改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)依法治國(guó)的探索

王建國(guó)+張林林

〔摘要〕改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)依法治國(guó)進(jìn)行了不懈的探索，取得了巨大成就，實(shí)現(xiàn)了由傳統(tǒng)人治到現(xiàn)代法治、由法制建設(shè)到法治建設(shè)的轉(zhuǎn)變。國(guó)家治理體系的理念在依法治國(guó)的進(jìn)程中催生并發(fā)展。隨著法治化建設(shè)的不斷深入，中國(guó)共產(chǎn)黨提出了國(guó)家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標(biāo)。依法治國(guó)與國(guó)家治理現(xiàn)代化相輔相成，依法治國(guó)是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的必要途徑，國(guó)家治理現(xiàn)代化是全面推行依法治國(guó)的必然要求。從國(guó)家治理現(xiàn)代化的角度分析依法治國(guó)取得的成就與經(jīng)驗(yàn)，有利于充分挖掘兩者的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的有序開(kāi)展和法治中國(guó)建設(shè)的順利實(shí)現(xiàn)。

〔關(guān)鍵詞〕依法治國(guó);國(guó)家治理現(xiàn)代化;法治中國(guó);改革開(kāi)放;中國(guó)共產(chǎn)黨

〔中圖分類號(hào)〕D602 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕2095-8048-（2015）02-0048-06

依法治國(guó)是新中國(guó)成立以來(lái)，尤其是改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨帶領(lǐng)人民治理國(guó)家并取得舉世矚目成就的重要法寶。它是對(duì)共產(chǎn)黨執(zhí)政治國(guó)理念的深刻總結(jié)，是一種治國(guó)思想體系、原則體系和制度體系的總稱。隨著依法治國(guó)理論的不斷成熟和中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的形成，中國(guó)共產(chǎn)黨與時(shí)俱進(jìn)，相繼提出了堅(jiān)持依法執(zhí)政、建設(shè)法治中國(guó)、實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化等發(fā)展目標(biāo)或治國(guó)理念，這是將法治思想貫穿于中國(guó)社會(huì)主義建設(shè)進(jìn)程的必然結(jié)果。法治作為治國(guó)理政的基本方式，被提到了一個(gè)前所未有的高度。概括和總結(jié)17年來(lái)依法治國(guó)取得的經(jīng)驗(yàn)與成就，對(duì)于當(dāng)前推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的有序開(kāi)展和法治中國(guó)建設(shè)的順利實(shí)現(xiàn)，具有深遠(yuǎn)意義。

一、 概念與邏輯：國(guó)家治理現(xiàn)代化與依法治國(guó)

黨的十八屆三中全會(huì)提出了“國(guó)家治理現(xiàn)代化”的治國(guó)理念，這是繼農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、工業(yè)現(xiàn)代化、國(guó)防現(xiàn)代化、科學(xué)技術(shù)現(xiàn)代化后，中國(guó)共產(chǎn)黨提出的又一個(gè)現(xiàn)代化戰(zhàn)略目標(biāo)，是依法治國(guó)發(fā)展到新階段為進(jìn)一步完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度提出的必然要求，引起了國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)界對(duì)國(guó)家治理現(xiàn)代化的大討論。

（一） 國(guó)家治理現(xiàn)代化

國(guó)家治理是現(xiàn)代國(guó)家所特有的概念，是在揚(yáng)棄國(guó)家統(tǒng)治和國(guó)家管理基礎(chǔ)上發(fā)展而來(lái)的?，F(xiàn)代意義上的國(guó)家治理是指“國(guó)家政權(quán)的所有者、管理者和利益相關(guān)者等多元行動(dòng)者在一個(gè)國(guó)家的范圍內(nèi)對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的合作管理，其目的是增進(jìn)公共利益維護(hù)公共秩序?！薄?〕這是一個(gè)宏觀命題，意味著國(guó)家的治理理念不再是管制和強(qiáng)制，要逐步傾向于協(xié)商、質(zhì)詢和公共參與。而“現(xiàn)代化”是對(duì)治國(guó)理念的時(shí)代性闡釋，要求國(guó)家治理要與時(shí)俱進(jìn)，與時(shí)代發(fā)展的節(jié)奏保持同步。自黨的十八屆三中全會(huì)中提出國(guó)家治理現(xiàn)代化的目標(biāo)以來(lái)，學(xué)術(shù)界對(duì)其進(jìn)行了熱烈探討。例如，唐皇鳳從總體上把握，認(rèn)為國(guó)家治理體系現(xiàn)代化應(yīng)該涵蓋“具有高度資源動(dòng)員和社會(huì)整合能力的執(zhí)政黨;廉潔、高效與負(fù)責(zé)任的現(xiàn)代政府;充滿生機(jī)活力、在資源配置中發(fā)揮決定性作用的現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系;具有較強(qiáng)自我組織能力與自我管理能力的現(xiàn)代社會(huì);具有民主品格、性情敦厚、寬容大度與權(quán)責(zé)對(duì)等的現(xiàn)代公民;以及以現(xiàn)代國(guó)家制度體系為媒介、在國(guó)家—社會(huì)間形成有機(jī)聯(lián)系的制度化機(jī)制”?！?〕徐勇從有別于傳統(tǒng)治理的角度提出衡量國(guó)家治理現(xiàn)代化的五個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，即“治理制度化、治理民主化、治理法治化、治理高效化、治理協(xié)調(diào)化”。〔3〕竹立家則從現(xiàn)代化治理體系的特征層面指出：“具有現(xiàn)代化性質(zhì)的國(guó)家治理體系要具備三個(gè)最重要的特征，國(guó)家‘權(quán)力體系現(xiàn)代化，‘依法治國(guó)體系的現(xiàn)代化，‘民主治理體系的現(xiàn)代化。”〔4〕

