巴中市點面結(jié)合“1+6”連片扶貧開發(fā)模式的探索與實踐

【案例特色和擬解決問題】

本案關(guān)于四川省巴中市“1+6”連片扶貧開發(fā)模式案例，巴中立足整體貧困、連片貧困、深度貧困實際，面對既要全域脫貧又要同步小康的雙重目標(biāo)和新形勢新任務(wù)，堅持以改革開放、扶貧攻堅為統(tǒng)攬，把扶貧攻堅作為全市的總?cè)蝿?wù)，確立了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、連片推進、精準(zhǔn)實施、全域扶貧的工作思路，探索出了新常態(tài)下以基層組織建設(shè)為核心，以“六大扶貧工程”為主要內(nèi)容的點面結(jié)合“1+6” 連片扶貧開發(fā)模式，值得學(xué)習(xí)和借鑒。

2011年來，四川省巴中市委、市政府認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會中央和省委、省政府關(guān)于扶貧開發(fā)工作的指示精神，面對區(qū)域內(nèi)貧困面大、貧困人口多、貧困程度深的現(xiàn)實，大力發(fā)揚“智勇堅定、排難創(chuàng)新、團結(jié)奮斗、不勝不休”的紅軍精神和“寧愿苦干、不愿苦熬”的巴中扶貧精神，將全市劃分為100個連片貧困區(qū)，按年度、分梯次、有重點、漸進式推進扶貧開發(fā)工作，逐步形成了“以黨建為牽引，全員發(fā)動、全域推進、重點突破、重點傾斜，以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)帶面、以瞄準(zhǔn)貧困扶點，點面結(jié)合‘1+6（“1”即建強基層組織，“6”即統(tǒng)籌推進巴山新居、產(chǎn)業(yè)培育、鄉(xiāng)村道路、技能培訓(xùn)、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境）”的扶貧開發(fā)模式。

一、背景與概述

巴中市地處四川省東北部，是秦巴山片區(qū)三大中心城市之一，是全國第二大蘇區(qū)—川陜革命根據(jù)地的中心和首府，是集中連片特困地區(qū)。1993年從原達縣地區(qū)劃出設(shè)地區(qū)，2000年底撤地建市，轄3縣2區(qū)，188個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）， 2380個村。幅員面積1.23萬平方公里，耕地面積228萬畝，素有“八山一水一分田”之稱。2010年末，全市總?cè)丝?93.9萬，其中農(nóng)業(yè)人口324.9萬，占比達82.5%（居住在海拔1500米以上的邊遠高寒山區(qū)24.7萬人，占7.6%；居住在海拔1000-1500米半高山區(qū)93.2萬人，占28.7%；居住在500-1000米低山區(qū)106.6萬人，占32.8%；居住在500米以下100.4萬人，占30.9%）。

2010年底，巴中人均GDP為8618元，人均財政收入198元，農(nóng)民人均純收入3847元，有貧困人口87.1萬人，貧困發(fā)生率27.2%。農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值僅81.65億元，村道公路硬化率為39%，自來水受益村數(shù)占36%，農(nóng)村勞動力中掌握專業(yè)技能的僅占 9%，全市常年在外務(wù)工人員達110萬，其中整家外出的有2.3萬戶。全市D級危房校舍面積達117萬平方米，占全市校舍總面積的31.5%。有標(biāo)準(zhǔn)化衛(wèi)生室498個，平均近5個村才有1個，公共設(shè)施城鄉(xiāng)差距十分明顯。

二、點面結(jié)合“1+6”連片扶貧開發(fā)模式的主要做法

按照“全程、全域、全面小康”的要求，編制《巴中市扶貧開發(fā)規(guī)劃（2011—2020年）》、片區(qū)三年（建設(shè)一年、鞏固一年、提升一年）實施規(guī)劃、基層組織建設(shè)規(guī)劃和貧困村貧困戶三年脫貧規(guī)劃及分年工作計劃。

（一） 以基層組織建設(shè)為核心，著力實現(xiàn)基層組織建設(shè)與扶貧攻堅有機結(jié)合。堅持“黨建帶扶貧，扶貧促黨建”，采取城鄉(xiāng)黨組織結(jié)對共建的方式，努力提高基層組織在扶貧攻堅中組織發(fā)動、示范引領(lǐng)、協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)、問題處理的能力和水平。同時，充分發(fā)揮黨組織的核心作用，帶動引領(lǐng)自治組織、集體經(jīng)濟組織、群團組織、社會組織等建設(shè)，為“六大扶貧工程”的實施提供堅強的組織堡壘，建設(shè)一支“永不撤離的扶貧工作隊”。

