我國未成年人保護(hù)法治史上的里程碑——《關(guān)于依法處理監(jiān)護(hù)人侵害未成年人權(quán)益行為若干問題的意見》正式實(shí)施

策劃 / 本刊編輯部 執(zhí)行 / 孫玉琴 徐富海

從一個國家對待兒童的方式就能看出它的靈魂所在。

——南非前總統(tǒng)曼德拉

“世上只有媽媽好，有媽的孩子像塊寶”。血緣親情是生命最安全的護(hù)佑，親生父母是最天然的監(jiān)護(hù)人角色。但現(xiàn)實(shí)生活中卻有一些不幸的孩子，他們不但沒有盡享父母疼愛之樂，而且還被良心泯滅的父母或打罵或出賣或遺棄或虐待或暴力傷害。毒媽餓死女童、生父帶女兒裸身乞討、惡父虐女等一幕幕悲劇，無不令人心痛淚流、扼腕嘆息。

失職父母的監(jiān)護(hù)權(quán)是不是“鐵打的”？這個多年的難題終于在2014年末得以破解。2014年12月18日，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部和民政部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于依法處理監(jiān)護(hù)人侵害未成年人權(quán)益行為若干問題的意見》（以下簡稱《意見》），于2015年1月1日正式實(shí)施。這是我國未成年人保護(hù)法治史上的里程碑，實(shí)現(xiàn)了歷史性的新突破、新跨越，開啟了我國未成年人保護(hù)的新起點(diǎn)。

新突破——四部門聯(lián)合出臺的《意見》是中國政府有關(guān)依法處理監(jiān)護(hù)人侵害未成年人權(quán)益行為的首個國家級法規(guī)性文件，開創(chuàng)了“帶離監(jiān)護(hù)人”制度，強(qiáng)化了執(zhí)法、司法工作流程效率與力度，更把為受害者提供實(shí)時(shí)有效的保護(hù)，上升為執(zhí)法者、司法者的強(qiáng)制責(zé)任，具有劃時(shí)代的歷史意義。

新跨越——我國《民法通則》和《未成年人保護(hù)法》中都有關(guān)于監(jiān)護(hù)權(quán)可以撤銷的相關(guān)規(guī)定，但由于過于原則，可操作性不強(qiáng)，這一法律條款有名無實(shí)，一直“沉睡”20多年，被人戲稱為“僵尸條文”。此次四部門聯(lián)合出臺的《意見》，以更具操作性的程序和措施，實(shí)現(xiàn)了對監(jiān)護(hù)權(quán)撤銷制度的激活，充分彰顯了保護(hù)未成年人健康成長的國家責(zé)任和司法擔(dān)當(dāng)。

新起點(diǎn)——《意見》賦予公檢法司、民政系統(tǒng)和其他政府部門許多新使命，對未成年人救助保護(hù)機(jī)構(gòu)提出更高的服務(wù)要求，對社會工作者寄予殷切的專業(yè)厚望。未成年人保護(hù)由此進(jìn)入一個新階段。使命光榮，重任在肩。作為承擔(dān)未成年人監(jiān)護(hù)兜底保障職責(zé)的民政部門，要繼續(xù)以勇于擔(dān)當(dāng)?shù)墓ぷ饔職?、奮發(fā)有為的精神狀態(tài)、求真務(wù)實(shí)的工作作風(fēng)，不斷開拓創(chuàng)新，努力攻堅(jiān)克難，為保障兒童健康成長再譜新篇章。

核心內(nèi)容圖解│關(guān)鍵詞：未成年人 監(jiān)護(hù)│

《意見》中共44條內(nèi)容。哪些情形可撤銷監(jiān)護(hù)權(quán)？失職父母監(jiān)護(hù)權(quán)如何變更？該由誰來提出？該由哪些部門對未成年人進(jìn)行保護(hù)？這些社會關(guān)注的問題在《意見》中都有明確的規(guī)定。以下是《意見》核心內(nèi)容的圖解。

目的：切實(shí)維護(hù)未成年人合法權(quán)益，加強(qiáng)未成年人行政保護(hù)和司法保護(hù)工作，確保未成年人得到妥善監(jiān)護(hù)照料。

一般規(guī)定核心概念 監(jiān)護(hù)侵害行為：指父母或者其他監(jiān)護(hù)人（以下簡稱監(jiān)護(hù)人）性侵害、出賣、遺棄、虐待、暴力傷害未成年人，教唆、利用未成年人實(shí)施違法犯罪行為，脅迫、誘騙、利用未成年人乞討，以及不履行監(jiān)護(hù)職責(zé)嚴(yán)重危害未成年人身心健康等行為?；驹瓌t 未成年人最大利益原則報(bào)告和處置發(fā)現(xiàn)、報(bào)案或舉報(bào)主體學(xué)校、醫(yī)院、村（居）民委員會、社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)等單位及其工作人員；其他單位及其工作人員、個人。公安機(jī)關(guān)出警處置，制止正在發(fā)生的侵害行為并迅速進(jìn)行調(diào)查。情況緊急時(shí)將未成年人帶離監(jiān)護(hù)人，就近護(hù)送至其他監(jiān)護(hù)人、親屬、村（居）民委員會或者未成年人救助保護(hù)機(jī)構(gòu)。臨時(shí)安置和人身安全保護(hù)裁定民政部門應(yīng)當(dāng)設(shè)立未成年人救助保護(hù)機(jī)構(gòu)（包括救助管理站、未成年人救助保護(hù)中心），對因受到監(jiān)護(hù)侵害進(jìn)入機(jī)構(gòu)的未成年人承擔(dān)臨時(shí)監(jiān)護(hù)責(zé)任，必要時(shí)向人民法院申請撤銷監(jiān)護(hù)人資格。臨時(shí)監(jiān)護(hù)方式家庭寄養(yǎng)、自愿助養(yǎng)、機(jī)構(gòu)代養(yǎng)或者委托政府指定的寄宿學(xué)校安置等。人民法院依法受理人身安全保護(hù)裁定申請和撤銷監(jiān)護(hù)人資格案件并作出裁判。申請撤銷監(jiān)護(hù)人資格訴訟申請撤銷監(jiān)護(hù)人資格的主體1. 未成年人的其他監(jiān)護(hù)人，祖父母、外祖父母、兄、姐，關(guān)系密切的其他親屬、朋友；2. 未成年人住所地的村（居）民委員會，未成年人父、母所在單位；3. 民政部門及其設(shè)立的未成年人救助保護(hù)機(jī)構(gòu)；4. 共青團(tuán)、婦聯(lián)、關(guān)工委、學(xué)校等團(tuán)體和單位。撤銷監(jiān)護(hù)人資格案件審理和判后安置

人民法院可以判決撤銷其監(jiān)護(hù)人資格的條件

1. 性侵害、出賣、遺棄、虐待、暴力傷害未成年人，嚴(yán)重?fù)p害未成年人身心健康的；

2. 將未成年人置于無人監(jiān)管和照看的狀態(tài)，導(dǎo)致未成年人面臨死亡或者嚴(yán)重傷害危險(xiǎn)，經(jīng)教育不改的；

3. 拒不履行監(jiān)護(hù)職責(zé)長達(dá)六個月以上，導(dǎo)致未成年人流離失所或者生活無著的；

4. 有吸毒、賭博、長期酗酒等惡習(xí)無法正確履行監(jiān)護(hù)職責(zé)或者因服刑等原因無法履行監(jiān)護(hù)職責(zé)，且拒絕將監(jiān)護(hù)職責(zé)部分或者全部委托給他人，致使未成年人處于困境或者危險(xiǎn)狀態(tài)的；

5. 脅迫、誘騙、利用未成年人乞討，經(jīng)公安機(jī)關(guān)和未成年人救助保護(hù)機(jī)構(gòu)等部門三次以上批評教育拒不改正，嚴(yán)重影響未成年人正常生活和學(xué)習(xí)的；

