巨災(zāi)保險(xiǎn)制度中的財(cái)稅政策比較研究

李 哲

武漢大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院

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巨災(zāi)保險(xiǎn)制度中的財(cái)稅政策比較研究

李 哲

武漢大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院

一、引言

近年來(lái)，我國(guó)特大自然災(zāi)害頻發(fā)(表1)，造成了巨大的經(jīng)濟(jì)損失，阻礙了社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展。巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后，政府往往以財(cái)政撥款為主，對(duì)災(zāi)區(qū)進(jìn)行搶險(xiǎn)救災(zāi)和恢復(fù)生產(chǎn)。由于保險(xiǎn)的投保率過(guò)低，受災(zāi)地區(qū)的保險(xiǎn)賠付金額微不足道，未能充分發(fā)揮保險(xiǎn)“社會(huì)穩(wěn)定器”的功能。2014年8月，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代保險(xiǎn)服務(wù)業(yè)的若干意見(jiàn)》(簡(jiǎn)稱“新國(guó)十條”)明確提出完善巨災(zāi)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制，建立巨災(zāi)保險(xiǎn)制度。所以，合理利用保險(xiǎn)手段管理巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，建立巨災(zāi)保險(xiǎn)制度，是科學(xué)管理巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的有益嘗試與發(fā)展方向。

從保險(xiǎn)公司的角度來(lái)看，巨災(zāi)保險(xiǎn)由于其準(zhǔn)公共品特性、巨額資金需求所形成的進(jìn)入壁壘,以及無(wú)法利用大數(shù)定理等原因?qū)е戮逓?zāi)保險(xiǎn)市場(chǎng)失靈，供給不足，需要依靠政府進(jìn)行宏觀財(cái)政干預(yù)。

從投保人的角度來(lái)看，根據(jù)美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家卡尼曼提出的前景理論，投保人對(duì)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)偏好不合理，往往存在僥幸心理而低估巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率。同時(shí)，高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)的巨災(zāi)保險(xiǎn)產(chǎn)品價(jià)格較高，有效需求不足，需要依靠財(cái)稅政策進(jìn)行激勵(lì)。

上述兩方面的分析表明，財(cái)稅政策對(duì)于解決巨災(zāi)保險(xiǎn)市場(chǎng)的供給和需求雙重不足的情況具有重要作用，是建立巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。

表1 近年來(lái)中國(guó)部分特大自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)損失與補(bǔ)償情況

數(shù)據(jù)來(lái)源：民政部救災(zāi)司以及各地保監(jiān)局

二、文獻(xiàn)綜述

早在1994年就已經(jīng)有學(xué)者通過(guò)對(duì)墨西哥、美國(guó)和日本的地震保險(xiǎn)制度的觀察，提出健全和完善我國(guó)的巨災(zāi)保險(xiǎn)制度(蔣恂，1994)。關(guān)于巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的討論也一直沒(méi)有停止(王和，2005；謝世清，2008；田玲和駱佳，2012等)，其中許多都是對(duì)國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的比較和借鑒(曹海菁，2007；許均，2009；卓志和吳婷，2011等)。

關(guān)于政府在巨災(zāi)保險(xiǎn)體系中應(yīng)發(fā)揮的作用，魏華林、張勝(2012)認(rèn)為，“政府主導(dǎo)，市場(chǎng)運(yùn)作”是一種較好的模式，并對(duì)公平與效率目標(biāo)的取舍、政府是否應(yīng)過(guò)早過(guò)多干預(yù)市場(chǎng)等方面提出了政策建議；楊寶華(2008)認(rèn)為，以市場(chǎng)增進(jìn)為目的的政府協(xié)作模式更適合我國(guó)國(guó)情，政府一方面需要超額再保險(xiǎn)人承擔(dān)損失責(zé)任，另一方面可以作為潤(rùn)滑劑協(xié)調(diào)巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的建立。