1.加強基層黨組織建設(shè)。把基層黨組織作為基層組織建設(shè)的核心和關(guān)鍵，創(chuàng)新基層黨建設(shè)置，打破過去以村為單位建支部的慣例，在符合條件的中心村建立黨總支，“巴山新居”聚居點建立黨小組；依托龍頭企業(yè)、產(chǎn)業(yè)基地、農(nóng)民專業(yè)合作社、行業(yè)協(xié)會、外出勞務(wù)基地等創(chuàng)建黨支部，不斷延伸黨組織服務(wù)觸角。2011年來，新設(shè)立黨總支20個，建立黨組織24個。加強黨員隊伍建設(shè)，采取“把致富能手培養(yǎng)成黨員、把黨員培養(yǎng)成致富能手，把優(yōu)秀黨員培養(yǎng)成支部書記”的方法，選優(yōu)配強黨員隊伍，在每個支部設(shè)立紀(jì)檢小組或民主議事理財小組，加強黨員對象的扶貧政策、知識培訓(xùn)，著力建設(shè)一支善抓實干的基層隊伍。三年來，片區(qū)內(nèi)調(diào)整支部書記258名，其中有80名成為脫貧致富帶頭人，新發(fā)展黨員1786名，其中高中以上文化程度占74.75%；片區(qū)內(nèi)貧困村黨員平均年齡下降了5歲；開展了32期“兩委”負責(zé)人專題培訓(xùn)。健全保障激勵機制，把基層組織的辦公陣地納入連片開發(fā)項目一并規(guī)劃、一同實施；全面保障基層干部報酬、教育培訓(xùn)經(jīng)費、工作經(jīng)費、養(yǎng)老保險和正常離職村干部的生活補助，暢通優(yōu)秀村“兩委”負責(zé)人晉職升遷渠道。三年來，全市建設(shè)一體化綜合服務(wù)中心12.76萬平方米，已有18名“兩委”負責(zé)人通過公開選拔走上了鄉(xiāng)科級領(lǐng)導(dǎo)干部崗位，2014年從村（社區(qū)）黨組織書記中考錄鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）機關(guān)公務(wù)員24名。

2.加強其他組織建設(shè)。通過建強基層黨組織，加強自治組織建設(shè)，完善村民代表大會、村民大會制度，建立村規(guī)民約，全面公開黨務(wù)、村務(wù)，實行民主參與、民主決策、民主建設(shè)、民主管理，充分依靠自治組織發(fā)動群眾、推動項目實施。加強經(jīng)濟組織建設(shè)，明確村“兩委”在經(jīng)濟組織中任職人數(shù)和職務(wù)，把經(jīng)濟組織辦成農(nóng)民自己的組織，建立產(chǎn)業(yè)扶貧到戶的機制，采取“培育一個特色支柱產(chǎn)業(yè)、對接一個龍頭企業(yè)、成立一個農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社、吸納帶動一批貧困戶”的辦法，培育、引進新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，大力發(fā)展產(chǎn)業(yè)專業(yè)合作社，以村“兩委”為中轉(zhuǎn)，貧困戶可將土地、山林等資源統(tǒng)一交給村集體，由村集體出面與經(jīng)營主體打交道，有效防范貧困戶在土地流轉(zhuǎn)等過程中的風(fēng)險。加強群團組織建設(shè)，利用“巴山新居”的配套服務(wù)，創(chuàng)新農(nóng)村治理模式，把辦事機構(gòu)直接搬到村上，網(wǎng)格化服務(wù)管理，加強貧困群眾體育、文化等教育，使貧困戶不僅物質(zhì)脫貧，更能精神脫貧。加強社會組織建設(shè)，發(fā)展多種形式的社會化組織，著力搭建社會力量參與扶貧的平臺和載體。三年來，全市所有村均建立了村規(guī)民約，新發(fā)展各類經(jīng)濟組織4000余個、群團組織75個、社會組織1276個。endprint

3.大力發(fā)展集體經(jīng)濟。在實施“1+6”扶貧攻堅的項目村成立集體資產(chǎn)管理公司，由黨支部、村委會和村民代表、貧困群眾四方聯(lián)營，把未確權(quán)到個人的村內(nèi)資產(chǎn)統(tǒng)一納入經(jīng)營范圍，采取自主經(jīng)營、自主管理、民主收支的方式，盤活集體資產(chǎn)，實行有償使用、有償租賃，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，壯大集體經(jīng)濟，集體經(jīng)濟收入主要用于聚居點的管理和維護支出，確保一次性投入終身受益。目前，全市組建村集體經(jīng)濟管理公司18家，平均每個項目村每年實現(xiàn)集體收入5萬元以上。