6. 教唆、利用未成年人實(shí)施違法犯罪行為，情節(jié)惡劣的；

7. 有其他嚴(yán)重侵害未成年人合法權(quán)益行為的。

判后安置

? 判決撤銷監(jiān)護(hù)人資格，未成年人有其他監(jiān)護(hù)人的，應(yīng)當(dāng)由其他監(jiān)護(hù)人承擔(dān)監(jiān)護(hù)職責(zé)。

? 沒有其他監(jiān)護(hù)人的，人民法院指定個人擔(dān)任監(jiān)護(hù)人。

? 沒有合適人員和其他單位擔(dān)任監(jiān)護(hù)人的，人民法院應(yīng)當(dāng)指定民政部門擔(dān)任監(jiān)護(hù)人，由其所屬兒童福利機(jī)構(gòu)收留撫養(yǎng)。

申請恢復(fù)監(jiān)護(hù)人資格

可以書面向人民法院申請恢復(fù)

監(jiān)護(hù)人資格。

相關(guān)部門解讀│關(guān)鍵詞：背景 原則 起訴 帶離 兜底│

2014年12月23日，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、民政部舉行新聞發(fā)布會，向社會各界和媒體介紹《意見》有關(guān)情況，并答記者問。最高人民法院審判委員會專職委員、研究室主任胡云騰、最高人民檢察院公訴廳副廳長史衛(wèi)忠、公安部治安管理局副局長閆正斌、民政部社會事務(wù)司司長張世峰出席發(fā)布會。本刊根據(jù)發(fā)布會的內(nèi)容整理了以下五個社會公眾比較關(guān)心的問題。

問題一《意見》出臺的背景是怎樣的？

最高人民法院審判委員會專職委員、研究室主任胡云騰在發(fā)布會上介紹說，未成年人是祖國的未來，民族的希望。黨和國家歷來高度重視未成年人保護(hù)工作，近年來出臺了一系列保護(hù)未成年人的法律法規(guī)和政策措施，未成年人權(quán)益保護(hù)工作取得了積極成效；十八屆三中全會確定的全面深化改革的目標(biāo)任務(wù)，對兒童工作提出了專門要求。但是，侵害未成年人權(quán)益的違法犯罪行為仍然時(shí)有發(fā)生，近來媒體不斷報(bào)道的侵害未成年人犯罪特別是監(jiān)護(hù)人侵害未成年人的案件，成為當(dāng)前十分突出的社會問題，對此，中央領(lǐng)導(dǎo)高度關(guān)注，人民群眾反映強(qiáng)烈。為依法處理監(jiān)護(hù)侵害行為，確保未成年人得到妥善的監(jiān)護(hù)照料，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、民政部深入調(diào)研論證，廣泛征求意見，征求了全國人大、國務(wù)院、婦兒工委等多家中央單位的意見并得到大力支持，制定了本《意見》。

問題二《意見》遵循了哪些基本原則？

據(jù)介紹，制定《意見》時(shí)遵循了一些基本原則：一是堅(jiān)持未成年人最大利益原則?！兑庖姟吩诟黜?xiàng)制度設(shè)計(jì)方面，都充分考慮到未成年人身心特點(diǎn)并尊重未成年人意愿。二是堅(jiān)持制度創(chuàng)新原則。在符合立法精神的前提下，《意見》對未成年人保護(hù)工作進(jìn)行了前瞻性的設(shè)計(jì)，規(guī)定了公安機(jī)關(guān)在緊急情況下的帶離制度，民政部門的臨時(shí)監(jiān)護(hù)制度，人民法院作出人身安全保護(hù)裁定的程序和內(nèi)容，當(dāng)事人申請恢復(fù)監(jiān)護(hù)人資格的程序，以及檢察機(jī)關(guān)全面監(jiān)督制度等。三是堅(jiān)持撤銷監(jiān)護(hù)人資格極為慎重的原則。《意見》列舉了撤銷監(jiān)護(hù)人資格的七種嚴(yán)重情形，并規(guī)定撤銷監(jiān)護(hù)人資格后當(dāng)事人在一年內(nèi)還可以申請恢復(fù)監(jiān)護(hù)人資格，目的就是盡量減少撤銷監(jiān)護(hù)人資格的數(shù)量，盡可能地維護(hù)親情，促使未成年人回歸家庭。四是堅(jiān)持部門間銜接配合原則?！兑庖姟访鞔_了公安、民政、檢察院、法院各部門的職責(zé)和工作銜接方式，推動建立了多部門分工明確、緊密銜接的工作機(jī)制。五是堅(jiān)持社會力量參與原則。《意見》在發(fā)現(xiàn)報(bào)告、調(diào)查評估、家庭教育輔導(dǎo)、提起訴訟、案件審理、回訪考察等方面，都積極引導(dǎo)和鼓勵社會力量共同參與。這項(xiàng)工作，光靠政法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)努力還不夠，必須依靠人民群眾、依靠基層組織和社會團(tuán)體組織。

問題三人民檢察院對虐待罪可以起訴符合刑法規(guī)定嗎？

《意見》規(guī)定，監(jiān)護(hù)侵害行為可能構(gòu)成虐待罪的，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通報(bào)所在地同級人民檢察院。未成年人及其近親屬沒有告訴的，由人民檢察院起訴。最高人民檢察院公訴廳副廳長史衛(wèi)忠在回答記者提問時(shí)說，人民檢察院對虐待罪可以起訴，主要是考慮未成年人一般不具備訴訟能力，而傷害未成年人的又是他們的監(jiān)護(hù)人。實(shí)踐中，未成年人遭受家庭虐待的，實(shí)施虐待行為的監(jiān)護(hù)人當(dāng)然不會起訴自己，其他近親屬出于種種原因，比如難以收集證據(jù)，不愿多管別人的家務(wù)事，怕惹麻煩等等，也往往無法或者不愿代為告訴。因此，檢察院代為告訴就顯得非常重要，這樣可以更好地懲罰犯罪，也可以更好地保護(hù)未成年人權(quán)益。因此，由檢察院起訴虐待罪，是符合刑法規(guī)定，也符合我們工作實(shí)際的。

問題四公安機(jī)關(guān)在出警過程中可以帶離監(jiān)護(hù)人如何判斷？

《意見》明確規(guī)定，公安機(jī)關(guān)在出警過程當(dāng)中發(fā)現(xiàn)未成年人身體受到嚴(yán)重傷害，面臨生命安全威脅，或者處于無人照料的危險(xiǎn)狀態(tài)的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)帶離其監(jiān)護(hù)人。公安民警在具體的執(zhí)法過程中如何判斷這三種危險(xiǎn)狀態(tài)？公安部治安管理局副局長閆正斌在回答記者的提問時(shí)說，需要根據(jù)現(xiàn)場當(dāng)時(shí)的情形來判斷：第一種情形，未成年人身體受到嚴(yán)重傷害的，根據(jù)未成年人受傷的情況做出判斷；第二種情形，面臨嚴(yán)重人身安全威脅的，通過了解實(shí)施監(jiān)護(hù)侵害行為的監(jiān)護(hù)人是否經(jīng)常施暴或者有暴力傾向，比如監(jiān)護(hù)人長期酗酒、吸毒，精神異常等情況；第三種情形，無人照料的危險(xiǎn)狀態(tài)，主要根據(jù)未成年人年齡、無人照料的時(shí)間、次數(shù)等綜合因素來做出判斷。

