人大預(yù)算修正權(quán)困境研究

魏陸

摘要：預(yù)算修正權(quán)是立法機構(gòu)的一項核心財政權(quán)力，是抑制行政機構(gòu)不合理預(yù)算要求的一個重要手段。立法機構(gòu)預(yù)算修正權(quán)具有扎實的理論基礎(chǔ)，很多國家都有成熟的經(jīng)驗可供借鑒。雖然近年來我國一些地方人大在預(yù)算監(jiān)督立法和實踐中對預(yù)算修正權(quán)進行了積極探索，但鮮有成功實施的案例。人大預(yù)算修正權(quán)面臨強理論支撐和弱實踐運用之間的困境，這其中既有法律制度指導(dǎo)性不強、人大自身能力不足等原因，更涉及到對人大的預(yù)算權(quán)力定位問題。為了提高人大對預(yù)算的監(jiān)督效力，在《預(yù)算法》修訂中應(yīng)該明確人大預(yù)算修正權(quán)，并且采取配套措施將這一權(quán)力落到實處。

關(guān)鍵詞：人大；公共預(yù)算；預(yù)算監(jiān)督；預(yù)算修正權(quán)

中圖分類號：D62；092 文獻標識碼：A 文章編號：0257-5833（2014）12-0028-09

預(yù)算修正權(quán)（Budget Amendment Authority，BAA），即立法機構(gòu)能夠在多大程度上修改行政部門提交的預(yù)算，是立法機構(gòu)的一項核心財政權(quán)力。相對于預(yù)算否決權(quán)，預(yù)算修正權(quán)更能體現(xiàn)立法機構(gòu)的預(yù)算控制和主導(dǎo)權(quán)，否則立法機構(gòu)只能被動接受行政部門的預(yù)算安排，要么使得預(yù)算審批陷入僵局，要么使得預(yù)算監(jiān)督流于形式。立法機構(gòu)預(yù)算修正權(quán)具有扎實的理論基礎(chǔ)，近年來學術(shù)界關(guān)于人大預(yù)算修正權(quán)的討論很多，一些地方人大在預(yù)算監(jiān)督立法和實踐中也進行了積極探索，但是鮮有成功實施的案例，人大預(yù)算修正權(quán)面臨強理論支撐和弱實踐運用之間的困境，這其中既有法律制度指導(dǎo)性不強、人大自身能力不足等原因，更涉及到對人大的預(yù)算權(quán)力定位問題。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“健全‘一府兩院由人大產(chǎn)生、對人大負責、受人大監(jiān)督制度”；“審核預(yù)算的重點由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展”，對人大預(yù)算審查和監(jiān)督提出了更高的要求。為了加強人大對預(yù)算的監(jiān)督效力，切實把政府關(guān)進公共預(yù)算籠子里，在下次《預(yù)算法》修訂中應(yīng)該明確和細化人大預(yù)算修正權(quán)，并且采取配套措施將這一權(quán)力落到實處。

一、立法機構(gòu)預(yù)算修正權(quán)的理論基礎(chǔ)

預(yù)算是行政機構(gòu)的生命之源，控制住政府的預(yù)算，就控制住了政府，預(yù)算過程其實就是一個政治過程。根據(jù)契約論觀點，在民主制度下，“政府預(yù)算是一份政府受社會公眾委托，配置其讓渡的經(jīng)濟資源，并向其提供‘一攬子公共產(chǎn)品和服務(wù)的契約”。由于決策成本和效率問題，很多情況下社會公眾不可能直接參與民主決策，而是選出自己的代表（議員）代表自己進行決策，公眾將自己的某些公共權(quán)力（如征稅權(quán)、財政資金的處置權(quán)和監(jiān)督權(quán)）委托給了權(quán)力中心最高層（立法機構(gòu)）。立法機構(gòu)雖不負責具體財政收支，但是通常也不會把自己所擁有的全部財政資金處置權(quán)和監(jiān)督權(quán)都委托和授權(quán)給行政機構(gòu)，而是會保留部分預(yù)算審批權(quán)和預(yù)算監(jiān)督權(quán)。預(yù)算修正權(quán)是立法機構(gòu)“錢袋子”權(quán)力的重要組成部分，可以抑制行政機構(gòu)不合理的預(yù)算要求和預(yù)算“機會主義行為”，是預(yù)算民主的重要體現(xiàn)，具有扎實的理論基礎(chǔ)。