（二） 以“六大扶貧工程”為載體，著力實現(xiàn)區(qū)域發(fā)展與扶貧到戶相輔相成。巴山新居工程：以新房舍、新產(chǎn)業(yè)、新設(shè)施、新風(fēng)尚為主要內(nèi)容，按照三級（重點鎮(zhèn)、中心村、聚居點）四區(qū)（高山區(qū)、淺山區(qū)、深丘區(qū)、城效區(qū)）三通道（交通通道、河流通道、旅游通道）進行空間布局，完成農(nóng)村土坯（危舊）房改造、地質(zhì)災(zāi)害及洪水淹沒線以下農(nóng)房和邊遠高寒山區(qū)農(nóng)房搬遷改造。鄉(xiāng)村道路工程：完善覆蓋鄉(xiāng)鎮(zhèn)、建制村的公路網(wǎng)絡(luò)，建立健全科學(xué)化管養(yǎng)體系，推進鄉(xiāng)村道路進園區(qū)、進社區(qū)、進農(nóng)戶，實現(xiàn)鄉(xiāng)村道路全域通暢，所有行政村通公交車。產(chǎn)業(yè)培育工程：按照“產(chǎn)村相融、產(chǎn)城一體”要求，在聚居點周圍布局產(chǎn)業(yè)基地和園區(qū)，堅持長中短結(jié)合，既注重當(dāng)年收益，又兼顧長遠發(fā)展，突出發(fā)展一百萬畝核桃、一百萬畝茶葉的“雙百”工程。農(nóng)民技能培訓(xùn)工程：強化職業(yè)教育，著力構(gòu)建市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村四級職業(yè)技術(shù)教育培訓(xùn)體系，使每個貧困家庭都有1—2個致富能手。公共服務(wù)工程：大力發(fā)展教育、衛(wèi)生、文體、商業(yè)流通、社會保障和公共服務(wù)平臺，促進公共服務(wù)均等化。生態(tài)環(huán)境工程：大力開展災(zāi)害防治、土地整理、生態(tài)環(huán)境保護、“五治三化”（治水、治路、治爛、治污、治塵，綠化、亮化、美化）、污染治理和生態(tài)移民搬遷，實現(xiàn)生態(tài)建設(shè)與扶貧攻堅相結(jié)合。

（三）點上以精準(zhǔn)扶貧為基本要求，針對性解決貧困戶的貧困問題。按照“三審兩公示一錄入”（村民小組初審—村民（代表）大會評審公示—鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）審核公示—縣上錄入）的程序，有效識別出貧困人口，并根據(jù)貧困戶的致貧原因和脫貧需求，編制因村因戶脫貧規(guī)劃，確保片區(qū)內(nèi)貧困戶的貧困問題得到同步有效解決。對每戶貧困戶采取預(yù)留扶貧資金2000元的辦法，采取“分批分期、無償資助、滾動發(fā)展”的方式，幫助解決產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金短缺的問題，對貧困戶建立跟蹤服務(wù)機制，確保一次性幫扶，永久性脫貧，采取動態(tài)管理的辦法，加強監(jiān)測和評估，實現(xiàn)扶貧對象有進有出。2011年，巴中結(jié)合開展“兩項制度”銜接工作，采取規(guī)?？刂啤晌J(rèn)定、選票排序的方法，公開公示識別出了87.1萬貧困人口，并將貧困類型分為：生活環(huán)境惡劣型、生產(chǎn)條件落后型、技能缺乏型、產(chǎn)業(yè)滯后型。針對貧困類型，由基層組織負責(zé)落實扶貧政策，駐村工作隊落實精準(zhǔn)幫扶措施，在住房、產(chǎn)業(yè)、技能方面幫助他們脫貧致富。對生活環(huán)境惡劣型的貧困戶，采取易地扶貧搬遷，遷址新建巴山新居的方式，集中居住到縣城周邊、鄉(xiāng)鎮(zhèn)周邊、產(chǎn)業(yè)園區(qū)周邊和資源富集區(qū)周邊等發(fā)展條件較好的區(qū)域；對生產(chǎn)條件落后型的貧困戶，主要采取改造、保護性建設(shè)巴山新居的方式，完善配套功能，結(jié)合發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，幫助他們脫貧致富；對無力建房須遷建脫貧的貧困戶，采取租賃、購買整家外出務(wù)工家庭中條件相對較好的住房和新建農(nóng)村廉租房的方式，幫助實現(xiàn)搬遷脫貧，由村社負責(zé)把整家外出務(wù)工的土地調(diào)劑到搬遷貧困戶；對技能缺乏型的貧困戶，主要采取開展點對點技能培訓(xùn)，提升自我造血功能，優(yōu)先享受就業(yè)指導(dǎo)，通過轉(zhuǎn)移就業(yè)實現(xiàn)脫貧；對產(chǎn)業(yè)滯后型貧困戶，主要采取“五優(yōu)先兩提供”（讓貧困戶優(yōu)先選擇發(fā)展項目，優(yōu)先進入產(chǎn)業(yè)園區(qū)，優(yōu)先加入合作社，優(yōu)先享受互助資金，優(yōu)先列為“巴食巴適”區(qū)域性農(nóng)產(chǎn)品，對特困戶提供資金物資支持，提供公益性崗位）的方法，按照長中短相結(jié)合的方式，幫助實現(xiàn)脫貧致富。同時，對貧困戶實行動態(tài)監(jiān)測和評估，凡達到或接近全市平均水平的，確定為已脫貧人口。