綜合各位學(xué)者的觀點(diǎn)可知，國(guó)家治理現(xiàn)代化相對(duì)于國(guó)家統(tǒng)治和國(guó)家管理來(lái)說(shuō)，具有民主化、法治化、文明化、科學(xué)化的特點(diǎn)。國(guó)家治理現(xiàn)代化是對(duì)依法治國(guó)深入發(fā)展提出的新要求，表明我國(guó)的法治建設(shè)已經(jīng)發(fā)展到一個(gè)新的階段。它以法治建設(shè)為重點(diǎn)，法治為重，完善民主，協(xié)調(diào)各方，凝聚推進(jìn)國(guó)家治理體系建設(shè)的正能量，開(kāi)辟依法治國(guó)新局面，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系的制度化、科學(xué)化、程序化和規(guī)范化。

（二） 依法治國(guó)

什么是依法治國(guó)？簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)就是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民依據(jù)憲法和法律管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)。提出依法治國(guó)是對(duì)世界政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極相應(yīng)，是順應(yīng)時(shí)代潮流的必然選擇。黨的十五大確立了依法治國(guó)的基本方略，并對(duì)其進(jìn)行了系統(tǒng)闡述：“依法治國(guó)，就是廣大人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依照憲法和法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)，保證國(guó)家各項(xiàng)事業(yè)都依法進(jìn)行，逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主的制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人看法和注意力的改變而改變?！薄?〕這一闡述有四層含義：其一，實(shí)行依法治國(guó)的目標(biāo)主體是人民群眾，領(lǐng)導(dǎo)核心是中國(guó)共產(chǎn)黨;其二，依法治國(guó)的輸出主體是國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家公務(wù)人員，他們代表人民管理各項(xiàng)事務(wù)的行為和活動(dòng);其三，依法治國(guó)的根本依據(jù)是憲法和法律，必須在憲法和法律允許的框架內(nèi)展開(kāi);其四，依法治國(guó)的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主的制度化、法律化。

隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)利益的日趨多元化，國(guó)家和社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域越來(lái)越需要法律的調(diào)控和組織。法律不再是單純的調(diào)解糾紛、維護(hù)治安的手段，而逐步成為組織、規(guī)范、改革、治理社會(huì)的工具。依法治國(guó)方略的提出就是要求將國(guó)家和社會(huì)生活的基本方面納入法治化軌道，接受法律的調(diào)控處理，具有全局性和根本性意義，確定了依法治國(guó)的重要地位，即依法治國(guó)是加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要措施，是發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀需要，是社會(huì)文明進(jìn)步的重要標(biāo)志，是國(guó)家長(zhǎng)治久安的重要保障。

（三） 國(guó)家治理現(xiàn)代化與依法治國(guó)的關(guān)系

國(guó)家治理現(xiàn)代化促進(jìn)國(guó)家治理的規(guī)范有序，是依法治國(guó)發(fā)展的必然趨勢(shì)。依法治國(guó)推動(dòng)國(guó)家治理的法治化，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的必要前提。

1.國(guó)家治理現(xiàn)代化是依法治國(guó)的必然趨勢(shì)。

國(guó)家治理現(xiàn)代化是對(duì)改革開(kāi)放30多年來(lái)依法治國(guó)的深刻總結(jié)，是對(duì)依法治國(guó)方略發(fā)展到更高水平提出的新要求。隨著中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的形成和社會(huì)主義法制建設(shè)的不斷完善，我國(guó)已基本構(gòu)建起了相對(duì)科學(xué)、規(guī)范的制度體系。民主法制建設(shè)的發(fā)展使人民意識(shí)到民主參與依法治理國(guó)家、管理社會(huì)是人民群眾的重要權(quán)利。社會(huì)主義現(xiàn)代化背景下，國(guó)家治理已經(jīng)從一個(gè)由政府全面操縱的全能管理轉(zhuǎn)變?yōu)檎I(lǐng)導(dǎo)下的市場(chǎng)和社會(huì)積極參與的治理體系。在此基礎(chǔ)上提出國(guó)家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標(biāo)是題中應(yīng)有之義，是對(duì)依法治國(guó)的擴(kuò)充與完善，提升了其發(fā)展空間，促使國(guó)家治理模式由傳統(tǒng)人治向現(xiàn)代法治的順利轉(zhuǎn)變。

