韓國的災害管理
——由“世越號”客輪沉沒事故引發(fā)的思考

鄭洪周

韓國成均館大學

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韓國的災害管理
——由“世越號”客輪沉沒事故引發(fā)的思考

鄭洪周

韓國成均館大學

一、韓國的風險特征

韓國位于亞洲的東北部，國土面積不大，但經濟開放，憑借著在上世紀短時間內經濟“奇跡般的”增長被稱作“亞洲四小龍”之一。然而，盛名之下，也有難言之隱。與日本和中國相比，韓國人為災害的發(fā)生頻率過高。事實上，日本和中國雖然自然災害較多，但人為災害的發(fā)生頻率還是相對較低的。

OECD(經臺組織)的數(shù)據顯示(見表1)，2013年韓國的工傷死亡率在全部34個成員國中排名第一，幾乎是智利、墨西哥、土耳其等國家的兩倍。從2011年的數(shù)據也可以看出，韓國交通事故的死亡率排名第二，僅次于波蘭。在2000—2013年有關安全意識和基礎設施的排名中，韓國在34個OECD成員國中排名僅為第30位。

從表2可以看出，在韓國，由自然災害造成的死亡人數(shù)遠少于由人為災害帶來的死亡人數(shù)。絕大部分的人為災害是可以被控制的，但是從數(shù)據上看，它們并沒有得到很好的控制。韓國的人為災害事故形勢依然相當嚴峻，充滿風險。

表1 2011年OECD成員國因車禍死亡的人口數(shù)(每百萬人口)

表2 韓國2012年災害損失概況

數(shù)據來源：韓國2012年災害年度報告，消防防災廳

二、“世越號”客輪沉沒事件與風險分析

最近的一場人為災難是發(fā)生在2014年4月16日的“世越號”客輪沉沒事件。該事件不僅在韓國，在國際上也引起了很大的轟動。眾多媒體報道評論了這一慘劇。維基百科是這樣介紹這一事件的：“世越號”沉沒事故發(fā)生在2014年4月16日上午。當時“世越號”搭載476人，航行在從仁川至濟州的路線上。476名乘員中大多是檀園高等學校的中學生。這艘6825噸的由日本建造的韓國渡輪，在當?shù)貢r間4月16日上午08:58，于韓國全羅南道珍島郡觀梅島西南方向約2.7公里處發(fā)出了求救信號，隨即傾覆。在這起災難中，有304名乘客喪生，大約有172名幸存者。許多人被漁船和其他抵達現(xiàn)場的商船救起。直至落水乘客被救起約30分鐘后，韓國海岸警衛(wèi)隊和韓國海軍艦艇才抵達現(xiàn)場。韓國政府、美國海軍、民間團體和民眾都參與了隨后的救援工作(http://en.wikipedia.org/wiki/Sinking_of_the_MV_Sewol)。

美國廣播公司在報道中指出了部分細節(jié)：“該渡輪是在從仁川例行的旅程中，于濟州島南部島嶼進行了一個急轉彎而翻船沉沒的?！薄霸谥蟮臋z查中發(fā)現(xiàn)，該船結構不健全，并且有貨物超載的現(xiàn)象。”“受害者的家屬對政府表示非常憤怒?！?http://www.abc.net.au/news/2015-04-19/protesters-clash-south-korean-police-over-sewol-ferry-disaster/6403624)包括BBC在內的其他媒體也對此事展開了報道和評論。

“世越號”客輪沉沒事故也引起了韓國國內的巨大反響。很多人批評船長的行動和船員的失職。還有的批評集中于渡輪營辦商，以及營辦商業(yè)務的監(jiān)管部門。更多的批評則直指韓國政府和媒體的災害反應，以及它們企圖淡化政府罪責的行為。2014年5月15日，船長和3名船員被控謀殺，其他11名成員也因棄船被起訴。同時，韓國法院也向“世越號”船主發(fā)出了逮捕令，但是在全國范圍內進行了搜捕還是無法找到他。直至2014年7月22日，韓國警方透露，在首爾以南的415公里處發(fā)現(xiàn)的一具死尸被確認是俞炳彥。