對行政機構(gòu)預(yù)算行為最有影響的研究應(yīng)該是美國學者尼斯坎南（Niskanen）的官僚預(yù)算最大化理論。尼斯坎南認為，行政官僚具有以下兩個特征：一是行政官僚是一個非營利性的組織或機構(gòu)，他的資金主要來自一次性撥款，而不是他的產(chǎn)出（提供的服務(wù)）所獲得的銷售收入；二是每一個行政官僚都是追求個人效用最大化的“理性的經(jīng)濟官僚”，這如同經(jīng)濟人的目標是利潤一樣。在1971年出版的《官僚機構(gòu)與代議制政府》一書中，尼斯坎南認為在市場導(dǎo)向的私人部門里，一個想有所作為的人就是要使其公司盡可能地多賺錢，因為隨著企業(yè)利潤增加，其個人薪金也將隨之增加，因此私人部門會以追求利潤最大化為目標；但是在公共部門卻不同，政府部門是非營利機構(gòu)，資金主要來自預(yù)算撥款，并且不能將預(yù)算結(jié)余裝入私人腰包，因此對行政官僚們來說，雖然隨著職位的提高，其收入也會增加，但是合法地大幅度增加其貨幣收益的可能性很小。官僚的效用函數(shù)包括薪金、職務(wù)津貼、機構(gòu)或職員的規(guī)模、公共聲譽、權(quán)力、任免權(quán)、機構(gòu)的產(chǎn)出、容易改變事物、容易管理機構(gòu)等，除了最后兩項外，其余都與官僚機構(gòu)的預(yù)算規(guī)模呈單調(diào)正相關(guān)關(guān)系，因此，追求效用最大化的官僚們的目標就是追求其預(yù)算最大化（曼）。

部門預(yù)算是高級官員關(guān)心的核心問題，行政官僚甚至會創(chuàng)造需求以爭取更多的預(yù)算資源。為了實現(xiàn)這一目標，官僚們會利用信息優(yōu)勢極力夸大其部門工作的重要性，以便取得政治家和選民的支持，從而爭取更多的資源。例如，國防部門真地希望世界永遠和平、消防部門真地希望永遠沒有火災(zāi)、警察部門真地希望永遠沒有犯罪嗎？實際上可能并不是如此，多數(shù)行政官僚都希望多爭取一些預(yù)算，一些行政官僚甚至可能會設(shè)法人為創(chuàng)造需求以增加自身的預(yù)算資金，行政官僚的這種預(yù)算機會主義行為被稱為“逆向選擇”。雖然對尼斯坎南的官僚預(yù)算最大化理論有一定的爭議，例如不排除部分官員確實追求的是公共利益，也可以看到一些部門主動削減預(yù)算的例子，但是其仍然是解釋官員預(yù)算行為最有影響的理論。行政首腦的預(yù)算機會主義行為還會導(dǎo)致預(yù)算支出規(guī)模膨脹和預(yù)算赤字高居不下。在民主決策機制下，追求選票數(shù)量最大化的行政首腦的立場有向中位選民靠攏的傾向，會傾向于采取一些最能被“中間投票人”接受的政策主張。例如，在收入政策方面，因為增稅容易引起選民的不滿，行政首腦更多地傾向于用發(fā)行公債來代替稅收；在支出政策方面，政治家總是傾向于擴大公共支出的規(guī)模和范圍，而對削減福利支出較為謹慎，這些政策不利于宏觀經(jīng)濟的長期穩(wěn)定，近期的歐洲債務(wù)危機就是一個很好的例證。

必須以權(quán)力約束權(quán)力，賦予立法機構(gòu)預(yù)算修正權(quán)，是抑制行政機構(gòu)不合理預(yù)算要求的重要手段。雖然對于議會來說最強大的權(quán)力是否決權(quán)，但是最重要的預(yù)算權(quán)實際上是預(yù)算修正權(quán)㈤。因為立法機構(gòu)整體否決政府預(yù)算將對政治、經(jīng)濟和社會秩序產(chǎn)生重大沖擊，是社會公眾不愿意看到的，在絕大多數(shù)國家這種情況很少發(fā)生。預(yù)算修正權(quán)是雙方的一種妥協(xié)方式，更能體現(xiàn)立法部門的預(yù)算控制和主導(dǎo)權(quán)，是立法部門預(yù)算權(quán)力的重要組成部分。endprint

根據(jù)權(quán)力大小，立法機構(gòu)的預(yù)算修正權(quán)大致可以分為兩種。一是沒有限制的預(yù)算修正權(quán)力。在這種情況下，行政部門提交的預(yù)算只是作為立法部門的預(yù)算參考，立法部門可以完全推翻行政部門的預(yù)算，制定自己的預(yù)算，立法部門對預(yù)算具有完全的決定權(quán)，或者立法部門對于行政部門提交的預(yù)算，即使不能完全推翻，但可以任意增加或減少項目支出或者政府收入，而不需要得到政府部門的同意或者平衡預(yù)算，這將使得立法部門對預(yù)算具有實質(zhì)性的決定權(quán)，如美國國會可以任意修改總統(tǒng)提交的預(yù)算案。二是有限制的預(yù)算修正權(quán)力。在這種情況下，立法機構(gòu)增減政府預(yù)算收入和支出的方向與規(guī)模需要滿足一定的條件，如英國國會不能作增加支出和收入的修正，但沒有限制其減少支出和稅收的修正。因為在公共資金的使用上，立法機構(gòu)同樣可能存在“掠奪性的機會主義行為”，如果允許立法機構(gòu)任意增加支出，其不但不能約束行政部門的支出擴張，可能會淪為行政部門的同謀，從而導(dǎo)致公共支出的過度膨脹。

