施甸：易地扶貧變則通

郭紹建

2006年以來(lái)，云南省施甸縣在深入推進(jìn)易地扶貧開(kāi)發(fā)過(guò)程中，因地制宜探索出了一種新模式——小規(guī)模集中安置與插花安置相結(jié)合的易地扶貧搬遷模式。通過(guò)對(duì)就地不能解決脫貧問(wèn)題的農(nóng)村貧困人口采取易地扶貧搬遷特殊扶持措施，基本實(shí)現(xiàn)了搬得出、穩(wěn)得住、能發(fā)展、可致富的目標(biāo)。

山區(qū)縣的搬遷難

施甸縣是一個(gè)典型的山區(qū)農(nóng)業(yè)縣，也是國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣，貧困面大、貧困程度深。到2013年底，全縣農(nóng)民人均純收入在2300元以下的貧困人口有7.2263萬(wàn)人，占全縣農(nóng)村人口的25%。2011年，施甸縣被國(guó)家列入“滇西邊境山區(qū)”連片特困地區(qū)扶貧攻堅(jiān)主戰(zhàn)場(chǎng)范圍。

為全面實(shí)施易地扶貧搬遷工作，施甸縣先后在太平鎮(zhèn)帕丹壩開(kāi)發(fā)區(qū)和擺榔鄉(xiāng)小龍?zhí)堕_(kāi)發(fā)區(qū)實(shí)施了易地扶貧搬遷項(xiàng)目，共建成移民安置點(diǎn)10個(gè)，安置移民2430人，國(guó)家補(bǔ)助資金1242.02萬(wàn)元，安置方式屬鄉(xiāng)內(nèi)集中安置。

施甸縣的易地扶貧搬遷項(xiàng)目，存在一些不容忽視的問(wèn)題，主要表現(xiàn)在：一是后備土地資源十分缺乏?，F(xiàn)有的耕地所有權(quán)屬于集體，普遍承包到戶，國(guó)家很難調(diào)出來(lái)安置給新來(lái)的移民。二是移民安居房建設(shè)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)低。由于財(cái)政扶貧資金重點(diǎn)用于集中安置點(diǎn)的水、電、路、學(xué)校等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，又無(wú)其他部門(mén)的項(xiàng)目資金注入，因此，移民安居房建設(shè)補(bǔ)助資金少，加之搬遷群眾經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)差，這就造成相當(dāng)部分搬遷戶靠借款建房，移民自籌資金壓力大。三是大規(guī)模集中安置整體效益不明顯。無(wú)論從搬遷群眾的意愿上，還是從搬遷后的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)效益等方面分析，由于搬遷不徹底，搬遷戶出現(xiàn)了遷出地與遷入地兩頭居住的現(xiàn)象，因此，在施甸縣實(shí)施大規(guī)模集中安置的效果并不理想。

當(dāng)?shù)胤鲐毑块T(mén)從易地扶貧搬遷工作得出一個(gè)結(jié)論：施甸完全不具備大規(guī)模集中搬遷安置的實(shí)施條件。

改變從實(shí)踐中來(lái)

在人均耕地不足1畝和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)難的情況下，施甸縣逐步探索出一條小規(guī)模集中安置與插花安置相結(jié)合的易地扶貧搬遷新路子，為全縣今后的易地搬遷項(xiàng)目實(shí)施提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

在易地扶貧搬遷項(xiàng)目實(shí)施中，施甸縣把財(cái)政扶貧資金重點(diǎn)投向移民安居房建設(shè)上，每戶補(bǔ)助2萬(wàn)元，同時(shí)加大整合部門(mén)項(xiàng)目資金力度，減輕移民建房壓力，充分調(diào)動(dòng)了移民的積極性。通過(guò)易地扶貧搬遷項(xiàng)目的實(shí)施，搬遷農(nóng)戶排除了危房或地質(zhì)災(zāi)害的隱患，改善了生存環(huán)境，提高了收入水平，拓寬了發(fā)展空間，基本實(shí)現(xiàn)了一年搬遷、兩年發(fā)展、三年脫貧的目標(biāo)。

舊城鄉(xiāng)李來(lái)村松林寨29戶人家地處高寒山區(qū)，交通不便，生產(chǎn)生活資源緊缺。近幾年來(lái)，有17戶先后自發(fā)搬遷到緊靠山下公路、海拔600米的李來(lái)壩子，2009年，當(dāng)?shù)貙?duì)剩余的12戶實(shí)施了插花搬遷，至此，松林寨29戶全部搬到交通便利、土地肥沃的李來(lái)壩子，村民脫貧致富的條件改善了，目標(biāo)有了，信心足了，對(duì)國(guó)家的關(guān)愛(ài)深表感謝。