2. 法治化是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的必由之路。

法治是治國(guó)理政的基本方式，是國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的核心。實(shí)施依法治國(guó)實(shí)質(zhì)上就是用法治思維和法治方式治國(guó)理政，把法治理念、法治精神、法治原則和法治方法貫穿到政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)以及治黨治軍等各個(gè)方面加以規(guī)范，使國(guó)家治理現(xiàn)代化不僅僅停留在價(jià)值層面上，而是隨著依法治國(guó)進(jìn)一步落實(shí)于實(shí)踐。法治化是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要指標(biāo)，它為人民群眾參與國(guó)家治理提供必要途徑和保障。只有達(dá)到治理體系的法治化，才能最大限度地凝聚共識(shí)，增強(qiáng)國(guó)家治理的合力，形成上下協(xié)同、多元治理的國(guó)家治理模式。

綜上所述，對(duì)依法治國(guó)探索的內(nèi)在邏輯也就是探索國(guó)家治理現(xiàn)代化的演進(jìn)過(guò)程。因此，回顧依法治國(guó)的發(fā)展歷程，總結(jié)取得的成就和經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于加快建設(shè)社會(huì)主義法治中國(guó)，全面推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化具有重要的借鑒意義。

二、 國(guó)家治理體系在依法治國(guó)發(fā)展進(jìn)程中的歷史演進(jìn)

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨開(kāi)始以全新的角度思考國(guó)家治理體系的問(wèn)題，深刻認(rèn)識(shí)到“法治”在治理國(guó)家中的重要作用。在總結(jié)過(guò)去治國(guó)理念經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，中國(guó)共產(chǎn)黨高瞻遠(yuǎn)矚地提出依法治國(guó)的戰(zhàn)略思想。這一戰(zhàn)略思想經(jīng)歷了幾個(gè)探索階段，而國(guó)家治理體系在這幾個(gè)階段中得到不斷發(fā)展和完善。

（一）鄧小平開(kāi)始以全新視角思考國(guó)家治理問(wèn)題

“文化大革命”結(jié)束后，鄧小平以敏銳的洞察力和高瞻遠(yuǎn)矚的視角去思考國(guó)家治理體系的問(wèn)題，提出走自己的道路，建設(shè)有中國(guó)特色的社會(huì)主義。1978年，鄧小平在黨的十一屆三中全會(huì)上提出了“依靠法制治理國(guó)家”構(gòu)想和“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”的十六字方針，并提出了改革開(kāi)放政策，倡導(dǎo)“走出去”、“引進(jìn)來(lái)”，注重學(xué)習(xí)國(guó)外的先進(jìn)管理方法。這次會(huì)議實(shí)現(xiàn)了中國(guó)法制建設(shè)的撥亂反正，自此，我國(guó)走上了努力實(shí)現(xiàn)科學(xué)化管理的道路，開(kāi)啟了國(guó)家治理體系的新探索。1982年黨的十二大，鄧小平提出了“建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義”的科學(xué)命題，為黨和國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)制度改革和國(guó)家治理指明了方向。黨的十三大又進(jìn)一步提出了我國(guó)政治體制改革和民主政治建設(shè)的總目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)“法制建設(shè)必須貫穿政治體制改革的全過(guò)程”?！?〕這表明，黨和國(guó)家已經(jīng)深刻地認(rèn)識(shí)到法制建設(shè)的重要性，注重以法制建設(shè)維護(hù)民主制度的實(shí)現(xiàn)。自此，以中國(guó)特色社會(huì)主義制度為載體的國(guó)家治理現(xiàn)代化的雛形基本形成。1992年12月“南方談話”中，鄧小平提出了一系列重要的方針政策，為進(jìn)一步推動(dòng)中國(guó)特色社會(huì)主義的實(shí)踐開(kāi)辟了新局面，將國(guó)家治理現(xiàn)代化思想提到了新的高度。