人民代表大會制度是中國人民民主專政的政權(quán)組織形式，是中國的根本政治制度，我國實行的是“議行合一”的憲政體制，政府是由同級人大選舉產(chǎn)生的，對人大負責。我國《憲法》第二條規(guī)定，中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國家權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。第三條規(guī)定，全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產(chǎn)生，對人民負責，受人民監(jiān)督。國家行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負責，受它監(jiān)督。因此，人大與政府之間也是一種委托代理關(guān)系，人大當然對政府享有監(jiān)督權(quán)，其中預(yù)算監(jiān)督是重要內(nèi)容之一，《憲法》對人大的預(yù)算監(jiān)督權(quán)進行了明確，第六十二條規(guī)定，全國人民代表大會負責審查和批準國家預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報告；第六十七條規(guī)定，在全國人民代表大會閉會期間，全國人大常委會負責審查和批準國家預(yù)算在執(zhí)行過程中所必須作的部分調(diào)整方案。第99條規(guī)定，縣級以上地方各級人大審查和批準本行政區(qū)域內(nèi)的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、預(yù)算以及它們的執(zhí)行情況的報告。在《預(yù)算法》、《各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》等專門法律中都對人大的預(yù)算權(quán)力作了進一步細化。

雖然《憲法》和《預(yù)算法》都沒有明確提到人大的預(yù)算修正權(quán)，但是多數(shù)學者認為，既然人大享有對預(yù)算的審查、批準、調(diào)整和監(jiān)督權(quán)，預(yù)算修正權(quán)應(yīng)是人大預(yù)算權(quán)力的題中之義。張樹劍認為：“如果人大只有批準的權(quán)力，那憲法和預(yù)算法沒有必要表述為審查和批準，僅僅批準即可，既然單列審查和批準兩個步驟，審查當然包括了討論、修改預(yù)算草案，再進行批準?！睆埆I勇認為：“我國實行人民代表大會制度，人大是國家的權(quán)力機關(guān)，行政機關(guān)由人大產(chǎn)生、向人大負責、受人大監(jiān)督，對于行政機關(guān)編制的預(yù)算草案，人大有權(quán)在審議時作出修改?！?/p>

二、人大預(yù)算修正權(quán)的艱難探索

目前，盡管關(guān)于人大對預(yù)算草案的修正權(quán)在全國層面并沒有明確的法律規(guī)定，憲法、預(yù)算法及人大常委會監(jiān)督法都未明確提及預(yù)算修正問題，但是全國人大也沒有明確反對人大有權(quán)對預(yù)算進行修正，這為地方人大進行相關(guān)探索留下了空間，一些地方人大出臺了預(yù)算草案修正案相關(guān)規(guī)定，甚至少數(shù)地方人大已經(jīng)有了成功實施預(yù)算修正權(quán)的先例。

1.省級人大的預(yù)算修正權(quán)探索

在全國人大層面，人大預(yù)算修正權(quán)立法和實踐都是一片空白。在省級人大層面，廣東、河北、山西、廣西、海南和重慶等6個省級人大制定的預(yù)算監(jiān)督條例對人大的預(yù)算修正權(quán)作了規(guī)定。但是，各地對預(yù)算修正權(quán)規(guī)定的詳細程度存在很大差別，大部分省份的相關(guān)條款過于簡單，無論是實體性內(nèi)容還是程序性內(nèi)容都不夠具體。

其中，2001年5月1日實施的《廣東省預(yù)算審批監(jiān)督條例》對預(yù)算修正權(quán)的規(guī)定最為具體：大會主席團、人民代表大會常務(wù)委員會、人民代表大會各專門委員會、人民代表大會代表十人以上聯(lián)名，均可以書面提出預(yù)算草案修正案。預(yù)算草案修正案必須對所提議的事項、理由作出詳細說明，如果提出增加支出的修正案，必須相應(yīng)提出增加收入或減少其他支出的具體方案，也就是說人大的預(yù)算修正權(quán)是有限制的，是平衡預(yù)算修正權(quán)。如果大會主席團、人民代表大會常務(wù)委員會、人民代表大會各專門委員會提出的預(yù)算草案修正案，由大會主席團決定提交大會審議，或者先交人民代表大會財政經(jīng)濟委員會或者人民代表大會預(yù)算委員會審議，提出審議意見，再由大會主席團審議決定，提交大會審議；如果是人民代表大會代表十人以上聯(lián)名提出的預(yù)算草案修正案由大會主席團決定是否列入大會議程，或者先交人民代表大會財政經(jīng)濟委員會或者人民代表大會預(yù)算委員會審議，提出是否列入會議議程的意見，再由主席團審議決定是否提交大會審議。對交付表決的預(yù)算草案，有修正案的，先表決修正案，再就關(guān)于預(yù)算的決議草案進行表決，修正案通過后，同級人民政府應(yīng)按照決議修改預(yù)算。即使有了法律依據(jù)，人大預(yù)算修正權(quán)成功實施的案例也非常鮮見。在2003年的廣東省人代會上，一位人大代表牽頭提出一項議案，建議將基本醫(yī)療保險納入省級政府性基金預(yù)算，作為社會保險基金之一，但是由于不屬于省級政府的權(quán)限，主席團決定不提交給人大會議審議。在第一次嘗試失敗后，其后廣東省人代會上再沒有人大代表提出預(yù)算修正案。