（四）面上以連片扶貧開發(fā)為基本模式，重點解決片區(qū)發(fā)展問題。按照“點式突破、連點成片、連片擴面”的思路，打破縣、鄉(xiāng)、村行政界限，將農(nóng)村全域劃分為100個連片扶貧開發(fā)區(qū)，每年每個縣（區(qū)）新啟動實施3個片區(qū)，力爭用7～10年時間，全面完成減貧任務(wù)。每個連片扶貧開發(fā)區(qū)涵蓋2～5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、15～30個村，加快建設(shè)重點鎮(zhèn)、中心村、聚居點，確保建設(shè)一片、脫貧一片、鞏固一片。全市規(guī)劃建設(shè)重點鎮(zhèn)41個，中心村80個，居民聚居點2380個。

采取“缺什么補什么”的方法，重點解決片區(qū)和貧困村發(fā)展的共性和突出問題，使片區(qū)群眾共同受益。以縣（區(qū)）為主體、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）為主責(zé)、村“兩委”主抓，通過實施以“巴山新居”為主抓手，宜散則散、宜聚則聚，突出生態(tài)化、田園化、組團化，新建、改造、保護提升并重，并將其納入全市四級城鎮(zhèn)體系，與城鎮(zhèn)一同規(guī)劃、一同建設(shè)、一同管理。按照產(chǎn)業(yè)先行、產(chǎn)村相融要求，在聚居點大力發(fā)展特色增收致富產(chǎn)業(yè)，走“巴山新居+特色農(nóng)業(yè)+生態(tài)旅游”的“大農(nóng)業(yè)”發(fā)展之路。按照城鄉(xiāng)一體化要求，同步配套聚居點基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、自然生態(tài)，實現(xiàn)中心村、聚居點“五化、五通、五有”（硬化、綠化、亮化、凈化、美化，通路、通電、通水、通電視和通訊，有1個活動廣場、1個購物中心、1個衛(wèi)生室、1個文化站、1個垃圾收運點），村村建成便民服務(wù)站，農(nóng)民在家門口就能享受到醫(yī)療、教育、文化、代理便民等公共服務(wù)，大批農(nóng)民從一家一戶小生產(chǎn)的傳統(tǒng)生產(chǎn)經(jīng)營格局中解脫出來，有序推動了傳統(tǒng)貧困農(nóng)村向新型社區(qū)轉(zhuǎn)變、農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)變，促進農(nóng)村生產(chǎn)生活形態(tài)的深刻變革。按照統(tǒng)籌推進、重點突出、均衡發(fā)展的要求，梯次分配扶貧資金和項目，把貧困村、貧困戶作為著力重點，實現(xiàn)片區(qū)與片區(qū)的均衡發(fā)展和片區(qū)內(nèi)點、線、面的均衡發(fā)展。

三年來，全市共啟動實施54個連片扶貧開發(fā)片區(qū)，累計完成投資73.06億元，建成巴山新居66123套，新修（硬化）鄉(xiāng)村道路2083公里，發(fā)展特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基地42.32萬畝，新修（改建）學(xué)校10.37萬平方米，建成標(biāo)準(zhǔn)化衛(wèi)生室237個，整理土地11.66萬畝。對片區(qū)內(nèi)貧困戶累計投入精準(zhǔn)幫扶資金3.63億元，解決貧困戶住房33911套（高寒山區(qū)易地扶貧搬遷3220戶，新建巴山新居7888套，改建、保護性建設(shè)貧困戶新居7106套，配套建設(shè)農(nóng)村廉租房300套，購買農(nóng)村閑置房屋6675套，租賃農(nóng)村閑置房屋8722套），調(diào)劑土地3.86萬畝，項目區(qū)累計實現(xiàn)減貧26.15萬人，占總減貧數(shù)的66.7%。endprint

（五）創(chuàng)新投入機制，著力構(gòu)建大扶貧工作格局。堅持公益性基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)發(fā)展配套設(shè)施建設(shè)以整合行業(yè)部門和社會組織投入為主，經(jīng)營性項目建設(shè)以受益業(yè)主投入為主，產(chǎn)業(yè)發(fā)展以龍頭企業(yè)、專合組織和受益農(nóng)戶投入為主。明確連片推進中的投資重點，專項扶貧資金、社會扶貧資金只能用到貧困戶身上，金融扶貧資金重點用在貧困戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)上，整合資金重點用于解決貧困村、貧困戶的基礎(chǔ)建設(shè)等外部發(fā)展問題。