回顧改革開(kāi)放以來(lái)鄧小平重要理論不難發(fā)現(xiàn)，盡管鄧小平理論中沒(méi)有明確提出國(guó)家治理現(xiàn)代化的概念，但鄧小平的一些重要論述顯然已經(jīng)初步蘊(yùn)含著國(guó)家治理現(xiàn)代化的思想，他對(duì)社會(huì)主義民主法制建設(shè)所做的貢獻(xiàn)為提出依法治國(guó)、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化奠定了歷史性基礎(chǔ)。第一，鄧小平提出了黨與法的關(guān)系問(wèn)題。他認(rèn)為，一些地方黨權(quán)高于一切、大于一切的思想意識(shí)必須要改變，因此，要通過(guò)制度改革，處理好人治與法治、黨與政府的關(guān)系，充分發(fā)揮社會(huì)主義制度的優(yōu)越性，法律不僅在領(lǐng)導(dǎo)人之上，而且在政黨之上，執(zhí)政黨沒(méi)有超越法律的特權(quán)，這就為構(gòu)建新的國(guó)家治理體系指明了方向。

第二，以領(lǐng)導(dǎo)制度改革引領(lǐng)政治體制改革，奠定國(guó)家治理現(xiàn)代化的領(lǐng)導(dǎo)基礎(chǔ)。國(guó)家治理體系是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的治理體系，其關(guān)鍵就是完善領(lǐng)導(dǎo)制度，提高黨的執(zhí)政能力。鄧小平主張實(shí)行黨政分開(kāi)，破除黨一元化領(lǐng)導(dǎo)的弊端，通過(guò)黨和國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)制度改革，推動(dòng)政治體制改革，建立干部退休制度，廢除職務(wù)終身制，優(yōu)化用人制度。實(shí)行黨政分開(kāi)，“有利于加強(qiáng)和改善中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，有利于建立各級(jí)政府自上而下的強(qiáng)有力的工作系統(tǒng)，管好政府職權(quán)范圍的工作?！薄?〕這是在新時(shí)期對(duì)黨的執(zhí)政地位和執(zhí)政方式提出的新要求，是黨追求“善于領(lǐng)導(dǎo)”、提高黨的執(zhí)政能力的必然，保證了國(guó)家治理體系理念朝著穩(wěn)定性、連續(xù)性的方向發(fā)展。

（二）第三代領(lǐng)導(dǎo)集體對(duì)鄧小平民主法制思想的繼承與發(fā)展

20世紀(jì)90年代末，以江澤民同志為代表的領(lǐng)導(dǎo)集體面對(duì)國(guó)內(nèi)外環(huán)境變動(dòng)的嚴(yán)峻形勢(shì)，繼承和發(fā)展了鄧小平的民主法制思想。1997年黨的十五大正式提出“依法治國(guó)”，這是共產(chǎn)黨在治理國(guó)家的思路和方式上的重大突破，表明了一種與人治相對(duì)立的治國(guó)方略正式確立。2001年，江澤民進(jìn)一步提出了“依法治國(guó)”與“以德治國(guó)”相結(jié)合的構(gòu)想，并做了系統(tǒng)闡述：“對(duì)一個(gè)國(guó)家的治理來(lái)說(shuō)，法治與德治從來(lái)都是相輔相成、相互促進(jìn)的，二者缺一不可，也不可偏廢?！薄?〕2002年黨的十六大提出“建設(shè)社會(huì)主義政治文明就是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民民主和依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一”，確立了協(xié)調(diào)三位一體的治國(guó)方式。這是向中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路思想的重要跨越，也是國(guó)家治理現(xiàn)代化思想的深刻底蘊(yùn)。

江澤民在總結(jié)鄧小平關(guān)于國(guó)家治理的重要論述的基礎(chǔ)上恰逢其時(shí)地提出依法治國(guó)，并強(qiáng)調(diào)與以德治國(guó)相結(jié)合，為國(guó)家治理現(xiàn)代化開(kāi)辟了新路徑。第一，法治與德治齊驅(qū)并駕，為國(guó)家治理現(xiàn)代化提供雙重保障。治理國(guó)家不是僅僅停留在國(guó)家層面，而是涉及國(guó)家、政府、社會(huì)等方方面面。因此，既需要依靠法律的權(quán)威性和強(qiáng)制性，維護(hù)人民的合法權(quán)益，保障國(guó)家大政方針的規(guī)范實(shí)施，也要依靠人的良知和道德傳統(tǒng)的強(qiáng)大約束性，保證社會(huì)生活的有序進(jìn)行。以德治國(guó)是對(duì)傳統(tǒng)的國(guó)家治理方式的批判繼承，在強(qiáng)調(diào)依法治國(guó)的同時(shí)，強(qiáng)調(diào)以德治國(guó)，把兩者看成是相互聯(lián)系的國(guó)家治理形式，是新時(shí)期國(guó)家治理模式轉(zhuǎn)型的必然要求?！胺ㄖ巍笔恰暗轮巍钡纳A，“德治”是“法治”的思想前提。只有將國(guó)家、政府、社會(huì)都融入到國(guó)家治理體系中，調(diào)動(dòng)各方面積極性，使社會(huì)進(jìn)步與法治建設(shè)同步，才是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的長(zhǎng)久之計(jì)。特別是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系確立后，出現(xiàn)了一些比較嚴(yán)重的道德滑坡現(xiàn)象，亟需在全社會(huì)加強(qiáng)思想道德建設(shè)，既要發(fā)揮法律權(quán)威作用，又要重視道德教化作用，在社會(huì)生活中協(xié)調(diào)情與法的平衡。