關(guān)于巨災(zāi)保險(xiǎn)制度中財(cái)稅政策的研究，蘭東娟(2011)認(rèn)為，政府應(yīng)充分發(fā)揮其在巨災(zāi)保險(xiǎn)體系中的作用，中央、地方各級(jí)財(cái)政對(duì)巨災(zāi)保險(xiǎn)應(yīng)給予財(cái)政補(bǔ)貼，切實(shí)提高巨災(zāi)保險(xiǎn)參保率和覆蓋面；曾文革、包李梅(2011)認(rèn)為，農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)的財(cái)政補(bǔ)貼有其必要性和可行性，但其法律體系須完善，對(duì)補(bǔ)貼方式、補(bǔ)貼程序、補(bǔ)貼數(shù)額、補(bǔ)貼范圍應(yīng)作出明確規(guī)定；甘長(zhǎng)來(lái)、段龍龍(2015)通過(guò)分析國(guó)外主要國(guó)家的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)財(cái)政支持體系和支持模式，強(qiáng)調(diào)政府財(cái)政支持的必要性，認(rèn)為應(yīng)進(jìn)一步加大財(cái)政支持力度，將農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)資金納入公債融資體系，建立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散轉(zhuǎn)移機(jī)制和儲(chǔ)備基金。

大部分對(duì)財(cái)稅政策的研究都集中在重要性和可行性分析方面，對(duì)具體政策內(nèi)容的研究較少，本文將主要研究這方面的內(nèi)容。

三、國(guó)外巨災(zāi)保險(xiǎn)財(cái)稅政策比較研究

國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，根據(jù)政府和市場(chǎng)主導(dǎo)地位的不同，巨災(zāi)保險(xiǎn)模式可以歸納為三種：一是政府主導(dǎo)模式，由政府直接參與提供巨災(zāi)保險(xiǎn)并承擔(dān)保險(xiǎn)責(zé)任；二是政府與市場(chǎng)協(xié)作模式，由政府提供政策和資金支持，商業(yè)保險(xiǎn)公司進(jìn)行巨災(zāi)保險(xiǎn)運(yùn)作；三是市場(chǎng)主導(dǎo)模式，由商業(yè)保險(xiǎn)公司獨(dú)立提供巨災(zāi)保險(xiǎn)服務(wù)，承擔(dān)巨災(zāi)保險(xiǎn)責(zé)任，并進(jìn)行市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)管理。下文以洪水保險(xiǎn)為例，從三種模式來(lái)介紹各國(guó)的巨災(zāi)保險(xiǎn)財(cái)稅政策。

(一)美國(guó)洪水保險(xiǎn)

美國(guó)的洪水保險(xiǎn)是典型的政府主導(dǎo)模式，政府單獨(dú)提供洪水保險(xiǎn)并承擔(dān)所有賠償責(zé)任，商業(yè)保險(xiǎn)公司代理銷售保單并收取傭金。同時(shí)，聯(lián)邦政府還設(shè)置了專門(mén)機(jī)構(gòu)——聯(lián)邦保險(xiǎn)管理局(Federal Insurance Administration，F(xiàn)IA)，F(xiàn)IA接受聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局(Federal Emergency Manager Administration，F(xiàn)EMA)的領(lǐng)導(dǎo)，負(fù)責(zé)國(guó)家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃(Nation Hood Insurance Program，NFIP)的運(yùn)營(yíng)和管理，政府對(duì)NFIP提供財(cái)政支持和稅收優(yōu)惠，以保證其償付能力。

其財(cái)政支持政策主要包括：

表2 各國(guó)洪水保險(xiǎn)財(cái)稅政策比較

資料來(lái)源：根據(jù)王和,吳成丕. 國(guó)際巨災(zāi)保險(xiǎn)制度比較研究[M].中國(guó)金融出版社, 2013.；Burby R J. Flood insurance and floodplain management: the US experience [J]. Global Environmental Change Part B: Environmental Hazards, 2001, 3(3): 111-122.；英國(guó)保險(xiǎn)協(xié)會(huì)網(wǎng)站(https://www.abi.org.uk/)等資料整理而得。

(1)聯(lián)邦政府撥款設(shè)立美國(guó)國(guó)家洪水保險(xiǎn)基金；(2)在洪水保險(xiǎn)基金不足以支付保險(xiǎn)賠償時(shí)，NFIP可以向財(cái)政部申請(qǐng)不超過(guò)15億美元的有息貸款以保障其償付能力，該貸款限額隨著卡特里娜颶風(fēng)等重大損失災(zāi)害的發(fā)生而逐步提高；(3)NFIP根據(jù)洪水保險(xiǎn)費(fèi)率圖施行精算公平費(fèi)率，在洪水保險(xiǎn)費(fèi)率圖出臺(tái)之前建造設(shè)計(jì)的建筑防洪意識(shí)不強(qiáng)，風(fēng)險(xiǎn)大、費(fèi)率高，聯(lián)邦政府提供一定程度的保費(fèi)補(bǔ)貼；(4)NFIP通過(guò)設(shè)立社區(qū)評(píng)分系統(tǒng)(Community Rating System，CRS)鼓勵(lì)社區(qū)進(jìn)行防災(zāi)減災(zāi)管理，并對(duì)在社區(qū)進(jìn)行防災(zāi)減災(zāi)管理的個(gè)人提供優(yōu)惠費(fèi)率，由財(cái)政進(jìn)行補(bǔ)貼；(5)NFIP對(duì)公司和個(gè)人投保施行差別費(fèi)率，個(gè)人投保者享有優(yōu)惠費(fèi)率，其差額由財(cái)政補(bǔ)貼。