2.省級以下人大的預(yù)算修正權(quán)探索

在省級以下情況稍微好些，上海市閔行區(qū)、浙江省溫嶺市等對人大預(yù)算修正權(quán)進行了積極探索。在各方面的支持下，2008年12月上海市閔行區(qū)人大常委會通過了《閔行區(qū)人民代表大會關(guān)于預(yù)算草案修正案的試行辦法》，對預(yù)算草案修正案作出了詳細規(guī)定：關(guān)于預(yù)算草案修正案的界定，是指針對提交區(qū)人民代表大會會議審批的預(yù)算草案中的項目或科目書面提出削減、否決或增加的議事原案。關(guān)于修正案的提出主體，閔行區(qū)人民代表大會會議期間，區(qū)人民代表大會代表十人以上聯(lián)名，可以向區(qū)人民代表大會提出屬于區(qū)人民代表大會職權(quán)范圍內(nèi)的修正案。關(guān)于修正案的內(nèi)容，修正案應(yīng)當對所提議事項的案由、案據(jù)和方案作出詳細說明；提出增加支出的修正案，應(yīng)當相應(yīng)提出增加收入或減少其他支出的具體方案，以保持總預(yù)算的平衡。關(guān)于預(yù)算修正案的表決，修正案由各代表團或者領(lǐng)銜代表在大會決定的修正案截止時間前送交大會財政預(yù)算審查委員會，財政預(yù)算審查委員會應(yīng)當對修正案進行研究、分析，提出初步審查意見，修正案由大會主席團審查并決定是否列入大會議程，經(jīng)主席團決定列入大會議程的修正案，由主席團提請大會表決。表決前，先由修正案領(lǐng)銜人向大會作修正案說明報告，對交付表決的預(yù)算草案，有修正案的，先表決修正案，再就關(guān)于預(yù)算的決議草案進行表決；修正案通過后，應(yīng)視作年度預(yù)算的一部分，與總預(yù)算具有相同的法律效力，區(qū)人民政府應(yīng)當按照決議及時修改預(yù)算，減少的支出劃入預(yù)備費。因此，與一些省級人大的預(yù)算審查監(jiān)督條例相比，閔行區(qū)人大關(guān)于預(yù)算草案修正案的辦法更為具體，操作性強。endprint

閔行區(qū)江川街道代表團的部分人大代表在2010年和2011年的區(qū)人代會期間就據(jù)此提出了預(yù)算修正案，但是由于案由、案據(jù)不充分等原因最終都未能立案。歷經(jīng)4年第一份真正意義上的預(yù)算修正案才獲得通過，在2012年1月舉行的閔行區(qū)五屆人大一次會議上，錢天信代表領(lǐng)銜提出的《關(guān)于調(diào)整會議、課題等六項預(yù)算項目的修正案》要求將區(qū)級預(yù)算單位部門預(yù)算中涉及的會議、課題、調(diào)研、評估、咨詢、培訓(xùn)等六項費用進一步壓縮2.16%，該預(yù)算修正案經(jīng)大會預(yù)算審查委員會審查后，最后獲大會表決通過，結(jié)余的經(jīng)費將調(diào)整到2012年度財政預(yù)備費中，在使用上向民生項目傾斜。這個預(yù)算修正案可能是中華人民共和國人大制度歷史上的第一個（縣級以上）預(yù)算修正案。根據(jù)人大會議通過的預(yù)算草案修正案，閔行區(qū)財政局對全區(qū)2012年黨政機關(guān)會議、課題等六項預(yù)算進行了調(diào)整。但是在2013年和2014年的閔行區(qū)人大會議上，再也沒有預(yù)算草案修正案獲得通過，2012年的預(yù)算草案修正案可以說是前無古人，但愿不要后無來者。

對于多數(shù)地方人大來說，即使少數(shù)地方在預(yù)算監(jiān)督條例中有預(yù)算修正的相關(guān)規(guī)定，但是也僅僅停留在文字上，從來沒有實施過，人大預(yù)算修正權(quán)在我國還是個新鮮事物，全國各級人大通過的預(yù)算修正案屈指可數(shù)。由于人大不能提出自己的預(yù)算，只能審查和批準行政部門提交的預(yù)算，在整體表決方式和我國目前的政治環(huán)境下，預(yù)算被否決的概率微乎其微，政府對人大的預(yù)算審批幾乎沒有多大的顧忌，使得人大預(yù)算審批程序流于形式，弱化了人大的預(yù)算監(jiān)督效力。隨著對預(yù)算關(guān)注程度的提高，不能排除預(yù)算被人大整體否決的可能性，這將使得政府陷入極為被動的境地，這種情況在少數(shù)地方曾經(jīng)發(fā)生過，最后不得不再次召開人大全體會議審議和批準政府修正后的預(yù)算。