第二，建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，為國(guó)家治理體系構(gòu)建完善的法治框架。在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)，要建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理規(guī)范有序，其根本措施是加強(qiáng)法制建設(shè)，以法治推動(dòng)國(guó)家治理的現(xiàn)代化。可以說(shuō)，有法可依是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要前提。江澤民在黨的十五大報(bào)告中提出：“加強(qiáng)立法工作，提高立法質(zhì)量，到2010年形成有中國(guó)特色的社會(huì)主義法律體系。”在這一思想的指導(dǎo)下，立法機(jī)關(guān)積極推進(jìn)民主立法、科學(xué)立法，在政治、經(jīng)濟(jì)、文化等領(lǐng)域制定了一系列重要的法律法規(guī)，不斷加強(qiáng)社會(huì)主義法制建設(shè)，完善國(guó)家治理體系的法治框架。特別是加入世界貿(mào)易組織以來(lái)，不斷修改和廢止與世貿(mào)組織法律規(guī)則相沖突的部分，促進(jìn)我國(guó)法律體系與國(guó)際接軌，初步形成了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體系的基本框架。

（三）第四代領(lǐng)導(dǎo)集體對(duì)依法治國(guó)的豐富與深化

以胡錦濤為代表的第四代中央領(lǐng)導(dǎo)集體堅(jiān)決貫徹落實(shí)依法治國(guó)基本方略，把建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的偉大實(shí)踐繼續(xù)推向前進(jìn)。2004年在黨的十六屆四中全會(huì)上，胡錦濤提出加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的思想，強(qiáng)調(diào)要采取科學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)制度和領(lǐng)導(dǎo)方式，動(dòng)員和組織人民管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)，實(shí)現(xiàn)有效的治黨治國(guó)治軍。這一思想可看作是國(guó)家治理現(xiàn)代化思想的“前身”。2006年，胡錦濤提出“社會(huì)主義法治理念”這一概念。2007年黨的十七大召開(kāi)，胡錦濤在報(bào)告中著重闡述了社會(huì)主義民主法制建設(shè)，對(duì)深化政治體制改革、全面落實(shí)依法治國(guó)作了系統(tǒng)部署。同年底，胡錦濤提出“憲法法律至上”的法治理念。2008年2月，中國(guó)政府發(fā)布了《中國(guó)的法治建設(shè)》白皮書(shū)，宣告中國(guó)認(rèn)同“憲法和法律至上”的執(zhí)政理念，構(gòu)建了中國(guó)共產(chǎn)黨法治理論史上完整的理念體系。2010年底，中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系基本形成，這是改革開(kāi)放30多年來(lái)我國(guó)在立法方面取得的重大成果，預(yù)示著在國(guó)家治理方面我國(guó)已經(jīng)開(kāi)辟了相對(duì)完善的法治化道路，國(guó)家治理現(xiàn)代化思想呼之欲出。

胡錦濤在依法治國(guó)道路上繼往開(kāi)來(lái)，提出科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會(huì)等理論，推動(dòng)了法治建設(shè)的深化與發(fā)展。第一，提出科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)思想，為國(guó)家治理體系思想的提出提供了新的理論指導(dǎo)?？茖W(xué)發(fā)展觀強(qiáng)調(diào)以人為本，促進(jìn)人的全面發(fā)展，維護(hù)人民的根本利益，實(shí)現(xiàn)全面、協(xié)調(diào)可持續(xù)的發(fā)展。國(guó)家治理現(xiàn)代化是在治國(guó)理政方面更加注重民權(quán)、更加民主的治理體系。在這一思想指導(dǎo)下，國(guó)家治理體系更側(cè)重于協(xié)調(diào)好各社會(huì)主體的作用與關(guān)系，從而實(shí)現(xiàn)政府、社會(huì)、市場(chǎng)的良性互動(dòng)，豐富了國(guó)家治理的價(jià)值目標(biāo)，是創(chuàng)新國(guó)家管理方式的重要體現(xiàn)，從規(guī)范國(guó)家的運(yùn)作向促進(jìn)人的全面發(fā)展和社會(huì)的和諧進(jìn)步發(fā)展。第二，提出依法執(zhí)政，建設(shè)法治政府的的新理念。在新的歷史條件下，依法執(zhí)政作為黨執(zhí)政的一個(gè)基本方式被提出來(lái)，是黨執(zhí)政方式的歷史性跨越。堅(jiān)持依法執(zhí)政和依法治國(guó)的結(jié)合體現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨正確處理執(zhí)政黨與人民、執(zhí)政黨與國(guó)家政權(quán)以及執(zhí)政黨與憲法和法律之間的關(guān)系。國(guó)家治理現(xiàn)代化要求在治國(guó)理政的過(guò)程中充分發(fā)揮法律的引導(dǎo)、支持與推動(dòng)作用，最廣泛地動(dòng)員和組織人民參與到國(guó)家事務(wù)的治理過(guò)程中。依法執(zhí)政，轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)法治政府有利于使全社會(huì)的管理工作逐步走向法治化，使黨的執(zhí)政方式法治化，有利于深化行政管理體制改革，構(gòu)建完善的國(guó)家治理體系。

