的行為進(jìn)行法律嚴(yán)懲，另一方面，對基于行政壟斷和自然壟斷形成的市場壟斷，要嚴(yán)格監(jiān)控其產(chǎn)品與服務(wù)的質(zhì)量水平與定價行為，限制其成本開支范圍和盈利程度，打擊其在非自然壟斷環(huán)節(jié)排斥市場競爭的行為。

放開行業(yè)準(zhǔn)入，推行負(fù)面清單管理。放開行業(yè)準(zhǔn)入，引入競爭機(jī)制，是提高各個產(chǎn)業(yè)、行業(yè)和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的效率與效益的重要條件。要取消企業(yè)所有制性質(zhì)劃分準(zhǔn)入界限，實行平等的市場準(zhǔn)入制度。法律缺位已經(jīng)構(gòu)成了民間資本進(jìn)入壟斷行業(yè)的主要障礙，應(yīng)盡快完善行業(yè)法律體系，為解決民間資本準(zhǔn)入難問題創(chuàng)造良好的保障環(huán)境。放開行業(yè)準(zhǔn)入，根本的是要推行市場準(zhǔn)入的負(fù)面清單管理方式。實行統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入制度，在制定負(fù)面清單基礎(chǔ)上，各類市場主體可依法平等進(jìn)入清單之外領(lǐng)域。按照“非禁即入”原則，消除隱性準(zhǔn)入障礙。

四、完善改革配套措施

加快資本市場改革，支持混合制企業(yè)上市。雖然我國資本市場還存在很多不足，但仍然是目前最公開透明的市場化平臺，通過資本市場實現(xiàn)混合所有制改革是自然的選擇。通過加快資本市場改革，健全多層次資本市場，推動混合所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展。積極穩(wěn)妥推進(jìn)股票發(fā)行注冊制改革，加快多層次股權(quán)市場建設(shè)，鼓勵市場化并購重組，完善退市制度，促進(jìn)上市公司提高效益，增強(qiáng)持續(xù)回報投資者能力。培育私募市場，對依法合規(guī)的私募發(fā)行不設(shè)行政審批，鼓勵和引導(dǎo)創(chuàng)業(yè)投資基金支持中小微企業(yè)，創(chuàng)新科技金融產(chǎn)品和服務(wù)。

推進(jìn)金融體制改革，大力發(fā)展民間金融。推進(jìn)金融體制改革，大力發(fā)展民間金融，是解決民營企業(yè)融資難的有效途徑，也有利于非公企業(yè)發(fā)展混合經(jīng)濟(jì)。應(yīng)大力推進(jìn)以民間資本為主的金融機(jī)構(gòu)發(fā)展，民間蘊(yùn)藏著發(fā)展小金融的無限潛力和強(qiáng)大動力，要在建立存款保險機(jī)制和加強(qiáng)監(jiān)管的前提下，放寬準(zhǔn)入，加快民間資本獨立投資小型金融機(jī)構(gòu)步伐，與現(xiàn)有各類金融機(jī)構(gòu)相互補(bǔ)充，培育形成商業(yè)性、合作性和政策性相結(jié)合的小微企業(yè)金融服務(wù)組織體系。

推進(jìn)司法制度改革，規(guī)范司法審理行為。受傳統(tǒng)觀念影響，我國司法審理過程中或多或少有著對民營經(jīng)濟(jì)的歧視和偏見，導(dǎo)致司法實踐中厚此薄彼，不能做到一視同仁，致使民營企業(yè)的合法權(quán)益得不到有效保護(hù)。發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，保護(hù)國有產(chǎn)權(quán)和私有產(chǎn)權(quán)不受侵犯，都直接依賴于司法的公平性和有效性。應(yīng)建立更加有效的司法保障體系，營造更加完善的市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境。要做到公正司法，維護(hù)民營經(jīng)濟(jì)合法權(quán)益。要規(guī)范查封、扣押、凍結(jié)、處理民營企業(yè)涉案財物的司法程序，應(yīng)與公有財產(chǎn)完全一樣平等對待。要落實司法為民宗旨，充分發(fā)揮審判職能作用，為民營經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造安全穩(wěn)定的發(fā)展空間。

（陳妍，中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心副研究員）