三、人大預(yù)算修正權(quán)難以落實的原因

由于無法落實預(yù)算修正權(quán)，人大對預(yù)算的表決基本都是一次性表決，一攬子通過，即使有人大代表對部分預(yù)算內(nèi)容存在不同意見，但是由于沒有討論程序，也無法發(fā)表別的意見，使得人大對預(yù)算的監(jiān)督效力大大降低。人大預(yù)算修正權(quán)在現(xiàn)實中面臨極大的困境，從表面上看，法律制度的指導(dǎo)性不強是其中一個原因，人大自身能力建設(shè)的不足是另一個重要原因，但是更深層次的原因是人大的預(yù)算權(quán)力定位問題。

1.人大預(yù)算修正權(quán)面臨的法律困境

雖然目前的《憲法》、《預(yù)算法》、《人大常委會監(jiān)督法》等相關(guān)法律都沒有明確人大可以提出預(yù)算修正案，但是也沒有明確說人大不能對預(yù)算進行修正，這一法律上的空白可以從兩個方面進行解讀。一方面，人大對預(yù)算有審議權(quán)、批準權(quán)和監(jiān)督權(quán)，預(yù)算只有經(jīng)過人大批準才可以實施，這是憲法賦予人大的權(quán)力。從理論上來講，人大的預(yù)算權(quán)力是非常大的，預(yù)算修正權(quán)是人大預(yù)算權(quán)力的一個組成部分，既然人大對預(yù)算具有審議權(quán)、批準權(quán)和否決權(quán)，預(yù)算修正權(quán)應(yīng)是人大預(yù)算權(quán)力的題中之義，法無禁止即可為，因此即使相關(guān)法律沒有明確規(guī)定，人大應(yīng)該可以對預(yù)算進行修訂，并且是沒有限制的預(yù)算修正權(quán)。但是另一方面，在我國中央集權(quán)的傳統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)體制下，涉及政治的很多改革如果沒有中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和部署，地方很難加以推進?！稇椃ā贰ⅰ额A(yù)算法》對人大預(yù)算修正權(quán)語焉不詳，法無授權(quán)即禁止，正是由于缺少上位法的指導(dǎo)，地方對推進人大預(yù)算修正權(quán)并不是很積極，因此，只有少數(shù)省份人大制定的預(yù)算監(jiān)督條例中涉及到人大預(yù)算修正問題。

即使一些地方人大的預(yù)算監(jiān)督條例明確了人大的預(yù)算修正權(quán)，由于缺少可操作性，在實踐中也幾乎沒得到實施過，使得人大對預(yù)算難以發(fā)揮實質(zhì)性的影響?！按蠖鄶?shù)省份有關(guān)條款過于簡單，實體性內(nèi)容和程序性內(nèi)容不具體、不明確，往往給實際操作帶來較大的不確定性。”有些地方人大關(guān)于預(yù)算修正權(quán)的規(guī)定非常簡略，有的僅一句話，如1999年11月山西省人大常委會通過的《山西省預(yù)算監(jiān)督條例》第十一條規(guī)定：在各級人民代表大會會議期間，各級人大財經(jīng)委員會應(yīng)當按照人民代表大會代表的審議意見對本級總預(yù)算和本級預(yù)算及上一年度預(yù)算執(zhí)行情況的報告進行審查，向大會主席團提出審查結(jié)果的報告或者預(yù)算修正案。2000年4月實施的《云南省預(yù)算審查監(jiān)督條例》第十二條規(guī)定，對交付表決的預(yù)算草案，有修正案的先表決修正案，再就預(yù)算決議草案進行表決。省級人民政府應(yīng)當在預(yù)算草案修正案表決通過后根據(jù)決議修改預(yù)算。由于操作性不強，沒有配套性措施，這些省份的人大從來沒有將預(yù)算修正權(quán)付諸實施過。

2.人大預(yù)算修正權(quán)面臨的能力困境

除了法律規(guī)定不明確外，人大自身能力的不足也是一個主要原因，這突出體現(xiàn)在即使一些地方人大制定了關(guān)于人大預(yù)算修正權(quán)的相關(guān)法律法規(guī)，但是也很少能落到實處，使得這一權(quán)力形同虛設(shè)。主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

