政策相關(guān)組織的組織化程度對社會政策制定的影響
——以比較中美干預(yù)兒童虐待政策為基礎(chǔ)的分析

高 翔

(北京大學(xué) 社會學(xué)系，北京 100871)

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政策相關(guān)組織的組織化程度對社會政策制定的影響
——以比較中美干預(yù)兒童虐待政策為基礎(chǔ)的分析

高 翔

(北京大學(xué) 社會學(xué)系，北京 100871)

當(dāng)社會問題成為政府議題之后，對能否形成具體政策影響最大的因素是相關(guān)組織體系的組織化程度。美國非政府組織在政府政策出臺之前積極展開兒童保護(hù)實踐，為政策的具體化提供了基礎(chǔ)，最終推動了國家政策出臺。中國干預(yù)兒童虐待政策的形成主要依賴政府的規(guī)劃和推動，政府主辦的兒童服務(wù)機(jī)構(gòu)是兒童保護(hù)服務(wù)的主體，但這些機(jī)構(gòu)沒有與兒童虐待問題很好地對接，同時非政府組織也缺乏服務(wù)經(jīng)驗和基礎(chǔ)。中國兒童虐待干預(yù)政策相關(guān)組織的低組織化程度延緩和阻礙了政策的出臺和執(zhí)行。解決這一困境的重點是對與兒童虐待問題相關(guān)的組織間關(guān)系進(jìn)行調(diào)整、培育和增強(qiáng)服務(wù)型組織的功能，優(yōu)化組織間的協(xié)調(diào)。

兒童虐待；社會政策；組織化程度

改革開放以來，我國的經(jīng)濟(jì)水平有了很大提高，社會服務(wù)體系也處于不斷轉(zhuǎn)型變化中，需要調(diào)整和制定有關(guān)政策，使之能夠切實地指導(dǎo)社會服務(wù)。然而，在一些社會問題領(lǐng)域，出現(xiàn)了政策難以出臺，或者出臺的政策流于形式，不能真正地解決問題的現(xiàn)象，我國干預(yù)兒童忽視和虐待方面就是如此。本文通過分析我國的現(xiàn)實問題，與美國相關(guān)政策發(fā)展的過程進(jìn)行對比，試圖指出：與社會問題相關(guān)聯(lián)的組織的組織化程度對制定有關(guān)社會政策的過程有一定的影響。

一、政策過程與組織

1、政策過程

美國學(xué)者拉斯韋爾在1956的《決策過程》一書中，指出政策是分階段發(fā)展的，即包括情報、建議、規(guī)定、行使、應(yīng)用、終結(jié)和評價七個階段。其觀點被稱為政策循環(huán)觀點，即認(rèn)為政策有生命周期，會歷經(jīng)這些階段。豪利特和拉米什提出政策循環(huán)需要經(jīng)過5個階段，分別對應(yīng)不同的任務(wù)，包括：認(rèn)識問題的議程設(shè)置階段、制定解決目標(biāo)的政策規(guī)劃階段、選擇解決方案的決策階段、使方案產(chǎn)生作用的政策執(zhí)行階段，以及監(jiān)控結(jié)果的政策評估階段①豪利特，拉米什：《公共政策研究:政策循環(huán)與政策子系統(tǒng)》，龐詩等譯，北京：三聯(lián)書店，2006年版。。Lester和Stewart提出六個階段的觀點，分別是議程設(shè)置、政策形成、政策執(zhí)行、政策評估、政策變革和政策終結(jié)②Lester, J.P. & Jr. Stewart, J. (2000). Public policy: An evolutionary approach. 《公共政策導(dǎo)論(公共管理英文版教材系列)》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2003年版，第5-8頁。。綜合這些學(xué)者的觀點，可以將政策執(zhí)行前的階段都作為政策制定的過程或階段，包括議程設(shè)置、政策規(guī)劃以及決策三個子階段。政策制定過程實際上需要考慮政策實施的條件，包括考慮政策實施的相關(guān)組織的功能，以及考慮彼此間互補(bǔ)和協(xié)調(diào)運(yùn)行的能力。

過去在政策制定階段對組織的討論主要是考察問題或議題與組織使命之間的關(guān)系，如組織如何確定議題、如何推動政策來解決問題等*Barbara J. Nelson. (1984). Making an issue of child abuse: Political agenda, setting for social problems. Chicago and London: The University of Chicago Press.。在政策執(zhí)行階段，英國公共政策學(xué)者希爾梳理政策執(zhí)行的前提條件時，提到了“執(zhí)行鏈”、“完美的行政”，用來指涉政策執(zhí)行的主體間聯(lián)系，但是并沒有對其中的組織角色及彼此間關(guān)系做更進(jìn)一步的討論*米切爾·黑堯：《現(xiàn)代國家的政策過程》，趙成根譯，北京：中國青年出版社，2004年版，第109-131頁。。