其稅收支持政策主要包括：(1)洪水保險(xiǎn)基金通過(guò)投資獲得增值時(shí)，其收益享有聯(lián)邦免稅待遇；(2)對(duì)因洪水等巨災(zāi)造成傷殘的個(gè)人，免征聯(lián)邦社會(huì)保險(xiǎn)稅；(3)《1986年稅收改革法》規(guī)定，一系列洪水保險(xiǎn)證券化發(fā)行主體SPV享有聯(lián)邦免稅待遇；(4)SPV可自由選擇股票、債券、共同基金和信托等形式進(jìn)行洪水保險(xiǎn)資產(chǎn)證券化，投資者投資相關(guān)證券的收益可在稅前予以扣除。

(二)法國(guó)洪水保險(xiǎn)

法國(guó)洪水保險(xiǎn)屬于政府與市場(chǎng)協(xié)作模式，對(duì)于不能由私人保險(xiǎn)市場(chǎng)承保的洪水風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)政府和市場(chǎng)結(jié)合的方式——自然災(zāi)害保險(xiǎn)體系(the Cat Nat System)來(lái)承保。自然災(zāi)害保險(xiǎn)體系主要承擔(dān)的是洪水保險(xiǎn)，也包括地震、山崩等特定自然災(zāi)害，強(qiáng)制附加于財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)保單上。各商業(yè)保險(xiǎn)公司以自己的名義銷售綜合自然災(zāi)害附加保險(xiǎn)，也可以將承保風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步轉(zhuǎn)移給隸屬于法國(guó)政府的中央信托再保險(xiǎn)公司(Caisse Centrale de Reassurance，CCR)。由政府對(duì)中央信托再保險(xiǎn)公司提供無(wú)限保障，對(duì)于超過(guò)法律規(guī)定數(shù)量的損失予以補(bǔ)償。

其財(cái)政支持政策主要包括：(1)財(cái)政出資設(shè)立中央信托再保險(xiǎn)公司；(2)商業(yè)保險(xiǎn)公司可自愿向中央信托再保險(xiǎn)公司進(jìn)行分保，政府作為最后再保險(xiǎn)人對(duì)中央信托再保險(xiǎn)公司提供無(wú)限擔(dān)保，以保證其償付能力。

其稅收支持政策主要在于，允許計(jì)提平衡準(zhǔn)備金，并可在稅前抵扣。除一般的未到期責(zé)任準(zhǔn)備金和未決賠款準(zhǔn)備金之外，自然災(zāi)害保險(xiǎn)還允許計(jì)提專門(mén)的平衡準(zhǔn)備金。保險(xiǎn)人或再保險(xiǎn)人經(jīng)營(yíng)自然災(zāi)害保險(xiǎn)業(yè)務(wù)時(shí)，可按照年度盈余的75%計(jì)提平衡準(zhǔn)備金，但累計(jì)不超過(guò)總保費(fèi)收入的300%。平衡準(zhǔn)備金享有免稅地位，可分十年在稅前抵扣，滿十年后可轉(zhuǎn)為收入。

(三)英國(guó)洪水保險(xiǎn)

英國(guó)洪水保險(xiǎn)制度屬于典型的市場(chǎng)主導(dǎo)模式，該模式主要依靠市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)巨災(zāi)保險(xiǎn)供給，政府只負(fù)責(zé)制定法律法規(guī)，不參與經(jīng)營(yíng)，也不承擔(dān)任何再保險(xiǎn)責(zé)任或托底責(zé)任。

其財(cái)政支持政策主要包括：(1)財(cái)政出資提供防洪工程建設(shè)、洪水風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和災(zāi)前預(yù)警等相關(guān)公共產(chǎn)品，使洪水風(fēng)險(xiǎn)損失達(dá)到商業(yè)保險(xiǎn)公司可以承保的范圍；(2)政府會(huì)根據(jù)洪水災(zāi)害的大小給予洪水保險(xiǎn)業(yè)務(wù)非固定的財(cái)政補(bǔ)貼。