這是一場典型的人為災害事故。事故造成了惡劣的影響，304名乘客的喪生是多方因素共同造成的，包括船長、船員失職，政府救援應對措施不力等等。這些都是人為災害中最典型的特征。我們將人為災害定義為：大多是由于某些人類活動造成的、災害本身可能是無意或故意行為引起的產生損失的事件。比如：核泄漏、化學品泄漏/溢出、恐怖活動、結構倒塌等。對于大多數(shù)的人為災害(不包括恐怖活動)，只要我們采取了適當?shù)念A防措施，本來是可以避免發(fā)生或者減少損失的。相應地，自然災害主要是自然事件引起的，某些人類活動或許可以促使這些事件的發(fā)生，但總的來說，它們大多是自然事件，比如地震、火山噴發(fā)、洪水、龍卷風等。

關于自然災害，表3至表5反映的是1980年至2008年9月亞洲地區(qū)自然災害的大致情況，以及排名前10位的災害。

表3 1980年至2008年9月亞洲地區(qū)自然災害的大致情況

表4 死亡人數(shù)最多的十大災害(有報道的災害)

表5 經濟損失最嚴重的十大災害(有報道的災害)

數(shù)據來源：http://www.preventionweb.net/english/countries/statistics/index_region.php?rid=4

可以看出，洪水、地震和臺風是亞洲自然災害最頻繁的種類。從受影響人口數(shù)和死亡人口數(shù)來看，韓國受自然災害的影響確實沒有中國和日本嚴重，但為何在“人為災害”上頻頻發(fā)生嚴重事故呢？原因很復雜，主要可以歸為以下幾點：民眾風險意識級別低，與日本的民眾相比，韓國民眾的風險意識并沒有達到同樣的水準；經濟尚未真正工業(yè)化，與風險控制、生產安全相比，滿足本國人民生活的基本需求更為迫切；司法不完善，沒有嚴格的規(guī)章制度，也沒有合適的處罰制度；政治上對政府的依賴度過高，尤其體現(xiàn)在企業(yè)集團與政府的關系上，這可能是由儒家文化傳統(tǒng)導致的。

三、災害管理體系比較

事實上，不管什么災害都或多或少地需要救援技能和救援工作，至少在事件發(fā)生后幾天之內的時間里，救援工作都是必不可少的。學習和理解不同的災害種類是很重要的，因為實際的自然災害狀況不同，做出的即時反應也應該有所不同。而且，對于不同的災害，發(fā)生時最初幾分鐘內的應對措施也有巨大的差別。因此，對各種災害的充分理解，有助于鑒別災難性事故的發(fā)生情況。一個訓練有素的人在關鍵時刻采取一些關鍵性的應對措施，能夠對損失的最終結果產生重大影響。所以，災害管理是必不可少的，它有助于我們更有效地應對各種災害，減少損失。

(一)全球和地區(qū)性的災害管理體系

災害管理體系根據覆蓋的范圍不同有很多種不同的系統(tǒng)。兵庫行動框架(HFA，2005)就是其中之一，它是一種基于結果的、面向全球的災害管理計劃。該計劃由世界各國政府采取行動，以減少自然災害風險和相應的防災弱點，增加國家和社區(qū)的抗災能力，以應對2005—2015年度的災害風險。HFA包括5個優(yōu)先等級行為，分別是：等級1，確保減少災害風險行動在該國家和地區(qū)能有強大的執(zhí)行制度基礎，以保證執(zhí)行；等級2，識別、評估、監(jiān)控災害風險，加強早期預警；等級3，在知識、創(chuàng)新、教育方面普及風險防范、安全意識的文化；等級4，減少潛在的危險因素；等級5，加強各級災害準備以便全方位的有效響應。

地區(qū)性的災害管理計劃也是常見的，如OECD在2010年為它的成員國制定了災害管理策略指導原則。

首先，這個原則要求從四個方面來幫助成員國減輕巨災風險影響，幫助災后融資。第一，風險評估。培養(yǎng)風險評估文化，量化主要和次要影響，發(fā)展國家層面的數(shù)據收集和共享機制，促進地區(qū)和國際間對大規(guī)模災害以及巨災風險建模的數(shù)據收集和共享，協(xié)調和升級巨災風險信息的收集機制。第二，風險感知。認識到個人和團體的行為偏差，增加民眾的風險意識，盡快彌補缺失的災害風險教育工作。第三，風險管理。促進具有成本效益的預防、適應和減災措施，形成救災和重建策略，促進平等、增強負擔能力，注意財務管理中的災難性風險。第四，災害應對。提前做好應對災后救災能力和抗災責任的預案。