問題五民政部門承擔(dān)監(jiān)護(hù)兜底的作用具體體現(xiàn)在哪些方面？

民政部社會事務(wù)司司長張世峰在回答記者的提問時(shí)說，民政部門承擔(dān)監(jiān)護(hù)兜底的作用具體體現(xiàn)在四個方面：一是臨時(shí)監(jiān)護(hù)。在公安部門帶離之后，這些未成年人可以到他的其他監(jiān)護(hù)人、親屬、村（居）民委員會等單位和個人處，如果沒有地方去或者需要帶到未成年人救助保護(hù)機(jī)構(gòu)的，未成年人救助保護(hù)機(jī)構(gòu)必須接收并且要履行臨時(shí)監(jiān)護(hù)的責(zé)任。二是關(guān)于會商?！兑庖姟分袑ｉT確定了一個會商制度，在臨時(shí)監(jiān)護(hù)期間，民政部門和未成年人救助保護(hù)機(jī)構(gòu)在對未成年人提供生活照料的同時(shí)，還要為未成年人提供心理疏導(dǎo)、情感撫慰等服務(wù)，同時(shí)，對監(jiān)護(hù)人要給予必要的監(jiān)護(hù)輔導(dǎo)。要與公安機(jī)關(guān)、村居民委員會、學(xué)校及親屬進(jìn)行會商，根據(jù)案件偵辦查處情況說明、調(diào)查評估報(bào)告和監(jiān)護(hù)人接受教育輔導(dǎo)等情況，做出這個孩子是否回到監(jiān)護(hù)人身邊或者是否要提起撤銷監(jiān)護(hù)人資格的訴訟。三是訴訟主體。民政部門和未成年人救助保護(hù)機(jī)構(gòu)作為多元訴訟主體之一，要發(fā)揮訴訟主體的作用，同時(shí)《意見》還做出一條專門的規(guī)定，就是對于符合撤銷情形，有關(guān)單位和個人沒有提起訴訟的，在人民檢察院的建議下，民政部門及未成年人救助保護(hù)機(jī)構(gòu)也可提起訴訟。四是判后安置。在人民法院撤銷監(jiān)護(hù)權(quán)之后，要另行指定監(jiān)護(hù)人，在沒有其他監(jiān)護(hù)人可以指定的情況下，民政部門要承擔(dān)兜底監(jiān)護(hù)人的責(zé)任。這個工作對民政部門來講是一個全新的工作，也是一項(xiàng)有很大挑戰(zhàn)性的工作。應(yīng)該說，民政部門還存在著機(jī)構(gòu)建設(shè)缺位、設(shè)施薄弱、人員不足、專業(yè)隊(duì)伍緊缺等諸多的困難和問題，但是我們知道，未成年人保護(hù)工作不能等，也等不起。下一步我們要進(jìn)一步加大工作的力度：一是加強(qiáng)硬件建設(shè)，目前許多縣還沒有未成年人救助保護(hù)機(jī)構(gòu)；二是要加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，通過培訓(xùn)提高工作隊(duì)伍的素質(zhì)。三是充分發(fā)揮和利用社會組織、社區(qū)、社工“三社”的力量，共同推進(jìn)工作的開展。

問題六出臺《意見》與推動試點(diǎn)工作是什么關(guān)系？

民政部社會事務(wù)司司長張世峰在回答記者的提問時(shí)說，試點(diǎn)工作與《意見》相輔相成，又有所區(qū)別，剝奪監(jiān)護(hù)權(quán)是試點(diǎn)工作的一個重要環(huán)節(jié)。在工作對象上，《意見》保護(hù)的是遭受監(jiān)護(hù)侵害的未成年人，且限于侵害嚴(yán)重的情形；試點(diǎn)工作面向陷入生存困難、監(jiān)護(hù)困境和成長障礙的未成年人，對象更為廣泛。在干預(yù)情形上，《意見》強(qiáng)調(diào)對正在或已經(jīng)遭受侵害的未成年人采取緊急保護(hù)措施，試點(diǎn)工作更注重對可能遭受侵害的未成年人提前關(guān)注，防患于未然。在工作措施上，《意見》建立了行政干預(yù)和司法裁判的銜接機(jī)制，通過撤銷監(jiān)護(hù)權(quán)等方式保證未成年人不再遭受侵害并能得到妥善的安置；試點(diǎn)工作強(qiáng)調(diào)源頭預(yù)防和早期干預(yù)，通過摸底排查、熱線報(bào)告等方式掌握困境未成年人情況，開展風(fēng)險(xiǎn)等級評估，并對家庭實(shí)施分類幫扶措施，以提升家庭監(jiān)護(hù)能力，保障未成年人健康成長。在傳統(tǒng)理念中，“血緣高于一切”“孩子是父母的私人財(cái)產(chǎn)”“打罵虐待孩子是家務(wù)事”等思想觀念在我國還根深蒂固。試點(diǎn)工作面臨的最大挑戰(zhàn)就是面對監(jiān)護(hù)人嚴(yán)重侵害未成年人權(quán)益的行為，難以采取有效的干預(yù)措施?！兑庖姟返某雠_，一是解決了試點(diǎn)工作遇到的最大政策瓶頸，即通過剝奪監(jiān)護(hù)權(quán)保證未成年人得到妥善安置。二是《意見》的出臺也對積極推進(jìn)試點(diǎn)工作提出強(qiáng)烈的要求，要求通過試點(diǎn)工作夯實(shí)未成年人保護(hù)工作的基礎(chǔ)，降低剝奪監(jiān)護(hù)權(quán)案件的發(fā)生概率，為未成年人健康成長營造良好的家庭環(huán)境。

專家評析│關(guān)鍵詞：制度建設(shè) 專業(yè)使命 新起點(diǎn)│

《意見》的公布施行，標(biāo)志著我國未成年人國家監(jiān)護(hù)制度的探索向更高層次邁進(jìn)了一步，在理論界和學(xué)術(shù)界引起了很大的反響和關(guān)注。專家學(xué)者對此是如何評價(jià)的？他們從理論層面和專業(yè)視角有何建言？本刊特約兩位長期關(guān)注和研究兒童問題的專家進(jìn)行評析。

北京大學(xué)衛(wèi)生政策與管理系教授 劉繼同

中國版現(xiàn)代兒童福利制度建設(shè)與兒童家庭社工專業(yè)使命

最高人民法院、最高人民檢察院、公安部和民政部聯(lián)合發(fā)布的《意見》，是中國政府有關(guān)依法處理監(jiān)護(hù)人侵害未成年人權(quán)益行為的首個國家級法律規(guī)定，是首次對人民法院在七種情況下可以剝奪親生父母子女監(jiān)護(hù)權(quán)予以明確司法規(guī)定，標(biāo)志著中國法治國家建設(shè)與社會福利法治、兒童福利法治化建設(shè)進(jìn)入嶄新歷史階段，具有劃時(shí)代和里程碑式的意義。

《意見》對中國特色現(xiàn)代兒童福利制度框架建設(shè)，尤其是對公檢法司系統(tǒng)和民政部門、各類未成年人救助保護(hù)機(jī)構(gòu)和兒童家庭社會工作者均具有特別重要的現(xiàn)實(shí)、理論、政策和專業(yè)服務(wù)涵義，標(biāo)志著少年司法亞體系與更大兒童福利體系之間“互動與整合”進(jìn)入實(shí)質(zhì)性制度建設(shè)階段，標(biāo)志著中國少年司法亞體系成為整個兒童福利體系框架重要組成部分，標(biāo)志著公檢法司和民政系統(tǒng)傳統(tǒng)的“行政化”社會服務(wù)向“專業(yè)化”社會工作服務(wù)的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型和升級，標(biāo)志著本土化與專業(yè)化兒童家庭社會工作時(shí)代來臨。