（1）人大代表提出預(yù)算修正案的動力不足。人民代表具有廣泛的代表性，這是我國人民代表大會制度的優(yōu)點。但是，除了縣鄉(xiāng)之外，人大代表不是由選民直接選舉產(chǎn)生的，而是由下級人民代表大會選舉產(chǎn)生的，因此，人大代表不用直接向選民負責；即使在縣鄉(xiāng)一級，由于不存在競選機制，人大代表與選民沒有建立起直接的委托代理關(guān)系，對于很多人大代表來說，被選為代表只是一種榮譽，并沒有向選民負責的壓力和動力，未必會代表社會公眾的利益對政府預(yù)算進行修正。另一方面，人大與政府的關(guān)系過于密切，在人大代表中黨政官員的比例過高，人大常委會成為政府官員退職后重要去處之一，很多現(xiàn)職的黨政官員也成為人大代表，這些人大代表提出預(yù)算修正案的動力就更加不足了，不會去修正自己制定的預(yù)算。據(jù)統(tǒng)計，在十二屆人大2987名代表中，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部代表1042名，占代表總數(shù)的34.9%，雖然比上一屆人大降低了6.9個百分點，但是仍然超過人大代表的三分之一。他們雖然對情況比較熟悉，但是沒有“強烈的監(jiān)督政府的愿望”。

（2）人大代表提出預(yù)算修正案的能力不足。除了少數(shù)人大常委會駐會委員及專職代表外，我國大部分人大代表都不是專職的，他們多是各行各業(yè)中的成功人士，都有自己的事業(yè)和繁忙的工作，不可能全身心投入到人大工作中去，很多人大代表只是“會議代表”。即使如此，人大開會的時候，人大代表缺席或者請假的情況也屢見不鮮。兼職代表制下，人大代表來自各行各業(yè)，知識層次差異很大，專業(yè)化能力非常不足，而預(yù)算具有很強的技術(shù)性，沒有一定的專業(yè)知識是難以勝任的。由于多數(shù)人大代表甚至人大常委會組成人員缺乏必要的財政經(jīng)濟知識，有的可能對預(yù)算一無所知，難以讀懂政府部門提交的預(yù)算草案，即使其想履行代表職責，但是讓他們對預(yù)算能夠提出專業(yè)性的修正意見，也是勉為其難。endprint

（3）人大代表提出預(yù)算修正案的時間不足。雖然預(yù)算草案要提前提交人大常委會預(yù)算T作委員會進行初審和財政經(jīng)濟委員會進行預(yù)審，但是對于多數(shù)人大代表來說，仍只是在人大開會前才拿到預(yù)算，幾乎沒有時間進行調(diào)研和準備。我國人大會期較短，一年一度的全國人民代表大會會期一般十天左右，地方人代會只有幾天時間，會上要討論的問題非常多，而相較于政府工作報告，對預(yù)算的關(guān)注度要低得多，留給人大代表審查預(yù)算的時間非常少，最多不超過一天，甚至只有幾個小時，面對厚厚一摞預(yù)算資料，很多代表反映根本沒時間看完預(yù)算，不但“看不懂”，而且“看不完”。大多數(shù)代表幾乎沒有機會對預(yù)算發(fā)表意見，而預(yù)算修正案的醞釀、提出和表決這一過程短時間內(nèi)難以完成，因此即使有了相關(guān)規(guī)定，時間限制也使得其很難落到實處。2014年十二屆全國人大二次會議日程如下表所示，會期8天半，中間還休息一天，上下午會長均為2個小時。

3.人大預(yù)算修正權(quán)面臨的權(quán)力困境

人大預(yù)算修正權(quán)涉及到人大的預(yù)算權(quán)力定位問題，是人大預(yù)算監(jiān)督困境的一個縮影。在政府與人大、人大和執(zhí)政黨之間公共權(quán)力的分配中，人大顯然是處于劣勢地位。改革開放以來人大預(yù)算監(jiān)督改革主要在于落實《憲法》等現(xiàn)有法律框架已經(jīng)賦予的權(quán)力，沒有改變固有憲政框架下的權(quán)力結(jié)果，屬于“制度內(nèi)的權(quán)力成長”。雖然目前的人大預(yù)算審查監(jiān)督機制和流程在形式上非常完善，但主要是程序性審查，無法對行政部門的預(yù)算提出實質(zhì)性的意見，可以說是“形式至上，實質(zhì)虛置”，在我國“議行合一”體制下，人大預(yù)算監(jiān)督效力比很多議會制國家下的立法機構(gòu)要弱得多。人大的這種預(yù)算權(quán)力定位似乎是有意為之的，因為按照我國目前的決策程序，預(yù)算在提交人大之前已先后經(jīng)過政府常務(wù)會議和同級黨委常委會討論過了，人大只要在形式上完成審批程序就可以了。如果賦予人大預(yù)算修正權(quán)，人大有權(quán)改變黨委已經(jīng)討論通過的預(yù)算案，這種“制度外的權(quán)力成長”將改變?nèi)舜笈c黨委之間的預(yù)算權(quán)力配置結(jié)構(gòu)。特別是在黨委書記兼任人大常委會主任的情況下，人大預(yù)算修正相當于自己否定自己，這肯定是其不愿意看到的。