擺榔鄉(xiāng)擺榔村有20戶農(nóng)戶常年遭受地質(zhì)災(zāi)害隱患威脅，通過(guò)2009年的插花搬遷，農(nóng)戶都搬到了安全地帶，住上了新房。彝族村民李煥民的母親說(shuō)到：“我家遭受滑坡災(zāi)害，有國(guó)家的幫助，才蓋起了新房?，F(xiàn)在雖然欠了3萬(wàn)元的債，但兒子和兒媳已到江蘇打工，一兩年就能把錢(qián)還上。”

從已經(jīng)實(shí)施的易地扶貧搬遷項(xiàng)目看，全縣移民搬遷在空間上以鄉(xiāng)內(nèi)搬遷為主，就近就地插花搬遷以行政村村內(nèi)搬遷為主；從安置方式來(lái)看，以就近、零星、插花安置為主，輔之以小集中安置；從安置后的生產(chǎn)方式來(lái)看，仍然以有土安置為主，即從農(nóng)到農(nóng)安置模式為主。在就近就地插花搬遷的方式上，主要分為三種類(lèi)型：一是從地質(zhì)災(zāi)害區(qū)搬至安全區(qū)；二是從人員密集區(qū)搬至生產(chǎn)生活便利區(qū)；三是從居住分散區(qū)遷入人口居住集聚區(qū)。在搬遷移民的選擇標(biāo)準(zhǔn)上，要求搬遷移民戶為生存條件惡劣、自然資源貧乏地區(qū)的特困人口。

改變的力量

從2006年到2013年底的5年間，施甸縣實(shí)施易地扶貧搬遷421戶1754人，項(xiàng)目建設(shè)涉及7個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、29個(gè)村（居）委會(huì)、106個(gè)自然村，建設(shè)了小規(guī)模集中安置點(diǎn)3個(gè)，安置97戶452人；插花安置點(diǎn)98個(gè)、安置324戶1302人，建設(shè)安居房421戶25260平方米。完成總投資4041.28萬(wàn)元，其中中央省級(jí)財(cái)政扶貧資金875萬(wàn)元，整合部門(mén)資金609.2萬(wàn)元，群眾自籌及投工投料折資2557.08萬(wàn)元。施甸縣易地扶貧搬遷與社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)有機(jī)結(jié)合，實(shí)施效果明顯，并成功打造出“仁和鎮(zhèn)半坡新村”和“酒房鄉(xiāng)爛泥塘新村”，發(fā)揮出了典型示范作用。搬遷群眾十分滿意，呈現(xiàn)出群眾踴躍搬遷、人人感謝黨和政府的良好氛圍。

經(jīng)過(guò)多年的摸索，施甸縣認(rèn)為要想打贏扶貧攻堅(jiān)這場(chǎng)硬仗，必須繼續(xù)穩(wěn)步推進(jìn)小規(guī)模集中安置與插花安置相結(jié)合的易地扶貧搬遷模式。解決土地資源短缺的矛盾，提高貧困農(nóng)戶自我發(fā)展能力，進(jìn)一步探索易地扶貧搬遷與城鎮(zhèn)化、工業(yè)化等建設(shè)有機(jī)結(jié)合的可行方式。

易地扶貧搬遷是一項(xiàng)具有戰(zhàn)略意義的德政民心工程，能夠從根本上使生活在惡劣自然環(huán)境的貧困人口擺脫貧困。只有樹(shù)立大扶貧的理念，才能把易地扶貧搬遷項(xiàng)目實(shí)施好。下一步，施甸縣將千方百計(jì)加大項(xiàng)目資金整合力度，一方面，在扶貧內(nèi)部項(xiàng)目的整合上，盡可能安排整村推進(jìn)、安居工程、產(chǎn)業(yè)等扶貧項(xiàng)目；另一方面，按照“統(tǒng)一規(guī)劃、渠道不亂、用途不變、各負(fù)其責(zé)、各記其功”的原則，最大限度整合各部門(mén)的項(xiàng)目資金，形成合力，攻堅(jiān)克難。此外，教育、人社、扶貧等相關(guān)部門(mén)還要切實(shí)提高移民的綜合素質(zhì)，加強(qiáng)引導(dǎo)和培訓(xùn)移民，使他們提高科技水平，提高適應(yīng)現(xiàn)代生產(chǎn)生活的能力。