組織作為關(guān)鍵的行動主體是分析社會政策的核心要素。政策形成過程是對組織在組織網(wǎng)絡(luò)間的關(guān)系的界定過程。傳統(tǒng)的社會政策過程分析常常分別考察各組織在政策形成和政策實施環(huán)節(jié)的影響，而忽略了這兩個過程中，組織產(chǎn)生影響的過程未必是割裂和獨立的。實際上，在一些社會問題領(lǐng)域，正是由于對現(xiàn)實中執(zhí)行政策的組織及組織間關(guān)系的考量反過來影響了政策的制定或者決策。在政策制定過程中，制定者是無法回避對政策執(zhí)行的考慮的，而其中的關(guān)鍵問題就是“誰來執(zhí)行”以及“怎么執(zhí)行”。這兩個問題就與本文探討的組織化程度相關(guān)。

本文期望說明當(dāng)某一社會問題已經(jīng)進(jìn)入了議程設(shè)置后，對形成具體可行政策方案和最終決策起到關(guān)鍵影響的是應(yīng)對這一社會問題的組織的組織化程度。同時，一些重要的個人會起到穿針引線的作用，推動政策形成。

2、組織

如果我們從政策過程的角度來對組織進(jìn)行分類，可以區(qū)分為制定政策的組織、執(zhí)行政策的組織、以及評估和監(jiān)督政策執(zhí)行的組織。在社會政策分析中，也會圍繞組織與政府的關(guān)系來區(qū)分，一般分為政府組織和非政府組織。對于國家內(nèi)部的政府類組織，Gerston把影響政策的組織區(qū)分為核心決策部門、立法部門、司法部門、官僚系統(tǒng)、以及管制機(jī)構(gòu)*Gerston, Larry. N. (2010). Public policy making: Process and principles. M.E. Sharpe. Armonk, New York; London, England. pp.11-13.。豪利特和拉米什所討論的國家內(nèi)部的組織體系的構(gòu)成更寬泛，包括國家行動者(執(zhí)行官、立法委員、行政官員)、社會結(jié)構(gòu)和行動者(包含政治經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、商界、勞工)、和政治結(jié)構(gòu)及行動者(包括公眾、思想庫和研究組織、政黨、媒體、利益團(tuán)體)。此外，他們還把國際組織納入對影響政策的組織的討論，強(qiáng)調(diào)在發(fā)展中國家，不能忽視國際組織對社會服務(wù)的影響，它們通過提供技術(shù)和資金對國內(nèi)事務(wù)發(fā)生作用，而且其影響的領(lǐng)域往往是國家內(nèi)部亞系統(tǒng)相對不完善的領(lǐng)域。豪利特和拉米什強(qiáng)調(diào)在分析社會政策時，要考察上述機(jī)構(gòu)內(nèi)部的組織方式和相互之間的關(guān)系*Howlett, Michael & Ramesh,M. (2003). Studying public policy : policy cycles and policy subsystems. OUP: Paperback. p.60.。

如果我們從解決問題的理性化或科學(xué)化過程來對相關(guān)組織進(jìn)行分類，可分為功能型組織和監(jiān)管型組織。這兩類組織是政策實施的基本組織元素。在兒童虐待問題上，前者包含發(fā)現(xiàn)和預(yù)警問題的組織，以及提供各種具體服務(wù)的組織；后者主要指制定政策、進(jìn)行監(jiān)督和審查的組織。功能型和監(jiān)管型組織可以是政府組織，也可能是非政府組織。受豪利特和拉米什考察相關(guān)組織間的關(guān)系對政策制定影響的啟發(fā)，本文用組織化程度這一概念來進(jìn)行分析。

3、組織化程度

組織化程度應(yīng)該屬于組織社會學(xué)的概念范疇，但是在已有的組織社會學(xué)理論中并沒有明確提出來，也沒有形成系統(tǒng)的邏輯體系和知識體系。組織化程度既可以運(yùn)用于單個組織的研究，也可以運(yùn)用于組織系統(tǒng)或網(wǎng)絡(luò)的研究。對于一個組織來說，組織化程度是指一個組織的結(jié)構(gòu)清晰完整、內(nèi)部分工與銜接、相互協(xié)調(diào)發(fā)揮功能的程度，也是組織成熟的程度。圍繞某一社會活動的組織系統(tǒng)也有一個組織化程度的問題，它指的是組織系統(tǒng)的組織化程度。這也是本研究的落腳點。