首先，《意見》對公檢法司系統(tǒng)，尤其是民政系統(tǒng)賦予嶄新的國家監(jiān)護(hù)職能，授予法律規(guī)定的防止和預(yù)防兒童虐待服務(wù)權(quán)限，明確規(guī)定國家剝奪監(jiān)護(hù)人侵害未成年人權(quán)益行為的一般規(guī)定、報(bào)告與處置、臨時(shí)安置和人身安全保護(hù)裁定、申請撤銷監(jiān)護(hù)人資格訴訟前提條件、撤銷監(jiān)護(hù)人資格案件審理和判后安置等整個流程和司法實(shí)踐基本原則，為公檢法司系統(tǒng)具體從事少年司法活動，尤其是處理兒童虐待、兒童忽略和各式各樣監(jiān)護(hù)人侵害未成年人權(quán)益行為提供司法標(biāo)準(zhǔn)和判決準(zhǔn)則，意義重大。對于公檢法司系統(tǒng)而言，代表國家行使國家監(jiān)護(hù)權(quán)并非全新工作，而是已有多年司法實(shí)踐?！兑庖姟纷畲蟮臍v史貢獻(xiàn)是以國家法律形式首次正式“確認(rèn)、肯定和授權(quán)”公檢法司系統(tǒng)行使國家監(jiān)護(hù)權(quán)，為公檢法司系統(tǒng)依法處理監(jiān)護(hù)人侵害未成年人行為提供法律依據(jù)和司法指南。因此，對公檢法司系統(tǒng)來說，《意見》為少年司法體系建設(shè)和行使國家監(jiān)護(hù)權(quán)奠定法律基礎(chǔ)。但是，對民政系統(tǒng)來說，如何行使國家監(jiān)護(hù)權(quán)和國家親權(quán)，為困境兒童提供國家司法保護(hù)，無論是在理論上、政策上、實(shí)踐上，還是在思想認(rèn)識、價(jià)值觀念和工作態(tài)度上，均是一件嶄新的事物，極少具有相關(guān)的工作經(jīng)驗(yàn)和親身體會。對如何開展這項(xiàng)新工作迫切需要專業(yè)培訓(xùn)。不言而喻，與公檢法司系統(tǒng)相比，民政系統(tǒng)面臨的挑戰(zhàn)更加巨大，面臨的考驗(yàn)更加嚴(yán)峻，面臨的困難更加復(fù)雜多樣，面臨的壓力更大，因?yàn)槊裾到y(tǒng)要在國家監(jiān)護(hù)中承擔(dān)“兜底性責(zé)任”。

更為重要的是，從整個兒童福利制度框架角度看，少年司法和國家監(jiān)護(hù)只是兒童福利體系的重要組成部分，而且是兒童福利服務(wù)體系中“最后一道防線”，其他大量預(yù)防性、發(fā)展性、正?；推栈菪詢和＠?wù)，都需要由醫(yī)療衛(wèi)生、教育、住房、民政等部門來承擔(dān)。這意味著除醫(yī)療衛(wèi)生、教育服務(wù)和部分少年司法服務(wù)之外，民政部門主要提供其他所有的福利服務(wù)，這包括家庭福利服務(wù)，社區(qū)為基礎(chǔ)的社會保護(hù)服務(wù)，以及設(shè)置、管理社會工作機(jī)構(gòu)等。因?yàn)閮和＠且粋€世界公認(rèn)的廣義概念，兒童福利制度與兒童福利服務(wù)體系基本功能是確保所有兒童身心健康地成長，國家親權(quán)、國家監(jiān)護(hù)、國家保護(hù)和國家責(zé)任是兒童福利基礎(chǔ)。

其次，《意見》對未成年人救助保護(hù)機(jī)構(gòu)，包括數(shù)量、規(guī)模不斷擴(kuò)大的社會工作機(jī)構(gòu)來說，同樣具有十分重要的理論、政策和專業(yè)服務(wù)意義。長期以來，未成年人救助保護(hù)機(jī)構(gòu)面臨大量兒童虐待與兒童忽略案例，但在無法律授權(quán)情況下，難以開展專業(yè)化保護(hù)服務(wù)，致使兒童虐待問題日趨嚴(yán)峻?！兑庖姟返某雠_為救助保護(hù)機(jī)構(gòu)提供專業(yè)化與個性化保護(hù)服務(wù)奠定法律基礎(chǔ)。更為重要的是，《意見》對救助保護(hù)機(jī)構(gòu)提出更高的要求，指明未成年人救助保護(hù)機(jī)構(gòu)未來發(fā)展方向，一是未成年人救助保護(hù)機(jī)構(gòu)開始承擔(dān)一項(xiàng)嶄新的專業(yè)服務(wù)職責(zé)。對這項(xiàng)嶄新的任務(wù)應(yīng)盡快了解、掌握、熟悉，做好充分準(zhǔn)備，以便全面履行國家監(jiān)護(hù)責(zé)任。二是未成年人救助保護(hù)機(jī)構(gòu)都要加快結(jié)構(gòu)功能轉(zhuǎn)型步伐，跳出機(jī)構(gòu)和院舍的地理空間限制，盡最大可能將兒童保護(hù)、預(yù)防性和發(fā)展性服務(wù)功能角色擴(kuò)展到社區(qū)和家庭中。三是未成年人救助保護(hù)機(jī)構(gòu)人員應(yīng)全面理解和深入學(xué)習(xí)《意見》，提高專業(yè)服務(wù)能力和發(fā)揮應(yīng)有作用。

第三，《意見》對專業(yè)社會工作者的理論、政策和專業(yè)服務(wù)意義最大，對社會工作專業(yè)服務(wù)體系建設(shè)社會影響最為廣泛深遠(yuǎn)，尤其是對兒童、家庭、醫(yī)務(wù)、學(xué)校、司法、社區(qū)社會工作者更是如此，專業(yè)涵義豐富多彩。一是兒童福利本質(zhì)上是國家最大政治問題?，F(xiàn)代兒童福利的國家親權(quán)、國家監(jiān)護(hù)、國家保護(hù)實(shí)質(zhì)上說明，兒童福利服務(wù)的基本特征是國家法律授權(quán)的“法定服務(wù)”。這意味兒童福利不是什么人都可從事的專業(yè)服務(wù)，是個具有高度政治性、法律性和專業(yè)性的社會福利服務(wù)?！兑庖姟访鞔_授權(quán)專業(yè)社會工作者在撤銷監(jiān)護(hù)人資格案件審理和判后安置中重要的專業(yè)責(zé)任。二是《意見》明確規(guī)定關(guān)于處理監(jiān)護(hù)人侵害未成年人權(quán)益行為的一般規(guī)定、報(bào)告和處置環(huán)節(jié)、臨時(shí)安置和人身保護(hù)裁定、申請撤銷監(jiān)護(hù)人資格訴訟、撤銷監(jiān)護(hù)人資格案件審理和判后安置，對社會工作者在每個環(huán)節(jié)之中所處地位、扮演角色、發(fā)揮作用做了原則規(guī)定，尚需要細(xì)化。三是社會工作者迫切需要針對監(jiān)護(hù)人性侵、出賣、遺棄、虐待、暴力傷害、無人監(jiān)管、忽略孩子等嚴(yán)重侵害未成年人合法權(quán)益行為，在本土專業(yè)服務(wù)和試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，針對每類問題特殊性與關(guān)鍵問題，分門別類地制定各類情況下兒童國家監(jiān)護(hù)社會工作實(shí)務(wù)手冊或?qū)崉?wù)指南，以便為受虐兒童提供專業(yè)化與個性化幫助服務(wù)，這是彰顯社會工作專業(yè)性的最佳途徑和機(jī)遇。四是中國社會工作教育院校應(yīng)盡快開設(shè)兒童社會工作實(shí)務(wù)、家庭社會工作實(shí)務(wù)、司法社會工作實(shí)務(wù)類課程，從事有關(guān)方面的實(shí)務(wù)性研究，開展有關(guān)方面的研究性實(shí)務(wù)和各類試驗(yàn)性項(xiàng)目，盡快總結(jié)兒童社會工作實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)和模式，形成國家級和地方級兒童社會工作專業(yè)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。五是盡快通過試驗(yàn)性、示范性項(xiàng)目，最好是將社會工作教育研究、兒童社會工作實(shí)務(wù)研究與兒童福利政策研究、政策倡導(dǎo)，尤其是制度創(chuàng)新和社會工作專業(yè)服務(wù)體系建設(shè)有機(jī)整合起來，將兒童福利理論研究、社會工作教育、社會工作實(shí)務(wù)和兒童福利制度創(chuàng)新形成一體化思維，并在制度建構(gòu)過程中科學(xué)合理劃分公檢法司、民政、工青婦、基層組織、社會服務(wù)機(jī)構(gòu)和專業(yè)社會工作者之間“邊界”，以兒童為中心，一切為了孩子，以未成年人利益最大化為原則，克服部門分割體制的弊端，確立各自職責(zé)角色和工作分工機(jī)制，使《意見》發(fā)揮應(yīng)有作用。