（四）十八大以來(lái)拉開(kāi)法治中國(guó)新序幕

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平為總書(shū)記的黨中央吹響了法治建設(shè)的新號(hào)角，對(duì)依法治國(guó)方略進(jìn)行了全面升華，提出了一系列新思想、新觀點(diǎn)、新論斷、新要求。黨的十八大提出“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”的“新十六字方針”，更加注重發(fā)揮法治在國(guó)家治理和社會(huì)管理中的作用。十八屆三中全會(huì)在結(jié)合“新十六字方針”的基礎(chǔ)上提出“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的戰(zhàn)略目標(biāo)，標(biāo)志著中國(guó)實(shí)現(xiàn)了由國(guó)家管理到國(guó)家治理的重要轉(zhuǎn)折，國(guó)家的治理模式正式步入現(xiàn)代化階段。十八屆四中全會(huì)以“依法治國(guó)”為主題，明確提出“全面推進(jìn)依法治國(guó)總目標(biāo)是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”。〔9〕這是“我們黨在新的歷史條件下對(duì)社會(huì)主義法治建設(shè)歷史經(jīng)驗(yàn)的深刻總結(jié)，是著眼未來(lái)全面推進(jìn)依法治國(guó)的重大部署，是指導(dǎo)中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)的綱領(lǐng)性文件”?！?0〕兩次會(huì)議都緊緊圍繞“法治”這一主題，既宣示了共產(chǎn)黨高揚(yáng)法治旗幟、開(kāi)創(chuàng)全面深化改革新格局的堅(jiān)定信念，也展示了在堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)程中依靠法治為改革保駕護(hù)航的堅(jiān)實(shí)步伐。

國(guó)家治理現(xiàn)代化目標(biāo)的確立，是在揚(yáng)棄歷史傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上長(zhǎng)期發(fā)展、漸進(jìn)改進(jìn)、內(nèi)生性演化的結(jié)果，是對(duì)前幾代領(lǐng)導(dǎo)人治國(guó)理念的升華。習(xí)近平致力于全面推動(dòng)依法治國(guó)，為推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化指明了根本路徑和努力方向。第一，加強(qiáng)執(zhí)政黨自身建設(shè)，改善黨的領(lǐng)導(dǎo)。治國(guó)首先要治官，治官的關(guān)鍵是治權(quán)。十八大以來(lái)，習(xí)近平多次強(qiáng)調(diào)“打鐵還需自身硬”，“堅(jiān)持黨要管黨、從嚴(yán)治黨”。共產(chǎn)黨作為治國(guó)理政的領(lǐng)導(dǎo)核心，加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)是順應(yīng)國(guó)家治理現(xiàn)代化的必然要求和根本保證。只有共產(chǎn)黨加強(qiáng)自身執(zhí)政能力和廉潔性建設(shè)，才能在領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律的同時(shí)，領(lǐng)導(dǎo)人民自覺(jué)地執(zhí)行和維護(hù)憲法和法律，真正做到黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、帶頭守法。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制”。①法治建設(shè)的實(shí)質(zhì)就是把權(quán)力關(guān)進(jìn)“制度的籠子”，反對(duì)特權(quán)思想，懲治特權(quán)現(xiàn)象，加強(qiáng)反腐倡廉建設(shè)，這是在全面建設(shè)法治國(guó)家的進(jìn)程中亟需解決的問(wèn)題。加強(qiáng)執(zhí)政黨建設(shè)，保持黨的廉潔性，不斷提高黨的執(zhí)政能力和水平，保證權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，是我國(guó)繼續(xù)推進(jìn)依法治國(guó)、實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的必要條件和根本保障。