本文提出的“組織化程度”主要指與解決問題相關(guān)的組織系統(tǒng)在三個方面的狀況與水平，這三個方面是組織結(jié)構(gòu)的完整性、系統(tǒng)內(nèi)部組織功能的有效性、以及組織之間的協(xié)調(diào)性。完整性是組織化程度提高的首要基礎(chǔ)。具體表現(xiàn)為以下三個方面：首先，與問題相關(guān)的組織構(gòu)件是否完整。組織構(gòu)件主要包括兩類，一類是提供社會服務(wù)的功能性組織，另一類是進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督的監(jiān)管型組織。其次，各組織是否能夠有效的發(fā)揮功能，這里主要指該組織在具體事務(wù)方面的專業(yè)化程度和執(zhí)行力；第三個方面是組織間關(guān)系是否清晰有序或者說關(guān)系是否協(xié)調(diào)。這里的組織間關(guān)系主要指兩個方面：第一，如果組織間關(guān)系存在權(quán)力的差異，彼此之間主導(dǎo)與從屬關(guān)系是否穩(wěn)定、有效，領(lǐng)導(dǎo)組織能否有效地調(diào)動相關(guān)組織的行動；第二，如果是并列關(guān)系，那么組織間協(xié)作的先后關(guān)系和協(xié)作流程是否科學(xué)、合理、通暢。這是基于問題解決的理性假設(shè)，即從解決問題的理性邏輯出發(fā)來思考需要發(fā)揮什么作用的組織與相應(yīng)的體系。因此，若社會政策以解決某類社會問題為導(dǎo)向，與之相關(guān)的組織化程度，主要需要考察對應(yīng)問題的功能型組織和監(jiān)管型組織是否存在、其實際作用發(fā)揮的程度、以及彼此之間的關(guān)系是否清晰協(xié)調(diào)。

4、組織化程度與政策形成的關(guān)系

社會政策制定的過程會對解決問題的組織進(jìn)行構(gòu)建、調(diào)整、連接乃至重組，因此政策制定是在通過組織化來對資金、物資、服務(wù)等“看得見的資源”進(jìn)行整合和治理。組織化程度是實現(xiàn)有效治理的重要基礎(chǔ)，能夠部分地解釋社會政策對資源系統(tǒng)進(jìn)行管理和調(diào)整的能力。組織化程度本質(zhì)上可以視為一種“看不見的資源”，這種資源的形成與發(fā)展相比看得見的資源更復(fù)雜，且有較強(qiáng)的路徑依賴，受到兩個層面條件的制約：一是觀念、意識、文化、政治制度層面；二是具體的技術(shù)層面。在具體的政策制定環(huán)節(jié)，與問題解決相關(guān)的組織能夠怎樣發(fā)揮功能是一個需要考慮的重要因素。組織化程度高低與政策制定的效率和效果有關(guān)。一般說來，圍繞著某一社會問題的相關(guān)組織的組織化程度較高會有利于政策的制定和政策執(zhí)行。否則會妨礙政策制定過程。與組織相關(guān)的三種情況會影響或者說妨礙政策制定，有可能出現(xiàn)擱置議題的情形，或者出現(xiàn)制定宣稱型政策的選擇*王思斌教授在研討中提出了 “宣稱型政策”的概念，指的是目標(biāo)宏大、全面，但事實上缺乏操作性的政策。。第一種是現(xiàn)實中不俱備與解決問題有關(guān)的組織，第二種情況是已有的相關(guān)組織尚未能實現(xiàn)有關(guān)功能，第三種情況是相關(guān)的組織之間的關(guān)系不清晰、不協(xié)調(diào)，出現(xiàn)了重復(fù)管轄或者相互推諉的情況。這三種情況都反映了較低的組織化程度，并且對政策制定有負(fù)面的影響。經(jīng)驗研究可以通過對比組織化程度相對高低的個案之間的差異來說明組織化程度對政策形成的影響。本文即通過對比中美干預(yù)兒童虐待政策的形成過程來說明上述假設(shè)。

二、中國干預(yù)兒童虐待問題的社會政策的發(fā)展

1、當(dāng)前干預(yù)虐兒政策制定的特點

近年來，有關(guān)兒童虐待問題的新聞報道和學(xué)術(shù)討論都較過去頻繁和深入，隨著社會經(jīng)濟(jì)水平和社會管理經(jīng)驗的提高，對兒童虐待問題進(jìn)行干預(yù)的社會政策有了較快的發(fā)展。當(dāng)前相關(guān)政策發(fā)展有三個特點：