中共十八大代表全國律協(xié)未成年人保護(hù)專業(yè)委員會主任北京青少年法律援助與研究中心主任佟麗華

開啟未成年人保護(hù)歷史新起點(diǎn)

我在未成年人保護(hù)領(lǐng)域已經(jīng)工作十五年，其中最讓我痛心的就是面對孩子在家庭遭受嚴(yán)重傷害案件時(shí)的無可奈何。我們不僅多次經(jīng)手辦理類似案件，還從2008年起就對媒體公開報(bào)道的家庭暴力案件進(jìn)行梳理和研究，并分別在2011年和2014年發(fā)布研究報(bào)告。在我們統(tǒng)計(jì)的媒體公開報(bào)道的近700件案件中，其中孩子被打死的就有359件，超過一半。十多年來，我在反復(fù)通過各種方式呼吁要建立有效的預(yù)防和處理監(jiān)護(hù)人侵害孩子權(quán)益案件的制度。其中接受媒體采訪可能就不下百次，大小會議的呼吁更是不可計(jì)數(shù)。日前，最高法院、最高檢察院、公安部、民政部發(fā)布了《關(guān)于依法處理監(jiān)護(hù)人侵害未成年人權(quán)益行為若干問題的意見》，我認(rèn)為這項(xiàng)政策具有歷史性意義，將開啟我國未成年人保護(hù)工作新的起點(diǎn)，它標(biāo)志著沉睡了近30年的法律條款終于要被激活，那種面對孩子在家庭遭受嚴(yán)重傷害而無可奈何的局面終將結(jié)束。

這項(xiàng)政策比較全面地確立了八項(xiàng)具體制度：一是公安機(jī)關(guān)的全面調(diào)查制度， 二是公安機(jī)關(guān)的應(yīng)急處置制度，三是臨時(shí)監(jiān)護(hù)制度，四是教育輔導(dǎo)、調(diào)查評估和集體會商制度，五是人身保護(hù)裁定制度，六是撤銷監(jiān)護(hù)人資格制度，七是監(jiān)護(hù)人資格恢復(fù)制度，八是檢察機(jī)關(guān)的公訴以及法律監(jiān)督制度。這項(xiàng)政策還有一些規(guī)定可圈可點(diǎn)，比如明確規(guī)定：辦理此類案件時(shí)要遵循未成年人最大利益原則，給予未成年人特殊、優(yōu)先保護(hù)；公檢法單位有專門機(jī)構(gòu)的，優(yōu)先由專門工作機(jī)構(gòu)辦理監(jiān)護(hù)侵害案件；積極引導(dǎo)、鼓勵、支持法律服務(wù)機(jī)構(gòu)等社會力量參與；民政部門應(yīng)當(dāng)將符合條件的受監(jiān)護(hù)侵害未成年人納入社會救助和相關(guān)保障范圍等。

盡管新的政策具有重大的歷史性意義，但這只是一個新的起點(diǎn)。不論是國家及地方有關(guān)部門，還是社會各界，都應(yīng)該清醒我國未成年人保護(hù)工作面臨的挑戰(zhàn)，需要我們繼續(xù)秉承一顆愛心，為保障那些處于困境中的孩子健康成長繼續(xù)做出不懈的努力。

1. 國家有關(guān)部門需要盡快調(diào)研，就具體制度的落實(shí)給以指導(dǎo)。新的政策在撤銷監(jiān)護(hù)人資格案件的受理、審理等方面做出了比較明確的規(guī)定，基層法院基本可以參照執(zhí)行。但公安機(jī)關(guān)的全面調(diào)查、應(yīng)急處置，民政部門的臨時(shí)安置、教育輔導(dǎo)、調(diào)查評估、集體會商、提起撤銷監(jiān)護(hù)人資格訴訟，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督以及對虐待案件提起訴訟等制度，在工作中如何具體落實(shí)，可以說不論是基層單位，還是國家有關(guān)部門，都還缺乏具體經(jīng)驗(yàn)，這需要有關(guān)部門，結(jié)合工作的推進(jìn)和案件的辦理，盡快總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，出臺更具體的操作性文件。

2. 基層相關(guān)公職人員要轉(zhuǎn)變觀念，樹立服務(wù)意識，積極落實(shí)政策。這是一項(xiàng)具有歷史意義的政策文件，怎樣有效傳達(dá)到基層，讓每個民警、每個民政干部都了解并認(rèn)真貫徹執(zhí)行，將是一個挑戰(zhàn)。

3. 當(dāng)前基層未成年人救助保護(hù)機(jī)構(gòu)的力量過于單薄。當(dāng)前我國救助站有1891個，基本覆蓋了所有地市級城市，但很多縣里還沒有救助站，專門的未成年人救助保護(hù)機(jī)構(gòu)只有274個，很多縣域的救助機(jī)構(gòu)，一般也只有3名左右工作人員。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，國家應(yīng)該在未成年人救助保護(hù)等社會領(lǐng)域有更多的資金投入，至少要保障每個縣有一家救助機(jī)構(gòu)和相應(yīng)的未成年人救助保護(hù)專業(yè)人員。

4. 當(dāng)前社會專業(yè)力量也并不發(fā)達(dá)。在民政等部門辦理監(jiān)護(hù)人侵害被監(jiān)護(hù)未成年人權(quán)益案件中，不論是教育輔導(dǎo)、調(diào)查評估等工作，還是調(diào)查取證、決定是否提起訴訟以及訴訟過程，都需要大量專業(yè)兒童保護(hù)社工和律師的參與。從推進(jìn)兒童保護(hù)事業(yè)發(fā)展的角度看，民政部門應(yīng)該整合資源，通過政府購買服務(wù)的方式，盡快培育、發(fā)展專業(yè)的兒童保護(hù)類社會組織，培養(yǎng)、發(fā)展專業(yè)的兒童保護(hù)社工和法律人才。

5. 發(fā)現(xiàn)機(jī)制需要進(jìn)一步加強(qiáng)。新的政策雖然規(guī)定了學(xué)校、醫(yī)院、村（居）民委員會、社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)等單位及其工作人員，發(fā)現(xiàn)未成年人受到監(jiān)護(hù)侵害的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向公安機(jī)關(guān)報(bào)案或者舉報(bào)，但這只是一個倡導(dǎo)性的條款，發(fā)布政策的四個部門很難在政策中規(guī)定不舉報(bào)的法律后果。那么，在監(jiān)護(hù)人侵害被監(jiān)護(hù)未成年人權(quán)益時(shí)，政府相關(guān)部門如何及時(shí)發(fā)現(xiàn)以采取后續(xù)干預(yù)措施？如果不能發(fā)現(xiàn)，依然難以有效保障孩子權(quán)益。民政部在前期一些地方的試點(diǎn)工作中，主要是依托當(dāng)?shù)鼐樱ù澹┪瘑T會開展了大量排查工作，取得了很好的成效。建議繼續(xù)發(fā)揮各地（居）村委會的排查功能，以及時(shí)把權(quán)益受到監(jiān)護(hù)人嚴(yán)重侵害的案件情況反饋到政府相關(guān)部門。

社會公眾怎么看│關(guān)鍵詞：進(jìn)步 優(yōu)先 糾偏 完善 同步 體系│

自去年12月28日《意見》公布以來，社會各界反應(yīng)強(qiáng)烈。對未成年人監(jiān)護(hù)權(quán)進(jìn)行了熱烈的討論。截至2015年1月17日，根據(jù)百度搜索相關(guān)網(wǎng)絡(luò)信息多達(dá)240萬條。梳理他們的熱議，主要有以下觀點(diǎn)和看法。

觀點(diǎn)一《意見》的出臺體現(xiàn)出法治的進(jìn)步

有公眾認(rèn)為，《意見》對未成年人權(quán)益保護(hù)起到了法律支撐作用。不僅回應(yīng)了民意，更是為孩子健康成長豎起了一道堅(jiān)實(shí)屏障。剝奪監(jiān)護(hù)權(quán)可以將未成年人從被侵害中救出，是一種非常直接的保護(hù)方式，同時(shí)也給天下的失責(zé)父母以最嚴(yán)重的警告，這是法治的進(jìn)步。