1.建立行業(yè)資源整合機制。充分發(fā)揮市縣鄉(xiāng)三級政府在規(guī)劃控制、項目監(jiān)管、資金統(tǒng)籌、群眾發(fā)動、公共服務(wù)配套等方面的主導(dǎo)作用，推行“項目跟著規(guī)劃走、資金跟著項目走、項目定在連片區(qū)”的資源整合機制，扶貧規(guī)劃的編制須比其他項目實施規(guī)劃提前至少兩月，市委、市政府兩辦發(fā)文，要求以連片扶貧規(guī)劃為引領(lǐng)，扶貧規(guī)劃涉及的相關(guān)部門項目資金，在年度實施中優(yōu)先保證片區(qū)開發(fā)需要和精準(zhǔn)扶貧措施落實?？h（區(qū)）成立以縣（區(qū)）長任組長的資源整合辦，保證行業(yè)資源的整合效果。三年來，全市共整合行業(yè)扶貧資金22.6億元，是中央、省下達的專項扶貧資金的5.2倍。

2.建立市場投入機制。堅持讓貧困戶優(yōu)先流轉(zhuǎn)土地、優(yōu)先加入新型經(jīng)營主體、優(yōu)先實現(xiàn)就業(yè)、優(yōu)先保證收益“四優(yōu)先”原則，以“確權(quán)釋能”為核心，全面推進對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、特色產(chǎn)業(yè)所有權(quán)、標(biāo)準(zhǔn)化產(chǎn)業(yè)基地物權(quán)、林權(quán)、小型水利工程產(chǎn)權(quán)、集體土地所有權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、房屋產(chǎn)權(quán)、集體資產(chǎn)資源股權(quán)“八權(quán)一股”的登記、確權(quán)、頒證，組建產(chǎn)權(quán)交易平臺、中介評估平臺、融資擔(dān)保平臺，暢通產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)渠道，以農(nóng)村資源增強市場投資預(yù)期，回引勞動力。在盤活土地、山林等資源上，采取先股后轉(zhuǎn)、整村流轉(zhuǎn)、產(chǎn)權(quán)信托流轉(zhuǎn)、土地股份合作社、土地資本化、資產(chǎn)經(jīng)營公司等方式將土地進行流轉(zhuǎn)實行規(guī)模經(jīng)營，通過抵押貸款或引進鄉(xiāng)村旅游開發(fā)公司發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，盤活貧困戶“巴山新居”等資產(chǎn)，緩解新居建設(shè)還款壓力。在經(jīng)營方式上，大力培育和引進龍頭企業(yè)、專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、專業(yè)合作社等新型經(jīng)營主體，實行“合作社+農(nóng)戶+基地”“龍頭企業(yè)+合作社+農(nóng)戶+基地”“龍頭企業(yè)+聯(lián)合社+農(nóng)戶”“合作社+家庭農(nóng)場（專業(yè)大戶）+農(nóng)戶+基地”等合作共贏的模式。在利益聯(lián)結(jié)上，實行保護價收購、利益兜底、利潤返成、返租返包、股份合作，使原來單一的種養(yǎng)收入變?yōu)橥恋亓鬓D(zhuǎn)收入、務(wù)工收入、分紅收入，極大地增加了群眾的財產(chǎn)性收入。推進戶籍制度改革，把居住到中心村、聚居點的農(nóng)戶登記為城鎮(zhèn)居民，同時，享受的強農(nóng)惠農(nóng)政策不變。推進城鄉(xiāng)社會保障制度改革，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、生育保險、工傷保險、失業(yè)保險一體化。截至目前，全市已基本完成“八權(quán)一股”確權(quán)頒證工作，培育市級以上重點龍頭企業(yè)118家、農(nóng)民合作組織1535個、家庭農(nóng)場578個、專業(yè)大戶5600個，流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)、林權(quán)、集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)等264例，流轉(zhuǎn)耕地50.3萬畝、林地面積68.2萬畝，使5.6萬貧困人口實現(xiàn)了在家門口就業(yè)。

3.建立社會扶貧機制。出臺《社會扶貧工作意見》，市、縣兩級成立扶貧開發(fā)協(xié)會、老促會，建立社會扶貧援需信息庫，在征得貧困戶同意的情況下，將其基本信息和脫貧需求在扶貧移民網(wǎng)站上予以公布，使愛心企業(yè)、各界愛心人士自主選擇、自主對接、自主幫扶貧困群眾。三年來，社會各界愛心人士共捐助扶貧資金1.38億元，2014年開展的“結(jié)對認(rèn)親、愛心幫扶”活動，已有6家省級以上知名企業(yè)與50戶貧困戶結(jié)成幫扶對子，投入幫扶資金50萬元；已有156名扶貧志愿者駐縣到片進村入戶開展志愿服務(wù)；“扶貧助學(xué)千人工程”已開展四期，200余名愛心人士結(jié)對幫扶2014年精準(zhǔn)識別出的300余戶貧困戶。