①參考習(xí)近平在十八屆中央紀(jì)委第二次全體會(huì)議上的講話。

第二，全面深化改革，將黨、國(guó)家和社會(huì)的發(fā)展、治理納入法治化軌道。推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，就是要適應(yīng)時(shí)代變化，改革不適應(yīng)實(shí)踐發(fā)展要求的體制機(jī)制、法律法規(guī)，善于運(yùn)用制度和法律治理國(guó)家，把各方面制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理國(guó)家的效能，促進(jìn)國(guó)家治理的規(guī)范有序。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，“凡屬重大改革都要于法有據(jù)。在整個(gè)改革過(guò)程中，都要高度重視運(yùn)用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動(dòng)作用”?！?1〕這要求共產(chǎn)黨必須樹(shù)立法治的至高無(wú)上的理念，在法治精神、法治思維的指引下，更好地發(fā)揮法治化的優(yōu)越性，運(yùn)用法治思維指導(dǎo)當(dāng)代中國(guó)的全面深化改革。只有通過(guò)依法治國(guó)，推進(jìn)全面深化改革，才能為共產(chǎn)黨正確處理黨與政府、社會(huì)以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的關(guān)系提供正確的法律依據(jù)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化。

三、 總結(jié)與展望：探索依法治國(guó)道路的歷史經(jīng)驗(yàn)與意義

改革開(kāi)放以來(lái)，共產(chǎn)黨在探索依法治國(guó)道路上積累了許多經(jīng)驗(yàn)，這是我們治國(guó)理政的寶貴財(cái)富，對(duì)于全面推進(jìn)依法治國(guó)，加快實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化具有很好的借鑒意義。

第一，必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一。依法治國(guó)要正確處理好政黨、國(guó)家、社會(huì)的關(guān)系，而三者之間的關(guān)系在社會(huì)主義政治文明層面上就表現(xiàn)為黨的領(lǐng)導(dǎo)、依法治國(guó)和人民當(dāng)家作主之間的關(guān)系。黨的領(lǐng)導(dǎo)是前提，人民當(dāng)家作主是核心，依法治國(guó)是保證。堅(jiān)持依法治國(guó)的基本方略，離不開(kāi)共產(chǎn)黨的理論和路線指引，更不能脫離民主制度建設(shè)。三者之間，特別是黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治國(guó)之間，“是針對(duì)不同邏輯空間內(nèi)政治運(yùn)行邏輯而言的，彼此不存在矛盾沖突的關(guān)系”。〔12〕國(guó)家治理現(xiàn)代化與黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民民主、依法治國(guó)具有根本的一致性。國(guó)家要素功能充分發(fā)揮的重要條件是依法治國(guó)。同時(shí)，政黨具有領(lǐng)導(dǎo)功能，掌握著國(guó)家治理的總方向、總原則、總目標(biāo)。社會(huì)具有決定作用，社會(huì)意志是人民意愿的綜合，是推動(dòng)國(guó)家發(fā)展的決定性力量。因此，堅(jiān)持三者的統(tǒng)一，有利于充分發(fā)揮制度的優(yōu)越性，把各方面制度優(yōu)勢(shì)更好轉(zhuǎn)化為管理國(guó)家的效能。在現(xiàn)代政治背景下，如何處理政黨、國(guó)家和社會(huì)的關(guān)系仍然是國(guó)家治理體系建設(shè)中亟需解決的關(guān)鍵。執(zhí)政黨職能轉(zhuǎn)變、政治體制改革以及社會(huì)需求、利益的多元化都是當(dāng)前不可回避的問(wèn)題，要在新的國(guó)家治理體系中得到充分體現(xiàn)，保證共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)駕馭全局、協(xié)調(diào)各方、頂層設(shè)計(jì)的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，使國(guó)家治理緊隨時(shí)代潮流，朝著現(xiàn)代化方向發(fā)展。

第二，必須弘揚(yáng)法治精神，推動(dòng)法治化建設(shè)。依法治國(guó)歸根到底是面向黨、政府、國(guó)家、社會(huì)等各個(gè)層面，實(shí)現(xiàn)共產(chǎn)黨依法執(zhí)政、政府依法行政、國(guó)家依法治理、社會(huì)遵紀(jì)守法的目標(biāo)。法治精神是法治的靈魂，弘揚(yáng)法治精神，加強(qiáng)法制宣傳是推進(jìn)依法治國(guó)的必要前提，并且要貫穿于整個(gè)過(guò)程的始終。依法治國(guó)方略自實(shí)施以來(lái)，共產(chǎn)黨堅(jiān)持弘揚(yáng)法治精神，在各階層加大普法力度，深入開(kāi)展法制宣傳教育，注重領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力的提高，充分發(fā)揮人民群眾參與依法治國(guó)的積極性，保障了依法治國(guó)方略的順利進(jìn)行?！胺ㄖ问乾F(xiàn)代國(guó)家治理的基本方式，實(shí)行法治是國(guó)家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求”，〔13〕在全民努力實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化戰(zhàn)略目標(biāo)的今天，弘揚(yáng)法治精神仍然是進(jìn)行法治化建設(shè)的關(guān)鍵。國(guó)家治理體系現(xiàn)代化就是在打破傳統(tǒng)的國(guó)家管理模式，用法治思維重新構(gòu)建制度化、法治化的國(guó)家治理體系。在這個(gè)過(guò)程中，必須要大力弘揚(yáng)法治精神，依法規(guī)范各階層的活動(dòng)行為，引導(dǎo)人民建立理性表達(dá)意見(jiàn)的行為方式，破除“信訪不信法”的怪圈，重構(gòu)符合法治化的新的國(guó)家治理模式。在當(dāng)前，只有當(dāng)包括共產(chǎn)黨在內(nèi)的全體社會(huì)成員都把法治精神和法治信仰理所當(dāng)然地作為一種重要的行為規(guī)范，將法治精神和法治信仰自覺(jué)地融入社會(huì)全面發(fā)展的進(jìn)程之中，倡導(dǎo)緩解矛盾靠法、解決問(wèn)題用法，才能達(dá)到執(zhí)政黨依法治國(guó)、政府依法行政、民眾自覺(jué)守法的要求，國(guó)家治理現(xiàn)代化才會(huì)水到渠成。