觀點(diǎn)二《意見》體現(xiàn)了“兒童權(quán)益優(yōu)先”的國際通則

有公眾認(rèn)為，《意見》對“剝奪”撫養(yǎng)權(quán)的明細(xì)化，大大增強(qiáng)了操作的規(guī)范性；民警“有權(quán)帶走受害人”、檢方“可以直接訴監(jiān)護(hù)人”等，更體現(xiàn)了國際通行法則：“兒童權(quán)益優(yōu)先”。

觀點(diǎn)三《意見》是對傳統(tǒng)觀念的有力糾偏

有公眾認(rèn)為，《意見》的出臺，使“國家監(jiān)護(hù)”成為一種理念，對看似牢不可破的“家庭監(jiān)護(hù)”傳統(tǒng)觀念提出了挑戰(zhàn)。通過轉(zhuǎn)移監(jiān)護(hù)權(quán)實(shí)現(xiàn)國家和政府的監(jiān)護(hù)，是對家庭監(jiān)護(hù)的補(bǔ)充，有利于為未成年人的健康成長創(chuàng)造良好的環(huán)境。

觀點(diǎn)四《意見》有利于兒童權(quán)利保護(hù)制度體系的健全和完善

有公眾認(rèn)為，《意見》規(guī)定民政部門應(yīng)當(dāng)設(shè)立未成年人救助保護(hù)機(jī)構(gòu)（包括救助管理站、未成年人救助保護(hù)中心），對因受到監(jiān)護(hù)侵害進(jìn)入機(jī)構(gòu)的未成年人承擔(dān)臨時(shí)監(jiān)護(hù)責(zé)任。這種制度設(shè)計(jì)，有利于確保未成年人得到妥善監(jiān)護(hù)照料。

觀點(diǎn)五社會配套的支持應(yīng)同步啟動

有公眾認(rèn)為，好的法律條規(guī)，需要周全考慮各種細(xì)節(jié)，需要社會配套的支持同步啟動，需要與現(xiàn)實(shí)無縫銜接。監(jiān)護(hù)權(quán)轉(zhuǎn)移只是第一步，關(guān)鍵是要給孩子更好的生活。在實(shí)施剝奪失責(zé)父母監(jiān)護(hù)權(quán)之后，還需要有相對完善的救助制度兜底。無論是安排在福利院或未成年人保護(hù)中心，還是另覓合格的監(jiān)護(hù)人，相關(guān)部門必須對此予以妥善安排，決不能讓孩子掉進(jìn)空檔。

觀點(diǎn)六應(yīng)構(gòu)建多機(jī)構(gòu)多部門聯(lián)合的兒童家庭保護(hù)體系

有公眾認(rèn)為，在家庭侵害兒童事件的處理方面，應(yīng)該構(gòu)建多機(jī)構(gòu)多部門聯(lián)合的兒童家庭保護(hù)體系，公安、婦聯(lián)、社區(qū)等要敢于直接干預(yù)，醫(yī)療系統(tǒng)要建立專門的處置機(jī)構(gòu)。一線醫(yī)護(hù)人員一旦發(fā)現(xiàn)有兒童受到家庭暴力傷害，要及時(shí)通知有關(guān)的兒童保護(hù)組織，切實(shí)把保護(hù)未成年人的新規(guī)落到實(shí)處。學(xué)校等要通過相關(guān)課程，提高兒童對家庭侵害的認(rèn)識和自我防范的意識，同時(shí)也要教會兒童如何及時(shí)有效尋求外界的保護(hù)。

民政部門怎么辦│關(guān)鍵詞：部署 試點(diǎn) 探索│

民政部門如何承擔(dān)兜底責(zé)任？這是社會關(guān)切的焦點(diǎn)和公眾關(guān)注的熱點(diǎn)，也是民政部門面臨的新機(jī)遇和新挑戰(zhàn)。為此，民政部黨組高度重視，提出了明確的工作思路和著力點(diǎn)，進(jìn)行了試點(diǎn)先行的制度體系設(shè)計(jì)，并倡導(dǎo)地方進(jìn)行大膽的實(shí)踐創(chuàng)新和有益探索。

部署 ——工作思路和著力點(diǎn)

2013年6月25日，民政部副部長竇玉沛在未成年人社會保護(hù)試點(diǎn)工作會議上強(qiáng)調(diào)，未成年人社會保護(hù)工作是一項(xiàng)復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程，必須以地方黨委、政府強(qiáng)有力的決策支持為前提，要建立起“政府領(lǐng)導(dǎo)，民政牽頭，部門配合，社會參與”的未成年人社會保護(hù)工作機(jī)制，建立家庭、學(xué)校、社會和司法保護(hù)的聯(lián)動銜接機(jī)制，建立監(jiān)測、預(yù)防、發(fā)現(xiàn)、報(bào)告和干預(yù)機(jī)制；要在現(xiàn)有救助保護(hù)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)上，積極發(fā)揮城鄉(xiāng)社區(qū)早發(fā)現(xiàn)、早干預(yù)、早幫扶的作用，開展困境未成年人摸底調(diào)查工作，逐步形成未成年人社會保護(hù)網(wǎng)絡(luò)體系；要不斷創(chuàng)新工作方式和方法，統(tǒng)籌整合社區(qū)、社會組織、社會工作專業(yè)人才、志愿者等力量和資源；要高度重視基礎(chǔ)性政策創(chuàng)制工作，逐步形成比較完備的未成年人社會保護(hù)政策法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系，推動形成長效機(jī)制。

2014年6月，民政部副部長竇玉沛在全國未成年人社會保護(hù)試點(diǎn)工作講習(xí)班上指出，為進(jìn)一步建立健全我國未成年人保護(hù)制度，今后一段時(shí)期，需要逐步推動建立“以家庭監(jiān)護(hù)為主體，以社區(qū)、學(xué)校等有關(guān)單位和人員監(jiān)督為保障，以國家監(jiān)護(hù)為補(bǔ)充的監(jiān)護(hù)制度”。未成年人社會保護(hù)涉及多個領(lǐng)域，工作主體涉及不同部門和各類群團(tuán)組織。做好未成年人監(jiān)護(hù)工作，要創(chuàng)新工作思路，有效整合制度資源、部門資源和層級資源。一是要建立政府主導(dǎo)、民政牽頭、部門配合、社會參與的工作機(jī)制。民政部門要切實(shí)承擔(dān)未成年人保護(hù)“兜底”的作用，形成密切配合、齊抓共管的綜合保護(hù)機(jī)制；二是構(gòu)建“市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（居）”四級聯(lián)動、縱向到底、橫向到邊、覆蓋城鄉(xiāng)的未成年人社會保護(hù)網(wǎng)絡(luò)；三是建立監(jiān)測、預(yù)防、報(bào)告、轉(zhuǎn)介、處置“五位一體”的聯(lián)動反應(yīng)機(jī)制；四是健全家庭保護(hù)、學(xué)校保護(hù)、社會保護(hù)、司法保護(hù)無縫銜接的運(yùn)行機(jī)制；五是加強(qiáng)與公安、法院等部門協(xié)作配合，依法處置家庭監(jiān)護(hù)缺失、監(jiān)護(hù)不力或監(jiān)護(hù)失當(dāng)事件，實(shí)現(xiàn)未成年人家庭監(jiān)護(hù)行政干預(yù)和司法裁判的順利銜接。

2015年1月14日，江蘇省政府召開新聞發(fā)布會，民政廳廳長侯學(xué)元就《省政府辦公廳關(guān)于完善困境兒童分類保障制度的意見》進(jìn)行了新聞發(fā)布，并就相關(guān)問題回答了記者提問，并接受了采訪。