四、落實人大預(yù)算修正權(quán)的思考

沒有修正權(quán)，就沒有真正的預(yù)算審議。雖然目前的法律法規(guī)明確賦予人大及人大代表在預(yù)算審批和監(jiān)督中擁有初審權(quán)、調(diào)研權(quán)、詢問權(quán)、質(zhì)詢權(quán)、建議權(quán)、審議權(quán)、批準權(quán)等諸多權(quán)力，但是這些權(quán)力都不能取代預(yù)算修正權(quán)在預(yù)算審批環(huán)節(jié)中的重要性?！霸诋斍爸袊叫姓A(yù)算體制下，衡量各級人大‘錢袋子權(quán)力大小的一個指標就是看其能否修改政府提交的預(yù)算草案”。賦予人大預(yù)算修正權(quán)是實現(xiàn)人大預(yù)算監(jiān)督從形式向?qū)嵸|(zhì)轉(zhuǎn)變必不可少的權(quán)力保障，只有這樣，人大在預(yù)算中才能掌握一定的主動權(quán)，改變目前的被動情況。人大預(yù)算修正權(quán)與我國目前的政治體制并不沖突，是以權(quán)力制衡權(quán)力的重要方式，有助于實現(xiàn)預(yù)算的科學性和民主性。實施預(yù)算草案修正權(quán)有利于加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，使得黨委能夠從具體行政事務(wù)中抽身出來，更加關(guān)注宏觀戰(zhàn)略目標的制定，而人大能夠依據(jù)黨的預(yù)算編制原則對財政部門提交的預(yù)算草案進行逐條審議，更改其中不符合要求的預(yù)算項目。因此，應(yīng)該采取措施改變目前人大預(yù)算修正權(quán)遇到的困境，將這一權(quán)力落到實處。

1.在《預(yù)算法》修訂中明確人大預(yù)算修正權(quán)

目前在國家層面對預(yù)算修正權(quán)仍存在不同意見，雖然很多專家學者及人大工作者極力呼吁，但是一審、二審、三審及四審最終通過的《預(yù)算法》修訂稿中都沒有涉及人大預(yù)算修正權(quán)問題，引起了強烈反響。基于我國目前的國情，明確賦予人大預(yù)算修正權(quán)比人大的預(yù)算否決權(quán)更具有實質(zhì)意義，可以有效抑制政府不合理的預(yù)算收支行為，得到了諸多專家學者及人大工作者的支持。下次《預(yù)算法》修訂時，在總結(jié)一些地方人大預(yù)算修正權(quán)實踐的基礎(chǔ)上，應(yīng)該對人大預(yù)算修正權(quán)加以制度化和規(guī)范化，從而將人大預(yù)算修正權(quán)在全國加以推廣。

預(yù)算修正權(quán)主要包括以下幾個方面的內(nèi)容；一是預(yù)算修正案的提出主體。各級人大應(yīng)該既有共同點，又有所區(qū)別，如人大代表應(yīng)該是提出預(yù)算修正案的主要主體，但是要求聯(lián)名的代表數(shù)額應(yīng)該與代表規(guī)模相適應(yīng)，常委會、人大主席團、各專門委員會等是否可以提出預(yù)算修正案也應(yīng)明確，修正案應(yīng)在規(guī)定時間提出，且要符合所要求的形式要件和實質(zhì)要件標準。二是預(yù)算修正案的審議。預(yù)算修正案議案被提出后能否列入大會議程進入審議程序，是要解決的一個關(guān)鍵問題。預(yù)算修正案直接提交大會表決也不太現(xiàn)實，可以規(guī)定預(yù)算草案修正案由大會主席團決定是否提交大會審議，或者先交由人民代表大會財政經(jīng)濟委員會提出審議意見，再由大會主席團審議決定是否提交大會審議表決，即是否進入表決程序的決定權(quán)在大會主席團。但是由于將決策權(quán)力交給主席團很有可能使得一些有益的修正案在此階段就流產(chǎn)，還應(yīng)該規(guī)定如果支持修正案的代表人數(shù)（絕對數(shù)或者相對數(shù)）達到一定標準，可以直接交付表決。三是預(yù)算修正案的表決。預(yù)算修正案經(jīng)過審議程序，即進入表決程序。在大會表決時，先對修正議案的理由進行陳述，然后進行表決；如獲通過，則要求政府部門按照修正案的要求修訂預(yù)算；如未獲通過，則此預(yù)算修正案將不再予以考慮。為了讓政府有充分的修訂預(yù)算的時間，預(yù)算修正案的表決應(yīng)該提前進行，不應(yīng)等到會議結(jié)束時與本級預(yù)算草案的表決同步進行，因為其是否能夠獲得通過存在一定的不確定性。

同時，各級人大常委會監(jiān)督法等配套法律法規(guī)也應(yīng)對人大預(yù)算修正權(quán)加以細化，增強其可操作性，使這一權(quán)力能夠落到實處。條件成熟時，甚至可以通過修訂《憲法》增強人大預(yù)算修正權(quán)的法律保障。