4.建立金融扶貧機制。市委、市政府與金融機構(gòu)簽訂了《金融扶貧合作協(xié)議》，開發(fā)了“巴山新居貸”、“特色產(chǎn)業(yè)貸”等金融產(chǎn)品，貧困戶可以通過產(chǎn)權(quán)制度改革頒發(fā)的產(chǎn)權(quán)登記證書向銀行申請貸款用于發(fā)展生產(chǎn)。金融機構(gòu)與扶貧資金互助社合作，用扶貧互助資金作為風(fēng)險基金，銀行以5～10倍授信，滿足具有當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民戶口并持有《扶貧手冊》，身體健康，有勞動能力，有貸款意愿，有產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目，無不良記錄條件的貧困戶可申請最高不超過5萬元的小額貸款，貸款期限最長為3年，由村社負責(zé)審查并監(jiān)督貧困戶貸款使用、收益情況，協(xié)助催收貸款。以縣為單位建立小額貸款風(fēng)險基金，保險機構(gòu)參與，建立銀行與專業(yè)合作社聯(lián)動機制，可由銀行貸款解決產(chǎn)業(yè)發(fā)展前期資金，待產(chǎn)業(yè)收益后，由合作社代扣貧困戶貸款，當(dāng)單筆貸款發(fā)生損失時，根據(jù)損失金額，合作保險公司承擔(dān)70%，剩余的30%由扶貧互助基金和承貸銀行各承擔(dān)50%。2014年1-10月，新增農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款7.1億元，目前，建立扶貧資金互助社186個，吸納貧困戶8462戶，互助資金總額達3748萬元，發(fā)放扶貧貼息資金1600萬元，撬動金融資金5.3億元直接參與扶貧開發(fā)。

（六）創(chuàng)新干群聯(lián)結(jié)機制，著力營造全員參與的良好氛圍

1.選派干部駐村。由市扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組牽頭負責(zé)，選派干部駐村，駐村時間與片區(qū)建設(shè)時間同步，一定三年不變。按照每個包村單位一名分管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任隊長，一名中層干部與一名鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）包村干部組成駐村工作隊，每個駐村工作隊不少于3人的要求，脫產(chǎn)駐村扶貧。落實市縣（區(qū)）“四大班子”領(lǐng)導(dǎo)、包村單位及“一把手”、駐村工作隊、黨員干部“四級”扶貧責(zé)任，大力開展“掛包駐幫”活動（領(lǐng)導(dǎo)掛點、部門包村、干部駐村、機關(guān)黨員幫戶）。在駐村工作隊組建上，明確選派條件、駐村職務(wù)、駐村待遇、時間要求、培訓(xùn)管理、工作紀(jì)律“六個明確”；在駐村干部職責(zé)上，切實當(dāng)好宣傳員、規(guī)劃員、指導(dǎo)員、協(xié)調(diào)員、組織員、濟困員、信息員、監(jiān)管員“八員”；在監(jiān)督考核上，對駐村干部實行日志管理，按照“一季一督查、半年一通報、一年一排名、三年一總評”的方式進行督查督辦，把駐村干部群眾民主測評作為考核的主要指標(biāo)之一，對考核優(yōu)秀的，按干部管理權(quán)限和相關(guān)規(guī)定提拔或調(diào)任使用。目前，全市共組建駐村工作隊808個、選派駐村干部2602人、落實幫戶黨員干部32568名，2014年精準(zhǔn)識別的699個貧困村、15.9萬貧困戶實現(xiàn)了幫扶全覆蓋。endprint

2.引導(dǎo)群眾積極參與。以川陜革命根據(jù)地紅軍烈士陵園、紅軍小學(xué)、將帥碑林等為依托，開展以紅軍精神和扶貧精神為主的教育、宣傳，引導(dǎo)群眾傳承“智勇堅定、排難創(chuàng)新、團結(jié)奮斗、不勝不休”的紅軍精神，發(fā)揚“寧愿苦干、不愿苦熬”的巴中扶貧精神，使廣大群眾自覺摒棄等、靠、要的依賴思想，依靠自身力量建設(shè)美麗幸福家園。在扶貧項目實施過程中，充分尊重群眾的首創(chuàng)精神和主體地位，推行不辦群眾不受益的事、不辦群眾不參與的事、不辦群眾沒能力辦的事，村“兩委”提議、村民代表審議、村民大會決議，自主決策、自主實施、自主監(jiān)管的“三不三議三自主”和項目民選、方案民定、工程民建、建設(shè)民管、資金民審和先建后補的“五民一補”建管機制，使群眾真正成為建設(shè)主體、投資主體、受益主體。三年來，群眾籌資投勞達37.29億元，占扶貧開發(fā)總投入的51%。