首先，中央級政策有了進(jìn)一步討論，并明確了政府對家庭進(jìn)行干預(yù)的責(zé)任。2012年第二次修訂的《未成年人保護(hù)法》規(guī)定了民政部門應(yīng)當(dāng)設(shè)立救助場所，對生活無著未成年人實施救助，承擔(dān)臨時監(jiān)護(hù)責(zé)任，民政部門設(shè)立的兒童福利機(jī)構(gòu)可以收留撫養(yǎng)。2013年民政部社會福利和慈善事業(yè)促進(jìn)司與政策法規(guī)司將《兒童福利條例》列入年度立法計劃，并于同年四月在北京召開《兒童福利條例》框架論證會，其中明確包括干預(yù)虐待兒童的措施。2014年1月，民政部等多部門組織研究建立和完善未成年人監(jiān)護(hù)干預(yù)制度，為了保障兒童成長，今后將對失責(zé)的父母剝奪監(jiān)護(hù)權(quán)。這些舉措可以視為政府積極、正式的反應(yīng)。政策的最新進(jìn)展是于2014年12月18日，由最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、民政部聯(lián)合頒布的《關(guān)于依法處理監(jiān)護(hù)人侵害未成年人權(quán)益行為若干問題的意見》，對相關(guān)組織和個人的責(zé)任做了界定。

其次，在地方性政策上細(xì)化和開展試點。例如，繼2013年南京兩女童餓死家中事件*《“南京女童餓死事件”誰該被問責(zé)？》，引自http://news.china.com.cn/node_7186002.htm。后，《南京市未成年人保護(hù)條例》已經(jīng)進(jìn)入該市人大立法規(guī)劃。北京市民政部門頒發(fā)政策文件，明確將受虐兒童列為服務(wù)對象，開展監(jiān)督和評估家庭監(jiān)護(hù)的試點，撤銷失責(zé)家庭的監(jiān)護(hù)權(quán)。

其三，倡導(dǎo)社會的廣泛參與。例如，北京市的試點工作提出了“依托社區(qū)服務(wù)中心、‘社區(qū)青年匯’等地方機(jī)構(gòu)和組織，確定有青少年工作經(jīng)驗的工作人員負(fù)責(zé)未成年人社會保護(hù)事務(wù)?！?北京市民政局，《北京市民政局關(guān)于開展未成年人社會保護(hù)試點工作的通知》，2013年7月24日，引自http://www.bjmzj.gov.cn/news/root/jzqtwj/2013-08/107801.shtml?NODE_ID=root。同時，支持和鼓勵社會力量的參與，肯定和接納企事業(yè)單位、其他社會組織和個人的參與。

在我國政策形成過程中，也有類似于政策企業(yè)家的個人(如人大代表)的參與*《中國青年報》，《全國婦聯(lián)副主席趙東花：應(yīng)將虐童問題納入法律》，2013年3月10日，http://news.xinhuanet.com/edu/2013-03/10/c_124437837.htm。。從對政策發(fā)展的影響是直接的還是間接的角度來看，參與政策推動的個人可以分為幾種類型，一類是直接參政議政的政府官員、人大代表*韓潔，朱薇，顏昊：《人大代表建議刑法增加“虐待兒童罪”》，2013年3月16日，http://news.xinhuanet.com/mrdx/2013-03/16/c_132237556.htm。。第二類是相關(guān)的專家學(xué)者；第三類是提供服務(wù)的個人，同時還包括對這一問題有一定關(guān)注的公眾。