試點(diǎn)——203個地區(qū)啟動了未成年人社會保護(hù)試點(diǎn)工作

2013年5月6日，民政部下發(fā)了《關(guān)于開展未成年人社會保護(hù)試點(diǎn)工作的通知》（民函〔2013〕143號），決定開展未成年人社會保護(hù)試點(diǎn)工作。以現(xiàn)行流浪未成年人救助保護(hù)機(jī)制為基礎(chǔ)，在江蘇、河南、四川等20個地區(qū)啟動了未成年人社會保護(hù)試點(diǎn)工作，力求建立監(jiān)測、預(yù)防、報(bào)告、轉(zhuǎn)介、處置“五位一體”的聯(lián)動反應(yīng)機(jī)制，推動構(gòu)建以家庭監(jiān)護(hù)干預(yù)為核心的新型未成年人社會保護(hù)制度。2014年7月7日，民政部下發(fā)《關(guān)于開展第二批全國未成年人社會保護(hù)試點(diǎn)工作的通知（民函〔2014〕240號），決定在78個地區(qū)開展第二批全國未成年人社會保護(hù)試點(diǎn)工作。目前全國共有98個國家級試點(diǎn)地區(qū)、105個省級試點(diǎn)地區(qū)。重點(diǎn)探索建立未成年人保護(hù)的預(yù)防監(jiān)測、發(fā)現(xiàn)報(bào)告、幫扶干預(yù)、聯(lián)動反應(yīng)機(jī)制，推動建立“以家庭監(jiān)護(hù)為基礎(chǔ)、社會監(jiān)督為保障、國家監(jiān)護(hù)為補(bǔ)充”的監(jiān)護(hù)制度。試點(diǎn)工作成效明顯，各地基本建立了“政府主導(dǎo)、民政牽頭、部門配合、社會參與”的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)機(jī)制，逐步實(shí)現(xiàn)家庭保護(hù)、學(xué)校保護(hù)、社會保護(hù)和司法保護(hù)的有效銜接。試點(diǎn)地區(qū)將監(jiān)護(hù)缺失、監(jiān)護(hù)無力、監(jiān)護(hù)失當(dāng)?shù)壤Ь澄闯赡耆俗鳛橹攸c(diǎn)工作對象，全面開展摸底排查，建立基礎(chǔ)臺賬，推動建立多渠道的發(fā)現(xiàn)報(bào)告機(jī)制，強(qiáng)化教師、醫(yī)生、社區(qū)工作者等特殊職責(zé)人員及親友的發(fā)現(xiàn)報(bào)告義務(wù)。122個試點(diǎn)地區(qū)通過整合青年服務(wù)熱線、公益熱線、市長熱線等方式，建立了熱線電話，受理響應(yīng)電話舉報(bào)。建立了困境未成年人風(fēng)險(xiǎn)評估的標(biāo)準(zhǔn)，對重點(diǎn)家庭進(jìn)行調(diào)查評估，并采取針對性的幫扶措施。目前，通過地方編辦批準(zhǔn)，44個試點(diǎn)地區(qū)已經(jīng)將過去的“流浪未成年人救助保護(hù)中心”更名為“未成年人保護(hù)中心”，成為未成年人保護(hù)工作的重要平臺和服務(wù)載體。有些省近期將在所有的縣級單位普遍開展未成年社會保護(hù)工作，結(jié)束試點(diǎn)階段。

探索——地方未成年人權(quán)益保護(hù)實(shí)踐的創(chuàng)新之舉

2015年 1月14日，江蘇省政府發(fā)布《關(guān)于完善困境兒童分類保障制度的意見》，從生活、醫(yī)療、監(jiān)護(hù)和救助等環(huán)節(jié)為全省25萬困境兒童拉起“兜住底、蓋住面、溢滿愛”的安全保障網(wǎng)。江蘇省在分類保障的基礎(chǔ)上發(fā)放基本生活費(fèi)，并與物價(jià)上漲掛鉤聯(lián)動，給予動態(tài)價(jià)格補(bǔ)貼。除繼續(xù)保障孤兒基本生活外，今后，將參照孤兒標(biāo)準(zhǔn)向艾滋病病毒感染兒童發(fā)放基本生活費(fèi)，不低于當(dāng)?shù)仄骄钏?，并按時(shí)足額打卡發(fā)放。對監(jiān)護(hù)人監(jiān)護(hù)缺失的兒童，按照當(dāng)?shù)厣鐣⒕庸聝夯旧钯M(fèi)的80%以上發(fā)放生活費(fèi)補(bǔ)助，有條件的地區(qū)可參照標(biāo)準(zhǔn)全額發(fā)放。監(jiān)護(hù)人無力履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的兒童、重殘重病和流浪兒童及其他需要幫助的兒童，有條件的地區(qū)可按當(dāng)?shù)厣鐣⒕庸聝夯旧钯M(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的一定比例發(fā)放生活費(fèi)補(bǔ)助。此外，困境兒童今后都將被納入各類醫(yī)保，享受重大疾病慈善救助；享受法律援助和司法救助，專業(yè)社工心理咨詢服務(wù)等。棄嬰和流浪乞討未成年病人醫(yī)療救治，實(shí)行首診負(fù)責(zé)制和先救治后結(jié)算。

貴州省凱里市開展一項(xiàng)基于“國家監(jiān)護(hù)”理念的地方試驗(yàn)。其主要目標(biāo)之一是讓那些監(jiān)護(hù)缺失的困境兒童重新回歸家庭和社會。據(jù)統(tǒng)計(jì)，未成年人犯罪的發(fā)案量，一度占到凱里市發(fā)案量的1/4，且重復(fù)犯罪率高?！皠P里試驗(yàn)”是：市領(lǐng)導(dǎo)包片、干部駐點(diǎn)，鎮(zhèn)村兩級排查常態(tài)化，學(xué)校登記報(bào)告，對困境未成年人動態(tài)監(jiān)測；設(shè)立專門的未成年人保護(hù)中心，建立高規(guī)格的部門聯(lián)席會議制度；開展“防乞保學(xué)”“春雨工程”，構(gòu)建監(jiān)護(hù)干預(yù)新模式。

7名凱里“兒童乞討團(tuán)”未成年人被安全護(hù)送回家

眉山“光腳男孩”穿著新鞋踏上回家路

四川省眉山市堅(jiān)持把未成年人保護(hù)工作納入黨委、政府重要議事日程，率先建立困境兒童救助機(jī)制，著力構(gòu)建以“一個中心、六項(xiàng)機(jī)制、八類政策、五大行動”為核心的未成年人社會保護(hù)“1685”工作模型，形成“政府、社會、家庭”三位一體良性互動的未成年人社會大保護(hù)格局，取得了階段性成效，被中央綜治辦、共青團(tuán)中央、中國法學(xué)會評為全國“未成年人健康成長法治保障工程”最佳案例。

北京、江蘇蘇州、江西萬載、湖北荊州等地通過政府購買服務(wù)、動員自愿服務(wù)等方式，積極引導(dǎo)民辦社工機(jī)構(gòu)等社會組織及高校自愿者等社會力量，運(yùn)用社會工作專業(yè)方法開展困境未成年人摸底排查、監(jiān)護(hù)評估、監(jiān)督干預(yù)和關(guān)愛幫扶等工作。

民政一線工作者怎么說│關(guān)鍵詞：落實(shí) 關(guān)系 特點(diǎn) 建議│

《意見》明確規(guī)定民政部門應(yīng)當(dāng)設(shè)立未成年人救助保護(hù)機(jī)構(gòu)（包括救助管理站、未成年人救助保護(hù)中心），代表政府履行對未成年人國家監(jiān)護(hù)的兜底責(zé)任。對此，直接從事未成年人救助保護(hù)工作的一線民政人是怎么看、怎么想的？本刊約請了兩位分管未成年人救助保護(hù)工作的負(fù)責(zé)人作為代表談?wù)勊麄兊母邢牒退伎肌?/p>

南京市民政局社會福利與社會事務(wù)處處長周新華：四部門《關(guān)于依法處理監(jiān)護(hù)人侵害未成年人權(quán)益行為若干問題的意見》出臺后，我們組織人員進(jìn)行了認(rèn)真的學(xué)習(xí)，感覺具有很強(qiáng)的指導(dǎo)性、實(shí)用性。南京是民政部確定的第二批未成年人社會保護(hù)試點(diǎn)城市，我們以市政府名義成立了領(lǐng)導(dǎo)小組、制定了實(shí)施方案，明確了困境未成年人的五類對象，其中監(jiān)護(hù)缺失和遭受家庭暴力兒童更是重點(diǎn)保護(hù)對象。如果把四部門《意見》落實(shí)好了，未成年人權(quán)益保護(hù)工作就成功一半了。當(dāng)然，《意見》在基層落實(shí)，還需對內(nèi)容進(jìn)一步細(xì)化，重點(diǎn)是處理好以下幾個關(guān)系：