2.增強人大代表提出預(yù)算修正案的動力

世界上多數(shù)國家立法機構(gòu)的代表都是由選民直接選舉產(chǎn)生的，選民與立法機構(gòu)代表具有較強的委托代理關(guān)系，立法機構(gòu)代表要向選民負責。黨的十八屆三中全會指出：“堅持人民主體地位，推進人民代表大會制度理論和實踐創(chuàng)新，發(fā)揮人民代表大會制度的根本政治制度作用”；“通過建立健全代表聯(lián)絡(luò)機構(gòu)、網(wǎng)絡(luò)平臺等形式密切代表同人民群眾聯(lián)系”。為了強化各級人大代表與社會公眾之間的預(yù)算委托代理關(guān)系，在目前已經(jīng)實現(xiàn)直選的縣鄉(xiāng)一級人大代表巾應(yīng)舉行真正自由、公開、公正的選舉，加強人大代表與選民的溝通，讓選民真正了解人大代表的立場和主張，人大代表應(yīng)主要是向選民負責的，有動力和壓力代表社會公眾監(jiān)督和約束政府的預(yù)算收支，提出符合社會公眾利益的預(yù)算修正案。在其他各級人民代表的選舉中，根據(jù)我國政治改革進程，盡快逐步實現(xiàn)全部人大代表的直選。同時，在各級人大代表中都要嚴格限制政府公務(wù)人員的比例，避免出現(xiàn)自己監(jiān)督自己的情況。endprint

3.提升人大代表提出預(yù)算修正案的能力

盡快實現(xiàn)人大常委會的專職化和專業(yè)化。人大代表的專職化“不僅有助于實現(xiàn)人大代表從‘榮譽功能向政治功能的根本性轉(zhuǎn)變，而且能充分發(fā)揮人大代表的代議功能，推進我國的民主化進程”。專職代表制下，代表具有更高的素質(zhì)，有利于發(fā)揮代表的個人能動性，也有利于提高議事效率和質(zhì)量。由于目前我國人大代表人數(shù)眾多，受制于財力等約束條件，一步到位實現(xiàn)全體代表的專職化難度較大，率先實現(xiàn)人大常委會委員的全面專職化是國內(nèi)多數(shù)專家學者的共識。同時，加強對人大代表的培訓(xùn)，提高人大代表預(yù)算審查監(jiān)督的履職能力。此外，還應(yīng)繼續(xù)加強人大預(yù)算審查監(jiān)督機構(gòu)建設(shè)，將預(yù)算工作委員會提升為直接向人大負責的預(yù)算委員會，設(shè)立人大預(yù)算研究機構(gòu)，為人大和人大代表做出科學的預(yù)算修正決策提供參考。

4.使人大代表有充足時間提出預(yù)算修正案

繼續(xù)提前政府預(yù)算編制時間，人大會議前至少提前1個月將預(yù)算送交人大代表，使人大代表有充足的時間審查預(yù)算。與世界各國議會相比我國全國人大會期最短，如芬蘭議會會期為4個月左右，日本、希臘為5個月左右，奧地利、法國、英國為6個月左右，德國為25周左右，美國約9個月（1年內(nèi)）左右，印度國會每年也不少于4個月。應(yīng)增加人大會期，全國人大每個會期延長到20天左右，地方各級人大每個會期延長到10—15天左右，或加開一次秋季會議，專門審查批準下一年度計劃和預(yù)算，或者在人大開會之前增加人大常委會會議審查環(huán)節(jié)?；謴?fù)預(yù)算報告在人代會上的宣讀程序，淡化對政府工作報告的審議，增強對預(yù)算報告的審議，將政府的大政方針通過政府預(yù)算體現(xiàn)出來，使預(yù)算成為人大審議的重點，以預(yù)算來約束政府的政策，改變政府政策與預(yù)算相脫離的問題。

當然，允許人大對政府預(yù)算提出修正案，并不等于人大對預(yù)算就擁有了絕對的權(quán)力。多數(shù)專家都贊同，在賦予人大預(yù)算修正權(quán)的同時，必須從制度安排上對人大的預(yù)算修正權(quán)進行限制，以抑制政府支出的膨脹。如規(guī)定預(yù)算修正不得變更現(xiàn)有法律，無論是增額還是減額修正，都不應(yīng)該包括對稅收收入的修正，因為稅收法定原則要求征稅必須以具有穩(wěn)定性的稅收法律為依據(jù)。人大的預(yù)算修正權(quán)原則上應(yīng)該限制在支出的減額修正方面，禁止新設(shè)科目形式的增額修正。如果有人大代表提出支出方面的增額修正，則必須同時提出相應(yīng)增加收入或減少其他支出的具體方案，也就是說，實行的是有限制的預(yù)算修正權(quán)，不得突破預(yù)算草案原有的收支平衡。

總體來看，人大預(yù)算修正權(quán)有扎實的理論基礎(chǔ)，也有很多成功的經(jīng)驗可供借鑒，盡快改變目前人大預(yù)算修正權(quán)面臨的強理論和弱實踐之間的困境，對于提高人大預(yù)算監(jiān)督效力具有重要意義，有助于把政府關(guān)進公共預(yù)算籠子。

（責任編輯：顧奕君 瀟湘子）endprint