2、目前政策存在的問題

目前與兒童虐待問題相關(guān)的法律包括《中華人民共和國刑法》、《中華人民共和國治安管理處罰法》、《未成年人保護(hù)法》、以及《預(yù)防未成年人犯罪法》。其中《未成年人保護(hù)法》的第二章規(guī)定了家庭對兒童保護(hù)的責(zé)任，并規(guī)定當(dāng)家庭中發(fā)生兒童虐待時，父母或其他監(jiān)護(hù)人“依法承擔(dān)責(zé)任”，但是依什么法并沒有明確規(guī)定，因此該法條缺乏現(xiàn)實指導(dǎo)性。其中提到在情形嚴(yán)重時，規(guī)定按《民法通則》的第十六條取消監(jiān)護(hù)權(quán)，按這一法規(guī)，將首先考慮其他直系或旁系親屬監(jiān)護(hù)兒童。而現(xiàn)實是在我國傳統(tǒng)的家庭文化背景下，其他親屬未必能夠保證兒童不繼續(xù)受父母的影響。其次，當(dāng)監(jiān)護(hù)問題有爭議時，規(guī)定居/村委會可以仲裁指定撫養(yǎng)的親屬。但是，居/村委會是群眾性組織，能夠超離傳統(tǒng)社會鄉(xiāng)鄰關(guān)系的影響而仲裁的效度是有限的。另一方面，該法條還規(guī)定當(dāng)沒有親屬可以監(jiān)護(hù)時，父母的單位或者居/村委會可以任監(jiān)護(hù)人。事實上，目前個人與單位的關(guān)系已經(jīng)與計劃經(jīng)濟(jì)時代不同，多數(shù)情況只是雇傭與被雇傭關(guān)系；同時，作為群眾性組織的居/村委會沒有長期固定的專職工作人員，如何能夠為兒童提供穩(wěn)定和高質(zhì)量的監(jiān)護(hù)呢？

一方面是法律規(guī)定的不完善，另一方面是政策執(zhí)行和具體服務(wù)的缺漏。2012年貴州省畢節(jié)地區(qū)五名男孩在垃圾箱內(nèi)窒息死亡*高翔：《農(nóng)村低收入家庭留守兒童的整體性忽略》，《東岳論叢》，2014年第1期。；2013年6月，南京兩女童由于缺乏照料亡故在家中*《“南京女童餓死事件”誰該被問責(zé)？》，http://news.china.com.cn/node_7186002.htm。。兩個事件均反映出已有的社會干預(yù)流于形式化和表面性，不解決根本問題，政策和社會服務(wù)都沒有有效干預(yù)無撫養(yǎng)能力的監(jiān)護(hù)人，非制度化的個人善舉是難以保護(hù)兒童的。因此我國目前已有干預(yù)虐兒政策法規(guī)的總體特點是宣稱性,真正能夠發(fā)揮作用的社會政策還沒有制定出來。

三、組織化程度問題對政策制定影響的中美比較

1、美國的干預(yù)兒童虐待政策

美國兒童保護(hù)體系發(fā)展的特點是社會組織和個人的行動帶動了國家政策的逐步完善。面對兒童虐待問題，非政府組織先于政府政策出臺之前已經(jīng)開始積極探索具體的兒童服務(wù)模式。紐約防止虐兒協(xié)會是美國第一個民間兒童保護(hù)組織，成立于1875年，該協(xié)會也是世界上第一個現(xiàn)代意義上的兒童保護(hù)機(jī)構(gòu)。之后美國其他地區(qū)也逐步發(fā)展了類似的兒童保護(hù)組織，以拯救兒童為主旨，積極倡導(dǎo)把受傷害的兒童從家庭中解救到兒童福利機(jī)構(gòu)中照料。隨著兒童保護(hù)實踐的發(fā)展，一些兒童保護(hù)組織開始傾向于讓孩子留在家里，或類似家庭的環(huán)境中，其服務(wù)重點在于家庭重建，試圖通過社會的、政治的和經(jīng)濟(jì)的變革來緩解貧困家庭的困窘，避免兒童虐待的發(fā)生，代表性機(jī)構(gòu)有馬薩諸塞州的防止虐兒協(xié)會等。

美國于1912年就成立了兒童局，然而關(guān)于兒童虐待的社會政策一直到1974年才正式制定，其兒童虐待的政策的最終制定和發(fā)展是在廣泛的社會服務(wù)實踐基礎(chǔ)之上實現(xiàn)的。政府對這一現(xiàn)象做出反映的標(biāo)志性事件是1973年3月26日，參議員Walter F. Mondale召開了關(guān)于《兒童虐待防止法案》的聽證會，之前兒童虐待從未作為國會的議題，該次會議標(biāo)志著這一問題進(jìn)入了國會的議程。之后，最終于1974年1月31日由尼克松總統(tǒng)簽署了《兒童虐待預(yù)防和治療法案》。立法委員會批準(zhǔn)了8千6百萬美元的經(jīng)費，用于之后三年半的研究和示范項目*Barbara J. Nelson. (1984). Making an issue of child abuse: Political agenda, setting for social problems. Chicago and London: The University of Chicago Press.。這一法案成為了美國兒童保護(hù)的基本法案，特別明確了國家對兒童虐待的干預(yù)責(zé)任。該法案還鞏固了美國兒童局的功能，這是因為兒童局自成立以來，在幾十年中不斷被調(diào)整劃歸不同部門，反映了其行政角色的邊緣性，而該法案將國家兒童虐待和忽視中心設(shè)于兒童局的管轄之下，保留并鞏固了兒童局的角色，使之成為今日美國兒童保護(hù)的最重要和主要的政府機(jī)構(gòu)*Pecora, P., Whittaker, J.K., Maluccio, A.N., & Barth, R.P. (with Plotnick, R.D.) (2000). The child welfare challenge: Policy, practice, and research. New York: Aldine De Gruyter.。