（七）創(chuàng)新目標(biāo)考核機制，著力強化責(zé)任落實的制度保障。把扶貧開發(fā)列為“一把手”工程，建立“主要領(lǐng)導(dǎo)攬總、掛聯(lián)領(lǐng)導(dǎo)包片、職能部門幫村、黨員干部聯(lián)戶”的領(lǐng)導(dǎo)機制，和“市級主評、縣區(qū)主管、鄉(xiāng)鎮(zhèn)主責(zé)、駐村干部主幫、村社主抓”的責(zé)任落實機制。全面落實農(nóng)民人均純收入、農(nóng)村改革縣（區(qū)）委書記、縣（區(qū)）長責(zé)任制，由縣區(qū)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)向市委報告落實情況。加大扶貧開發(fā)考核力度，把連片扶貧開發(fā)、本級財政投入、改善邊遠貧困山區(qū)群眾生產(chǎn)生活條件、增加貧困人口收入和減少貧困人口數(shù)量作為各級政府考核的主要指標(biāo)；把部門對口幫扶、下派干部駐村、《秦巴山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅規(guī)劃》項目落地作為相關(guān)部門考核的主要指標(biāo)；對縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨政主要負責(zé)人進行扶貧解困、農(nóng)民人均純收入、扶貧項目實施績效等責(zé)任制考核。按照“一月一督查、一季一次會議和通報、半年一總結(jié)、一年一考評”的要求，每月深入片區(qū)實施現(xiàn)場，對規(guī)劃村個個督查，實施項目個個見面，項目資金筆筆核算，每季度召開一次全市連片扶貧開發(fā)現(xiàn)場推進會，每年進行一次年終考評，把各級各部門的主要精神轉(zhuǎn)移到以扶貧開發(fā)為統(tǒng)攬的經(jīng)濟發(fā)展上來。2014年1—10月，市委、市政府已召開全市扶貧開發(fā)現(xiàn)場推進會3次。

三、“1+6”連片扶貧開發(fā)的主要成效

通過三年的“1+6”連片扶貧開發(fā)，巴中呈現(xiàn)出貧困人口快速減少、區(qū)域經(jīng)濟快速發(fā)展的喜人態(tài)勢。2011年，全市GDP實現(xiàn)343.39億元，增長22.2%，增速開始快于全國全省平均水平，經(jīng)濟發(fā)展駛?cè)搿翱燔嚨馈薄?012年，全社會固定資產(chǎn)投資增速、招商引資到位資金增速、財稅收入增速、金融貸款增速、外貿(mào)出口增速、城鎮(zhèn)居民可支配收入增速等六個主要經(jīng)濟指標(biāo)增速躍居全省第一，人民群眾生產(chǎn)生活質(zhì)量和幸福指數(shù)明顯提高。2013年，繼續(xù)保持了地區(qū)生產(chǎn)總值、工業(yè)增加值、固定資產(chǎn)投資、公共財政預(yù)算收入、城鎮(zhèn)居民可支配收入、農(nóng)民人均純收入的增速位列全省前茅的喜人態(tài)勢。2014年一季度，固定資產(chǎn)投資增幅居全省第3位，農(nóng)村居民人均現(xiàn)金收入增幅居全省第4位，財政收入增幅居全省第5位。巴中農(nóng)民人均純收入由2010年底的3847元增長到2013年底的6137元，年均增長17%。貧困人口由2010年底的87.1萬人下降到2013年底的47.8萬人，貧困發(fā)生率由2010年底的27.2%下降到2013年底的15.3%，貧困人口占全省貧困人口的比例由2010年底的9.55%下降到2013年底的7.96%。2014年1—10月，全市減少貧困人口9.96萬人。農(nóng)村貧困面貌顯著改善，貧困群眾生活水平和幸福指數(shù)明顯提高。

四、值得參考和借鑒之處

（一）該案例探索了連片特困山區(qū)區(qū)域發(fā)展帶動扶貧開發(fā)，扶貧開發(fā)促進區(qū)域發(fā)展的有效途徑。巴中將全市農(nóng)村劃分為100個片區(qū)，通過“1+6”連片扶貧開發(fā)的實施，既集中解決導(dǎo)致貧困、制約發(fā)展的共性問題和突出問題，又兼顧片區(qū)內(nèi)貧困戶的現(xiàn)實困難，不僅有利于減少貧困人口生產(chǎn)生活成本，而且還有利于區(qū)域面貌的整體改善和經(jīng)濟的快速發(fā)展，從近三年減貧成效和經(jīng)濟發(fā)展來看，片區(qū)內(nèi)減貧數(shù)占減貧總數(shù)的67%，片區(qū)內(nèi)脫貧率達82.5%，返貧率低于5%，片區(qū)內(nèi)農(nóng)民人均純收入由2010年底的3337元增長到2013年的6237元，年均增長967元，增長率達23%，比全市平均水平高出6個百分點，形成區(qū)域發(fā)展與扶貧開發(fā)良性互促共進的局面。