其稅收支持政策主要包括：(1)普通家庭和小企業(yè)主在投保洪水保險(xiǎn)時(shí)，政府會(huì)給予一定比例的稅前扣除，免征個(gè)人所得稅和公司所得稅；(2)某些因洪水等巨災(zāi)導(dǎo)致傷殘者，在征收住房財(cái)產(chǎn)稅時(shí)可降低其稅率檔次，適當(dāng)減輕稅賦；(3)對(duì)商業(yè)保險(xiǎn)公司提供的洪水保險(xiǎn)服務(wù)免征增值稅。

四、國(guó)內(nèi)巨災(zāi)保險(xiǎn)財(cái)稅政策比較研究

在中央政府的支持推動(dòng)下，國(guó)內(nèi)一些地方進(jìn)行了巨災(zāi)保險(xiǎn)制度建設(shè)的積極探索，巨災(zāi)保險(xiǎn)試點(diǎn)工作取得了一定的成績(jī)(見(jiàn)表3)，主要包括深圳、寧波和云南三地，并分別根據(jù)自身?xiàng)l件和特點(diǎn)建立了各具特色的巨災(zāi)保險(xiǎn)制度。

(一)云南巨災(zāi)保險(xiǎn)試點(diǎn)

云南省地震多發(fā)，經(jīng)濟(jì)水平較為落后，抵御地震風(fēng)險(xiǎn)的能力較弱。這次試點(diǎn)以農(nóng)房作為保險(xiǎn)標(biāo)的，選擇地震風(fēng)險(xiǎn)較為典型的楚雄州進(jìn)行地震保險(xiǎn)試點(diǎn)，涉及50多萬(wàn)戶農(nóng)戶。

云南省楚雄州地震農(nóng)房保險(xiǎn)制度財(cái)稅支持政策初步設(shè)想如下：(1)楚雄州地震農(nóng)房保險(xiǎn)的保費(fèi)主要通過(guò)財(cái)政全額補(bǔ)貼的方式解決；(2)與此同時(shí)，政府積極推動(dòng)地震保險(xiǎn)基金的建立，當(dāng)?shù)卣饟p失超過(guò)保險(xiǎn)市場(chǎng)承擔(dān)的規(guī)定限額后，分別按照約定由省級(jí)地震保險(xiǎn)基金和中央地震保險(xiǎn)基金承擔(dān)超出部分的損失；(3)地震保險(xiǎn)基金前期主要由財(cái)政劃撥建立，運(yùn)行之后，通過(guò)巨災(zāi)準(zhǔn)備金提取的方式進(jìn)行積累。

表3 國(guó)內(nèi)現(xiàn)有巨災(zāi)保險(xiǎn)試點(diǎn)財(cái)稅政策比較

資料來(lái)源：中國(guó)保監(jiān)會(huì)相關(guān)新聞收集整理而得。

其在稅收優(yōu)惠方面：(1)云南省政府對(duì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)的地震保險(xiǎn)業(yè)務(wù)免征營(yíng)業(yè)稅和所得稅；(2)對(duì)地震保險(xiǎn)業(yè)務(wù)涉及的資金運(yùn)用所帶來(lái)的收益免征所得稅。

(二)深圳巨災(zāi)保險(xiǎn)試點(diǎn)

深圳市巨災(zāi)救助保險(xiǎn)主要保障人身安全，對(duì)因地震、臺(tái)風(fēng)和海嘯等15種常見(jiàn)巨大自然災(zāi)害導(dǎo)致的人生傷亡和應(yīng)急救助給予賠付，覆蓋災(zāi)害發(fā)生時(shí)所有在深人員。深圳市政府作為投保人和被保險(xiǎn)人，每年由政府財(cái)政出資3600萬(wàn)元向人保財(cái)險(xiǎn)深圳分公司購(gòu)買(mǎi)巨災(zāi)保險(xiǎn)服務(wù)。另外，深圳市政府還計(jì)劃另行撥付3000萬(wàn)元設(shè)立深圳市巨災(zāi)基金。

(三)寧波巨災(zāi)保險(xiǎn)試點(diǎn)