第三，必須完善法律體系，實(shí)現(xiàn)良法之治。法律體系的完備，在一定程度上反映了一個(gè)國(guó)家的文明程度。在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，加強(qiáng)法制建設(shè)，完善法律體系是建設(shè)法治國(guó)家的首要任務(wù)。改革開(kāi)放以來(lái)，共產(chǎn)黨根據(jù)國(guó)內(nèi)外形勢(shì)的巨大變化，審時(shí)度勢(shì)提出法制化建設(shè)，加快各個(gè)領(lǐng)域的立法工作，形成了中國(guó)特色的社會(huì)主義法律體系，基本解決了“有法可依”的問(wèn)題。黨的十八明確要求：“推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”?！?4〕十八以來(lái)，習(xí)近平在多個(gè)場(chǎng)合強(qiáng)調(diào)法律體系的重要性，指出“要以憲法為最高法律規(guī)范，繼續(xù)完善以憲法為統(tǒng)帥的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，把國(guó)家各項(xiàng)事業(yè)和各項(xiàng)工作納入法制軌道”。〔15〕這表明，中國(guó)的法治化建設(shè)已從法制的層面上升到法治的高度。中國(guó)的社會(huì)轉(zhuǎn)型走的是一條“先立再破”、“漸立漸破”的前進(jìn)道路，因此，中國(guó)的現(xiàn)代法治更應(yīng)當(dāng)是良法之治。當(dāng)前，我國(guó)部分領(lǐng)域仍然存在法律滯后的現(xiàn)象，這就要求立法機(jī)構(gòu)要積極回應(yīng)人民群眾的需求，增強(qiáng)法律體系的針對(duì)性、及時(shí)性和系統(tǒng)性，使中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的完善不只停留在立法階段，更重要的是將“內(nèi)涵民主、自由、平等、人權(quán)、理性、文明、秩序、正義、效率與合法性等核心價(jià)值理念”〔16〕付諸行動(dòng)，使法律成為對(duì)國(guó)家權(quán)力的限制和對(duì)公民權(quán)利的確立的標(biāo)準(zhǔn)。因此，國(guó)家治理現(xiàn)代化更加注重法律在價(jià)值理念的運(yùn)用，要將先進(jìn)理念貫穿于治理現(xiàn)代化的全過(guò)程中，實(shí)現(xiàn)良法之治。

總之，法治的興衰與國(guó)家的發(fā)展息息相關(guān)，法治立而國(guó)運(yùn)昌，國(guó)運(yùn)昌則法學(xué)興，反之，法治廢則國(guó)運(yùn)衰，國(guó)運(yùn)衰則法學(xué)敗。〔17〕依法治國(guó)取得的巨大成就為實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理提現(xiàn)代化提供了豐富的資源。同時(shí)，國(guó)家治理現(xiàn)代化為依法治國(guó)提供了更符合時(shí)代性的理論支撐。在繼續(xù)推行法治化、建設(shè)法治中國(guó)的過(guò)程中，要通過(guò)構(gòu)建現(xiàn)代化的國(guó)家治理體系，為中國(guó)深入實(shí)現(xiàn)法治化進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，通過(guò)對(duì)依法治國(guó)的具體制度使這一頂層設(shè)計(jì)在制度和行為上更加規(guī)范化、程序化。在現(xiàn)代國(guó)家治理體系的指引下，依法治國(guó)將迎來(lái)新的發(fā)展，必將實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的現(xiàn)代化、法治化，騰飛中國(guó)夢(mèng)，為中華民族的偉大復(fù)興打下強(qiáng)有力的基礎(chǔ)。

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