2、中國干預(yù)虐兒政策的出臺困境

在我國，兒童虐待現(xiàn)象一直在政策制定的視野中，但真正具有操作性的政策還沒有制定出來。我國目前問題解決的關(guān)鍵是承擔(dān)問題解決的各種類型的組織體系沒有形成，也就是相關(guān)組織的組織化程度不夠，影響了相關(guān)政策的制定。

(1)政府和立法系統(tǒng)干預(yù)虐兒行動的碎片化

由于我國行政部門是根據(jù)事務(wù)領(lǐng)域而非根據(jù)人群來劃分的，所以機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系對于問題的解決有著重要影響。在政策制定方面，目前的障礙是多頭的行政管理體系與不健全的法制體系，以及兩個體系之間的相互掣肘。在行政管理方面，我國存在多個與兒童虐待問題相關(guān)的主管部門，公安、教育、衛(wèi)生、民政都參與其中。即使是民政部也有多個分支與兒童虐待事務(wù)相關(guān)。多頭管理的弊端是每個部門都缺乏進(jìn)行整體干預(yù)的有效權(quán)力。當(dāng)前各部門之間的協(xié)作能力較弱，影響了問題的解決。同時，整個社會服務(wù)管理體系條塊兒結(jié)構(gòu)也影響問題解決的進(jìn)程：即解決問題的過程需要在縱向上進(jìn)行職能部門內(nèi)部的上下級溝通協(xié)調(diào)；在橫向上既要在相關(guān)部門之間協(xié)調(diào)，還需要獲得問題發(fā)生地政府的支持。這一結(jié)構(gòu)放緩了制定相關(guān)政策的進(jìn)程，也會影響問題解決的速度。因此，現(xiàn)行體系不是有效預(yù)防和干預(yù)兒童虐待問題最佳機(jī)制。

當(dāng)前的行政系統(tǒng)還制約了立法和司法系統(tǒng)的功能發(fā)揮。良好的法規(guī)體系是保護(hù)兒童的一個基本前提，而法律體系卻事實上受制于碎片化的行政體系格局。目前有的法規(guī)對一些關(guān)鍵要素的界定比較模糊，這實際是受到多頭管理現(xiàn)實的影響。此外，在立法過程中，對人群和行為的界定是準(zhǔn)確還是模糊也會受到職能部門行為的影響。“模糊性”可以提供職能部門較大的調(diào)適空間，問題好解決，可以多干預(yù)；問題不好解決，也有推卸責(zé)任的空間。正如Nelson在分析政策形成時即指出的，當(dāng)問題的解決機(jī)制不清楚時，會阻礙該問題在政策議程中明確順利地推進(jìn)*Barbara J. Nelson. (1984). Making an issue of child abuse: Political agenda, setting for social problems. Chicago and London: The University of Chicago Press.。

(2)功能型組織的功能薄弱或缺失

從美國的經(jīng)驗來看，制定細(xì)致可行的政策有賴于可以提供相關(guān)服務(wù)的組織。這些組織是法規(guī)和政策能夠明確和有現(xiàn)實指導(dǎo)能力的基礎(chǔ)。在預(yù)警方面，兒童虐待問題的關(guān)鍵是建立強(qiáng)制報告制度。美國強(qiáng)制報告制度要求與兒童生活緊密相關(guān)的個人和機(jī)構(gòu)履行監(jiān)督兒童所受到的照管的義務(wù)。而我國目前還沒有建立這一制度。

目前我國發(fā)現(xiàn)兒童虐待問題的干預(yù)組織是公安系統(tǒng)、居/村委員會。干預(yù)系統(tǒng)的功能實現(xiàn)受到強(qiáng)制報告制度缺失和不明確替代撫養(yǎng)主體的制約。