第一，處理好監(jiān)護(hù)和臨時(shí)監(jiān)護(hù)的關(guān)系。臨時(shí)監(jiān)護(hù)后就學(xué)如何解決？在臨時(shí)監(jiān)護(hù)時(shí)出現(xiàn)一些傷病等意外情況，怎么處理？監(jiān)護(hù)人和臨時(shí)監(jiān)護(hù)人誰的意見占主導(dǎo)地位？《意見》中沒有提及，需要進(jìn)一步明確。

第二，處理好其他監(jiān)護(hù)人和救助保護(hù)機(jī)構(gòu)的關(guān)系?！兑庖姟返谑l規(guī)定，“對身體受到嚴(yán)重傷害需要醫(yī)療的未成年人，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)先行送醫(yī)救治，同時(shí)通知其他有監(jiān)護(hù)資格的親屬照料，或者通知當(dāng)?shù)匚闯赡耆司戎Ｗo(hù)機(jī)構(gòu)開展后續(xù)救助工作” 。通知親屬和通知救助機(jī)構(gòu)是“或者”的關(guān)系，但我們感到兩者應(yīng)具有先后關(guān)系，在通知后者之前，應(yīng)先通知前者。此外，按照《民法》規(guī)定，監(jiān)護(hù)人有5個層次，5類監(jiān)護(hù)人也應(yīng)有先后順序。

第三，處理好生活照顧和醫(yī)療費(fèi)用的關(guān)系。《意見》規(guī)定監(jiān)護(hù)人應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)醫(yī)療救治費(fèi)用，其他親屬和未成年人救助保護(hù)機(jī)構(gòu)等墊付醫(yī)療救治費(fèi)用的，有權(quán)向監(jiān)護(hù)人追償。為什么生活照顧費(fèi)用不能追償呢？生活照顧費(fèi)用也應(yīng)該由父母監(jiān)護(hù)人承擔(dān)，這個資金承擔(dān)的責(zé)任不能丟。

大手拉小手，快樂伴你走

第四，處理好追償與政府救助的關(guān)系。追償?shù)馁M(fèi)用范圍應(yīng)進(jìn)一步明確為就醫(yī)、就學(xué)、生活等未成年人直接發(fā)生的費(fèi)用，救助的費(fèi)用應(yīng)明確為護(hù)理、后勤等工作成本性支出。

第五，處理好民政與其他部門的關(guān)系。比如自訴和公訴，需要與檢察院做好銜接。還有第二十一條規(guī)定的“隨訪”工作，如果隨防家庭不配合、不開門怎么辦？因此要與公安部門做好銜接。

第六，處理好組織與人員的關(guān)系。《意見》二十八條提出，有關(guān)單位和人員向人民法院申請撤銷監(jiān)護(hù)人資格的，應(yīng)當(dāng)一并提交 “調(diào)查評估報(bào)告”，出具調(diào)查評估報(bào)告的是不是要求是專業(yè)權(quán)威機(jī)構(gòu)？這個組織的從業(yè)人員資格有何要求？這些也需進(jìn)一步明確。

第七，處理好剛性和柔性的關(guān)系?！兑庖姟芬?guī)定了人民法院可以撤銷其監(jiān)護(hù)人資格的情形，但是對法院判決的規(guī)定柔性有余、剛性不足，自由裁量權(quán)過大，讓申請人對判決的結(jié)果缺少心理預(yù)期，影響申請人的申訴的積極性，更缺少對違法者的威懾力。

《意見》對民政部門提出了更高的要求，我們將進(jìn)一步加強(qiáng)與有關(guān)部門的協(xié)調(diào)配合，出臺具體實(shí)施細(xì)則，規(guī)范工作流程，加快臨時(shí)監(jiān)護(hù)場所建設(shè)，加大政府購買服務(wù)的力度，把未成年人保護(hù)工作做實(shí)、做細(xì)、做出成效。

陜西省寶雞市救助管理站副站長楊珺：《意見》的出臺，彰顯了國家對未成年人合法權(quán)益保護(hù)的進(jìn)一步完善，同時(shí)也推動了我國未成年人保護(hù)工作前進(jìn)的步伐?！兑庖姟烦尸F(xiàn)出以下特點(diǎn)：一是明確了公安、民政(未保機(jī)構(gòu))、司法三部門對受侵害未成年人保護(hù)的職責(zé)、職能；二是重申并明確了民政部門的監(jiān)護(hù)資格；三是在兒童保護(hù)方面，對公安，司法延伸了工作內(nèi)容，加深了工作內(nèi)涵。特別是加強(qiáng)了司法部門對兒童保護(hù)的工作力度。突出了行政保護(hù)和司法保護(hù)有效銜接的工作理念；四是提出了許多新的、有效的、易操作的條款；五是對民政部門的未保中心的職能有新的拓展。作為一名多年從事兒童保護(hù)工作的人員，我提幾點(diǎn)建議：一是發(fā)現(xiàn)——報(bào)告——處置的路徑要簡單明了，易操作，實(shí)現(xiàn)一門受理，多部門配合。如發(fā)現(xiàn)監(jiān)護(hù)人有侵害被監(jiān)護(hù)人的情況，任何人，任何合法機(jī)構(gòu)都可以報(bào)告社區(qū)，由社區(qū)的社工根據(jù)情節(jié)的輕重緩急，報(bào)告給法院，由法院處置。需要公安配合調(diào)查、拘留的，公安“上手”。需要撤銷監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)權(quán)，社區(qū)配合調(diào)查取證，證據(jù)確鑿，法院直接依法撤銷監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)資格。撤銷監(jiān)護(hù)人監(jiān)護(hù)資格后，對受害未成年人的保護(hù)，由法院依法裁決，裁決其他法律順序監(jiān)護(hù)人監(jiān)護(hù)的則由其他法律順序監(jiān)護(hù)人監(jiān)護(hù)；裁決由未保機(jī)構(gòu)監(jiān)護(hù)的則由未保機(jī)構(gòu)監(jiān)護(hù)。二是加強(qiáng)社區(qū)的社工隊(duì)伍建設(shè)。設(shè)立社區(qū)兒童保護(hù)的專干，對社區(qū)家庭的監(jiān)護(hù)情況予以監(jiān)督、評估，發(fā)現(xiàn)未成年人利益有侵害的現(xiàn)象或苗頭，第一時(shí)間報(bào)告處置。三是監(jiān)護(hù)人監(jiān)護(hù)權(quán)的撤銷或恢復(fù)都必須經(jīng)過法院的裁決，監(jiān)護(hù)人侵害被監(jiān)護(hù)人如何量刑，也必須通過法院審理，在兒童保護(hù)上，司法工作要“下行”，要先行。

結(jié) 語

“幼吾幼以及人之幼”。2014年，四部門聯(lián)合出臺的《意見》為未成年人權(quán)益再撐保護(hù)傘，令人振奮，令人欣慰?！兑庖姟方o問題家庭的孩子帶來“福音”，帶來陽光般的溫暖，帶來選擇新生活的可能，帶來擁有健康人生的機(jī)會。2014年，是中國全面深化改革元年，是全面推進(jìn)依法治國和法治國家建設(shè)元年，也是中國現(xiàn)代少年司法體系建設(shè)元年。

法律的權(quán)威在于實(shí)施。在具體執(zhí)行《意見》的過程中，需要有相應(yīng)的社會機(jī)制實(shí)現(xiàn)對接，需要更強(qiáng)的責(zé)任意識，需要更積極的探索和創(chuàng)新精神，需要更有力的措施和行動。未成年人保護(hù)依然任重而道遠(yuǎn)。