寧波市推出了人身財(cái)產(chǎn)雙重保障制度，對(duì)于因自然災(zāi)害及其次生災(zāi)害所造成的處于市行政區(qū)域范圍內(nèi)的財(cái)產(chǎn)損失和人身傷亡，由保險(xiǎn)公司負(fù)責(zé)賠償和給付。寧波市巨災(zāi)保險(xiǎn)由寧波市政府出資向商業(yè)保險(xiǎn)公司購(gòu)買(mǎi)，保費(fèi)支出由寧波市財(cái)政統(tǒng)籌安排，第一年3800萬(wàn)元，約1000萬(wàn)人口受益，此后根據(jù)每年實(shí)際賠付及風(fēng)險(xiǎn)保障變動(dòng)情況，再對(duì)保費(fèi)進(jìn)行調(diào)整。初期，由政府財(cái)政撥付500萬(wàn)元設(shè)立寧波市巨災(zāi)基金，主要用于補(bǔ)償超過(guò)保險(xiǎn)公司賠償限額范圍的居民人員傷亡撫恤和家庭財(cái)產(chǎn)損失救助。

五、國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)總結(jié)與啟示

(一)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

第一，各國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)的成功經(jīng)驗(yàn)表明，巨災(zāi)保險(xiǎn)的財(cái)稅政策支持是必要的。不論哪個(gè)國(guó)家，不論哪種模式，其巨災(zāi)保險(xiǎn)均離不開(kāi)財(cái)稅政策支持。區(qū)別僅在于，政府主導(dǎo)型模式中財(cái)稅政策扶持力度最大，而市場(chǎng)主導(dǎo)型模式中財(cái)稅政策支持程度最小。

第二，財(cái)稅政策是隨著巨災(zāi)保險(xiǎn)的發(fā)展與制度的變遷而不斷調(diào)整的。各國(guó)經(jīng)驗(yàn)表明，巨災(zāi)保險(xiǎn)制度往往是漸進(jìn)式發(fā)展的：在保險(xiǎn)業(yè)不發(fā)達(dá)、不具備巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)承保能力的階段，施行政府主導(dǎo)型巨災(zāi)保險(xiǎn)制度，執(zhí)行高標(biāo)準(zhǔn)高保障的財(cái)稅政策；在保險(xiǎn)業(yè)發(fā)展到一定水平，具備一定的承保能力的階段，再由政府主導(dǎo)、市場(chǎng)參與，施行政府與市場(chǎng)共同分擔(dān)型巨災(zāi)保險(xiǎn)制度，通過(guò)財(cái)稅政策保障巨災(zāi)保險(xiǎn)償付能力、擴(kuò)大巨災(zāi)保險(xiǎn)供需；在保險(xiǎn)業(yè)發(fā)展到制度健全、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制完善的階段，施行市場(chǎng)主導(dǎo)型巨災(zāi)保險(xiǎn)制度，只給予部分稅收優(yōu)惠。

(二)國(guó)內(nèi)經(jīng)驗(yàn)啟示

第一，我國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)表明，實(shí)行財(cái)稅政策激勵(lì)是可行的。首先，我國(guó)穩(wěn)固增長(zhǎng)的財(cái)政收入確保了政府實(shí)施財(cái)政政策的能力。其次，針對(duì)部分貧困地區(qū)或巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)較大地區(qū)，可以合理確定各級(jí)政府財(cái)政分擔(dān)比例，并進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。

第二，應(yīng)以保障償付能力為核心、擴(kuò)大保險(xiǎn)供需為目標(biāo)，探索建立我國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)的財(cái)稅支持政策。

財(cái)稅政策可以保障保險(xiǎn)公司償付能力，改變巨災(zāi)保險(xiǎn)的可保邊際。保障保險(xiǎn)公司償付能力的財(cái)稅政策途徑主要包括：出資建立巨災(zāi)保險(xiǎn)基金，并對(duì)其進(jìn)行稅收減免；為保險(xiǎn)公司提供特別貸款；參與巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，并承擔(dān)兜底責(zé)任；對(duì)巨災(zāi)債券的發(fā)行和投資進(jìn)行稅收減免等。

巨災(zāi)保險(xiǎn)市場(chǎng)供求矛盾需要財(cái)稅政策來(lái)調(diào)節(jié)。擴(kuò)大保險(xiǎn)供需的財(cái)稅政策途徑主要包括：對(duì)保險(xiǎn)公司的巨災(zāi)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)予以免稅；允許合理計(jì)提準(zhǔn)備金，并在稅前抵扣；允許保費(fèi)在稅前抵扣等。