（二）該案例探索了連片特困山區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的有效措施。將廣大貧困農(nóng)村區(qū)域納入城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)體系，把中心村、聚居點作為城鎮(zhèn)體系的末端，與城鎮(zhèn)同規(guī)劃、同建設(shè)、同管理，通過實施“1+6”連片扶貧開發(fā)，促進貧困人口生產(chǎn)方式、生活方式的城鎮(zhèn)化，使貧困人口生活水平及基本公共服務(wù)達到中小城鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)，這樣既有效減少城市運行壓力和成本，遏制越來越凸顯的由征地拆遷誘發(fā)的社會沖突，縮小城鄉(xiāng)、工農(nóng)差距，實現(xiàn)貧困人口無需遷徙和改變戶籍性質(zhì)的就地市民化。

（三）找到了連片特困山區(qū)黨建帶扶貧、扶貧促黨建的有效辦法。農(nóng)村基層組織是推進一切工作落實的基礎(chǔ)，扶貧開發(fā)項目和政策是在兩委班子的帶領(lǐng)下推進落實。通過基層組織建設(shè)，強化了基層干部的示范帶頭作用，打消了群眾的顧慮，很多具體問題得到快速有效解決，使群眾意愿與政府意愿高度統(tǒng)一，群眾投勞籌資熱情高漲，真正實現(xiàn)把好事辦實，把實事辦好。同時，在扶貧工程實施過程中，也使基層干部找到了為民辦實事的工作載體，成就感不斷增強，從而激發(fā)了基層干部的積極性、主動性和創(chuàng)造性，構(gòu)建了“黨建帶扶貧、扶貧促黨建”的生動局面。

（四）找到了連片特困山區(qū)片區(qū)發(fā)展與精準(zhǔn)扶貧相結(jié)合的有效抓手。巴中在推進連片扶貧開發(fā)同時，采取差異化幫扶措施同步解決片區(qū)內(nèi)貧困戶的貧困問題，實現(xiàn)了扶貧到村到戶與片區(qū)扶貧開發(fā)兩個輪子一起抓。通過片區(qū)建設(shè)，有效解決了突出的共性問題，片區(qū)群眾外部生存和發(fā)展的環(huán)境進一步優(yōu)化提升，降低了片區(qū)群眾的生產(chǎn)生活成本，為脫貧致富奔小康創(chuàng)造條件，通過深入的調(diào)查統(tǒng)計，科學(xué)劃分貧困人口類型，選派駐村干部，采取有針對性的措施，解決制約貧困群眾脫貧發(fā)展的問題，通過在住房、產(chǎn)業(yè)、技能培訓(xùn)方面的差異化扶持，鋪設(shè)了精準(zhǔn)扶貧“管道”，有效解決“扶誰”、“誰扶”和“怎么扶”三大問題，使貧困群眾真正受益、真正脫貧，做到了精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理，實現(xiàn)了片區(qū)扶貧與精準(zhǔn)扶貧的完善結(jié)合。

五、借鑒巴中1+6扶貧模式應(yīng)注意的問題

（一）全域推進應(yīng)頂層設(shè)計、分步實施，切忌“攤大餅”。全域扶貧需要的資金、人力、物力巨大，面臨的困難和問題重重，不能一蹴而就、全面鋪開，應(yīng)立足現(xiàn)有資源、資金等因素，加強頂層設(shè)計、分步實施，才能保證資源利用到位，責(zé)任落實到位，工作推動到位。如果背棄了內(nèi)在要求，各自為政，遍地開花，勢必會造成本就有限的人力、物力、財力極大分散，最終會徒勞無功。

（二）連片開發(fā)應(yīng)合力攻堅、均衡發(fā)展，切忌“搞單干”。連片扶貧開發(fā)是一個系統(tǒng)工程，涉及的部門多，只有相關(guān)部門積極參與、認(rèn)真履責(zé)、合力攻堅，才能實現(xiàn)片區(qū)發(fā)展的預(yù)期目標(biāo)。如果僅靠某一個部門的力量，單打獨斗，勢必會吃扶貧攻堅的大敗仗。同時，在推進連片開發(fā)過程中，也不能只實施一類項目，也不能過度集中和分散資金，應(yīng)立足片區(qū)的致貧原因，統(tǒng)籌兼顧、綜合施治，才能實現(xiàn)片區(qū)的均衡發(fā)展，才能有效防止因項目實施的差別造成新的相對貧困問題發(fā)生。

（三）精準(zhǔn)扶貧應(yīng)因戶施策，激發(fā)內(nèi)力，切忌“一刀切”。由于貧困戶的貧困原因千差萬別，貧困程度也不盡相同，脫貧愿望和需求各異，就要求在制定幫扶措施時，因人而異，因戶施策，以提高自身發(fā)展能力、增強信心為主，以項目扶持和幫錢幫物為輔。同時，要建立完善貧困戶監(jiān)測信息化平臺，對貧困農(nóng)戶全面登記造冊、逐戶建檔立卡、實行動態(tài)管理，建立貧困人口科學(xué)合理的進出機制。endprint