提供服務(wù)的組織可以分為兩類。第一類是能夠提供替代撫養(yǎng)服務(wù)的主體。我國目前的替代撫養(yǎng)服務(wù)主要針對父母雙亡或者失蹤的孤兒，類型有院舍照顧(官辦和民辦的兒童福利機(jī)構(gòu))、寄養(yǎng)(由官辦兒童福利機(jī)構(gòu)管理)、送養(yǎng)(跨國和國內(nèi)收養(yǎng))。總的來說，當(dāng)前替代撫養(yǎng)服務(wù)數(shù)量少、質(zhì)量偏低，并且對一些提供服務(wù)的非政府機(jī)構(gòu)和個人缺乏有效地監(jiān)管。更重要的是，事實上缺乏明確針對受虐兒童的替代服務(wù)。目前，未能形成安全穩(wěn)定的替代撫養(yǎng)體系已經(jīng)成為制約政府干預(yù)的障礙。在現(xiàn)實干預(yù)活動中，如果確定要將被虐待的兒童從家庭中轉(zhuǎn)移出去，就必須同時明確孩子下一步的安置問題。如果安置體系即替代撫養(yǎng)系統(tǒng)不能接應(yīng)，執(zhí)法過程就會變得含混。

第二類是支持性和倡導(dǎo)性的組織，前者指的是提供各種資源的組織，如在民政部門注冊的基金會和社會組織；后者主要指倡導(dǎo)相關(guān)政策的組織，如提供國際經(jīng)驗和規(guī)范的國際性組織。

(3)兩國干預(yù)虐兒政策的組織化程度與政策制度的比較

這里從組織化程度的三個方面來對兩國進(jìn)行比較。表一說明兩國在組織化程度的完整性方面的差異，主要對比的是我國當(dāng)前的情況與美國在20世紀(jì)70年代，以及當(dāng)前的相關(guān)情況。我國2013年的人均GDP達(dá)到了6,807美元，這與美國在1974年的人均GDP水平(7,122美元)是較為接近的。表二主要對比了兩國的組織化程度在組織功能和組織間的協(xié)調(diào)性上的差異。 美國俱備參與問題解決所必要的功能型組織，這些組織發(fā)展出了相應(yīng)的服務(wù)規(guī)范，彼此之間也形成了較清晰的銜接流程；政府、立法、司法部門在政策制定、財政補(bǔ)貼、裁決監(jiān)護(hù)權(quán)等方面發(fā)揮監(jiān)管的作用，所以制定政策所需要的組織化程度相對較高。 我國目前的組織體系不能夠很好地承載解決問題需要的功能，而在監(jiān)管方面，各政府部門之間關(guān)系、政府與功能型組織之間的關(guān)系都需要進(jìn)一步調(diào)整，此外，還需要通過立法和司法系統(tǒng)明確在兒童養(yǎng)育問題上政府、家庭、市場之間的關(guān)系。所以總體來看，我國與制定政策相關(guān)的組織化程度較低。

五、結(jié)論：組織化程度因素對社會政策制定理論的發(fā)展

目前我國的現(xiàn)實是組織化程度低制約了干預(yù)兒童虐待政策的出臺。政府舉辦的兒童保護(hù)機(jī)構(gòu)缺乏對被虐待兒童的服務(wù)，相關(guān)政府部門之間呈碎片化狀態(tài)，而民間機(jī)構(gòu)也缺少必要的規(guī)范和服務(wù)經(jīng)驗，所以可以認(rèn)為當(dāng)前與解決問題相關(guān)的組織系統(tǒng)處于低組織化程度。兒童保護(hù)政策的敏感性使政府在政策制定時十分謹(jǐn)慎，由于組織化程度低，不能明確問題解決的方案，而使政府缺乏出臺政策的信心。另一方面，我國民間仍主要把兒童虐待歸咎為家庭內(nèi)部的問題，這種觀念也不利于政府決策部門形成明確政策。總之，兒童虐待問題的嚴(yán)重性和應(yīng)該干預(yù)的共識并不一定會形成具體政策，焦點事件的發(fā)生雖會極大地促進(jìn)政策的進(jìn)程，但是要形成明確、有效的社會政策，組織化程度高低是重要的影響因素。

表一 組織構(gòu)件的完整性

① Pecora, P., Whittaker, J.K., Maluccio, A.N., & Barth, R.P. (with Plotnick, R.D.) (2000). The child welfare challenge: Policy, practice, and research. New York: Aldine De Gruyter. 第330頁。