其次，對于保險和其他金融工具作為政策工具的使用原則也做了規(guī)定。金融保護工具，如保險，不論是私下的或是公開的，都應該是可得的； 保費應基于風險制定；政府應該考慮使用已有的保險基礎政策收取保費、調整損失、支付索賠、銷售保險產品，即使這些產品都是由公共資金支持的。

最后，OECD為成員國提供了一些在OECD框架內可行的創(chuàng)新措施。在OECD內成立一個特定的機構作為國際信息共享平臺的提供方；支持對發(fā)達國家和發(fā)展中國家的比較研究，以了解可能會影響到巨災覆蓋、政府和私人部門在巨災管理中相應角色的相關約束和制度安排；OECD可以考慮制定一個定期比較測定機制，去更好地了解各國風險的感知情況，更好地了解關鍵利益相關者對特定政策的看法；開展案例研究和實例分析去展示OECD成員國在巨災風險評估、管理和融資方面的創(chuàng)新成果。

與OECD相似，東盟也為它的成員國提出了一些風險管理體系的建議。比如：發(fā)展風險信息建模系統(tǒng)，為東盟各國政府評估自然災害對經濟和財政(包括整體的財政風險)的影響提供幫助；在國家和地方各級預算和自然災害保險的承保范圍內為關鍵性的公共資產提供災害風險融資和保險策略；建立國家災難基金，保證在災難發(fā)生后的資金支付能夠快速執(zhí)行；通過公私伙伴關系促進私人巨災風險保險市場的發(fā)展，同時加強風險監(jiān)管和風險基礎政策的制定；加強區(qū)域合作，促進災害風險融資和保險的發(fā)展，包括建立區(qū)域巨災風險保險工具等措施。

(二)韓國的災害管理體系

在“世越號”客輪沉沒事故發(fā)生之后，韓國的風險管理系統(tǒng)作出了一些調整。比如在預算中，為災害管理政策分配更多的資金；制定新的法律《災難和安全管理法》以加強風險管理；在文化上，提倡對不確定性風險的規(guī)避；在教育中強調安全的重要性；開發(fā)綜合性的災害保險產品等。

原先韓國的災害保險(NDI, Nature Disaster Insurance)是針對自然災害風險的保險產品，由私營保險公司運營，政府管理。它保障的是由臺風、洪水、暴雨、暴雪等惡劣災害導致的房屋和溫室損失，政府會對保費給予一定補貼。自2006年實施以來，災害保險在韓國并不受歡迎，直至2015年其普及率仍不及20%；但是損失率一直很高，2010年24%，2011年45%，2012年171%，2013年18%，2014年31%，較高的損失率導致它的盈利狀況一直很不穩(wěn)定。相比其他的政策性保險如農業(yè)保險和牲畜保險，災害保險的最大損失保留是180%，而前兩者是140%。為了鼓勵私營保險公司參與災害保險，政府正考慮允許它們用賠款保證金投資以獲得盈利。

2014年8月，韓國金融監(jiān)督委員會宣布加強安全管理，提高私人保險公司應對國家災難能力的計劃。計劃通過擴大強制災害保險的覆蓋面，包括“海岸事故責任保險”和“環(huán)境污染責任保險”，加強這些保險覆蓋范圍的強制有效性，同時增加了對違反強制購買要求的處罰條款來增強災害保險應對災難的能力。此外，災害保險作為全面風險覆蓋的要求被引入到《災難和安全管理法》中，使私營保險公司成為災害防護者。

四、“世越號”客輪沉沒事件的后續(xù)和警示

針對“世越號”客輪沉沒事故，迫于公眾的壓力，韓國保險公司將支付所有損失。盡管從法律的角度來說它們并不需要這樣做，而且國外的再保險公司不愿意支付它們的再保險賠款。事實上，保險公司支付所有損失的做法是違反法律和保險原則的。更重要的是，一次沉痛的災難在人們的記憶中將保留多長時間？韓國民眾和社會真的可以從這場悲劇中吸取教訓嗎？

“世越號”客輪沉沒事故也以沉痛的代價為其他亞洲國家敲響了警鐘：災害不僅指自然災害，對人為災害的防范管理也是至關重要的。幸運的是，我們能夠通過改變人們的行為方式、思想態(tài)度等避免或減少人為災害造成的損失。法律、文化、經濟、技術等都會對人們的風險知識及人們看待風險的態(tài)度和行為產生影響。最后，就自然災害而言，在亞洲和全球范圍內分散風險，是應對自然災害最有力的方式之一。