表二 組織構(gòu)件的功能性與組織間的協(xié)調(diào)性

美國社會對應(yīng)兒童虐待問題的功能型組織發(fā)展較為充分，既提供了服務(wù)、也有力地推動了政策的形成?？梢哉f，其社會服務(wù)的組織化程度相對較高，一定程度上保障了政策產(chǎn)出的確定性。這里組織化程度相對較高主要表現(xiàn)在民間組織積極地服務(wù)和倡導(dǎo)，促進(jìn)了社會和政府對相應(yīng)政策的認(rèn)同與回應(yīng)，并且，這些組織能夠配合具體的政策實施過程發(fā)揮功能，相應(yīng)地確保了政策產(chǎn)出。而我國的政策決策體制不同，組織系統(tǒng)構(gòu)件和組織間關(guān)系不同，組織化程度的表現(xiàn)也不同。我國目前在應(yīng)對一些社會問題時，政策制定背后的導(dǎo)因含有政府出于政治形象、以及對社會需要予以承認(rèn)和做出反應(yīng)的壓力，但是政府組織對一些問題的責(zé)任分割不清，而民間實踐經(jīng)驗不足，缺乏政府認(rèn)可的可依托的服務(wù)機(jī)構(gòu)，因此政策制定有較大的不確定性和模糊性，組織化程度低是政策不能出臺的重要因素。

分階段分析社會政策是對政策進(jìn)行理性分析的一種易行的手段②謝明：《階段論——政策分析的理論平臺》，《中國行政管理》，1999年第2期。，而自上世紀(jì)八十年代以來，西方的一些研究政策的學(xué)者已經(jīng)指出分階段分析社會政策的弊端，并且發(fā)展出了一些較為宏大的解釋性框架③薩巴蒂爾：《政策過程理論——公共政策經(jīng)典譯叢》，彭宗超譯，北京：三聯(lián)出版社，2004年版。。本文也是對這些討論的一種反思，通過考察干預(yù)兒童虐待政策形成的過程，從組織的角度說明分析社會政策是不能完全割裂和分階段的，對于政策執(zhí)行階段的考量，會影響政策制定階段，其中有組織化程度這一因素的影響。

粗略來看，原有制度體系下組織間的關(guān)系模式和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平是影響組織化程度的外因；另一方面，組織自身的專業(yè)化水平也是影響組織化程度的內(nèi)因。我國的兒童保護(hù)體系長期以來偏重于失依兒童，對被虐待的兒童缺乏關(guān)照；另一方面，在服務(wù)和監(jiān)管系統(tǒng)上主要依賴政府組織體系，在政策發(fā)展時缺少多元主體分擔(dān)服務(wù)壓力。組織化程度的視角對我國干預(yù)兒童虐待政策的制定有啟發(fā)意義。目前的重點是對組織體系進(jìn)行調(diào)整，培養(yǎng)相關(guān)組織的服務(wù)功能，進(jìn)一步合理化和優(yōu)化組織間的關(guān)系。今后應(yīng)當(dāng)從“兒童權(quán)利優(yōu)先”的高度出發(fā)，厘清組織構(gòu)件的責(zé)任，一方面要理順政府組織間的關(guān)系，使監(jiān)管型組織能夠發(fā)揮指導(dǎo)、監(jiān)督的功能；另一方面，要培育功能型組織的發(fā)展，建立強(qiáng)制報告制度，引導(dǎo)和資助兒童保護(hù)機(jī)構(gòu)試點，在組織系統(tǒng)中增加確保政策產(chǎn)出的因素。目前民政部主導(dǎo)的未成年人保護(hù)工作就是在進(jìn)行提高組織化程度的政策實踐，發(fā)展功能型組織，并且通過立法活動調(diào)整監(jiān)管型組織之間的關(guān)系，以有利于相關(guān)政策的制定。與此同時，也要加強(qiáng)公眾和政府體系對問題嚴(yán)重性的意識，促進(jìn)干預(yù)兒童虐待政策的盡快出臺。

本文用組織化程度的概念解釋政策制定，對政策制定的前置條件，即組織系統(tǒng)的組織化程度的作用做了較細(xì)致分析。并且在實踐上，從強(qiáng)化組織化程度的角度提出發(fā)展兒童保護(hù)政策的建議。至于對組織化程度影響政策制定的細(xì)致分析，將是進(jìn)一步研究的任務(wù)。

[責(zé)任編輯：韓小鳳]

本文為國家社科基金項目“我國兒童照顧政策與城市低收入家庭中兒童發(fā)展規(guī)劃研究”(項目編號：10CSH052)以及北京高等學(xué)校青年英才計劃項目(項目編號：YETP0044)的階段性成果。本文是在請教王思斌老師的過程中確定了“組織化程度”概念的界定和分析思路，并且王老師對每一次的修改稿都進(jìn)行了逐字批注，從理論思維到文字組織方面都給作者以寶貴的經(jīng)驗。

高翔(1977—)，女，北京大學(xué)社會學(xué)系講師，社會福利哲學(xué)博士。

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