論政法委的功能及其實現(xiàn)方式

劉洋

（四川大學(xué)法學(xué)院，四川 成都 610064）

論政法委的功能及其實現(xiàn)方式

劉洋

（四川大學(xué)法學(xué)院，四川 成都 610064）

政法委是黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作的職能機(jī)構(gòu)，在政法工作方面具有重要功能。當(dāng)前政法委在領(lǐng)導(dǎo)政法工作中出現(xiàn)了功能上的偏離和異化，受到了一些批評和質(zhì)疑。政法委的存在具有政治上和法律上的合法性和必要性，只要恪守其設(shè)立初衷，端正其功能定位，完善其工作方式，政法委可以更好地實現(xiàn)應(yīng)有價值。

政法委；黨委；政法工作；功能

黨委政法委，作為黨的對接法律事務(wù)的常設(shè)機(jī)關(guān)，作為黨領(lǐng)導(dǎo)和管理政法工作的職能部門，在國家治理和法治建設(shè)中發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。但是由于個別政法干部的認(rèn)識不清、管理不當(dāng)，導(dǎo)致政法委的工作長期存在一定程度上的角色定不清、關(guān)系理不順、工作抓不準(zhǔn)，尤其是在一些冤假錯案中，隱約出現(xiàn)了個別地方政法委的影子，因此，甚至有人提出改革甚至廢除政法委的論點(diǎn)。①周永坤教授認(rèn)為政法委與憲政體系格格不入，對司法公正有根本損壞。筆者認(rèn)為，這種論點(diǎn)極為片面，是不可取的。政法委的問題，不在于存廢，而重在完善。片面主張取消政法委，盲目指責(zé)政法工作，是政治上不成熟、思想上不嚴(yán)謹(jǐn)、方法上不科學(xué)的做法。我們應(yīng)當(dāng)認(rèn)真審視黨委政法委的設(shè)置意義、司法功能和工作方式，在堅持中國共產(chǎn)黨對政法工作的領(lǐng)導(dǎo)、堅持《憲法》基本原則、堅持司法運(yùn)行規(guī)律的前提下，提出可行的完善方案，讓黨委政法委真正實現(xiàn)其應(yīng)有價值，發(fā)揮其正確作用。

一、政法委的設(shè)立初衷

黨委政法委，源于“黨委一元化領(lǐng)導(dǎo)方式”。在革命時期，加強(qiáng)黨對國家各項事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)，是奪取革命政權(quán)、鞏固革命成果的有效途徑和重要經(jīng)驗。政法工作，事關(guān)社會穩(wěn)定乃至國家安全，當(dāng)然被納入黨委一元化領(lǐng)導(dǎo)的范疇。

早在建國之前的延安時期，部分司法工作已經(jīng)引起黨的高度重視，但是由于特殊的革命背景，當(dāng)初最主要的司法工作是鋤奸保衛(wèi)，承擔(dān)黨管司法的部門主要是中央社會部和軍隊政治鋤奸部，可見，當(dāng)時的黨管司法主要體現(xiàn)為黨管公安，但這尚不足以構(gòu)成現(xiàn)在黨委政法委的雛形。解放戰(zhàn)爭勝利后，新中國成立了以共產(chǎn)黨為領(lǐng)導(dǎo)核心，由黨外人士參與的中央人民政府，設(shè)立了政務(wù)院，并且在政務(wù)院下面設(shè)立了政治法律委員會，該委員會由中央政治局委員、政務(wù)院副總理董必武擔(dān)任主任，副主任中不乏張若奚、彭澤民這樣的民主黨派或者無黨派人士，委員中有17名中共黨員，黨外人士則有30名之多，可見當(dāng)時的政治法律委員會仍具有統(tǒng)一戰(zhàn)線的性質(zhì)。從當(dāng)時的政治框架來看，政治法律委員會隸屬政務(wù)院，政務(wù)院則是與人民革命軍事委員會、最高法院、最高檢察署并列的機(jī)關(guān)，可見政治法律委員會并不能直接領(lǐng)導(dǎo)法院和檢察署。但是根據(jù)董必武同志在1949年政治法律委員會成立大會上的講話，政治法律委員會雖然隸屬政務(wù)院，但是直接負(fù)責(zé)指導(dǎo)公安部、司法部工作，同時指導(dǎo)和聯(lián)系最高法院和最高檢察署?？梢?949年設(shè)置的政法委員會一方面并非純粹的黨內(nèi)機(jī)關(guān)，更像一個行政機(jī)關(guān)；另一方面，能直接領(lǐng)導(dǎo)的只有公安和司法行政工作，對于純粹的司法權(quán)即審判和檢察業(yè)務(wù)，只能起到聯(lián)系和指導(dǎo)的作用，政法委員會全面管理司法工作的局面尚未形成，黨對政法委員會的領(lǐng)導(dǎo)也主要通過政法委員會內(nèi)設(shè)的黨組來實現(xiàn)。由于政法委員會多少帶有行政機(jī)關(guān)的色彩，由其指導(dǎo)作為司法機(jī)關(guān)的法院和檢察院，從行政權(quán)和司法權(quán)的關(guān)系來說存在矛盾，因此1954年第一屆全國人大成立后，政治法律委員會被撤銷。

1958年，黨在中央以及地方黨委設(shè)立了政法小組，政法小組不僅協(xié)調(diào)“公”“檢”“法”的關(guān)系，而且逐漸形成了重大案件要由黨委審批的習(xí)慣，此時政法小組的權(quán)力達(dá)到了歷史巔峰，并在1960年形成了“公檢法”合署辦公、公安主導(dǎo)的局面。“文革”期間，政法口被砸，政法小組也不復(fù)存在。

“文革”結(jié)束后，1978年中央再次成立中央政法小組，主要負(fù)責(zé)處理包括最高法、最高檢、公安部和民政部四個部門的政法事宜，但它們的關(guān)系由領(lǐng)導(dǎo)變成了協(xié)助，主要任務(wù)也變成了研究方針、政策性的重要問題，1980年改制，成為中央政法委員會，名稱一直延續(xù)至今。1991年黨決定成立中央社會治安綜合治理委員會，①2011年更名為中央社會管理綜合治理委員會，2014年7月再次恢復(fù)為“中央社會治安綜合治理委員會”。對于恢復(fù)成“社會治安綜合治理委員會”，學(xué)者普遍認(rèn)為這是綜治委權(quán)力的限縮和自我約束的增強(qiáng)。但是，綜治委職能的改變，并不等同于政法委的功能也一并限縮。2005年又成立中央維護(hù)穩(wěn)定工作領(lǐng)導(dǎo)小組，均與中央政法委合署辦公。至此，政法委的組織框架全部建立，職能也基本確定為領(lǐng)導(dǎo)政法工作、促進(jìn)社會治理和維護(hù)社會穩(wěn)定。

通過上述政法委的設(shè)立和變動歷程，我們不難發(fā)現(xiàn)，盡管所處歷史時期和政治背景不同以及所屬部門和具體權(quán)限不同，但黨對政法工作的重視始終沒有放松，政法委或者承載政法委職能的類似機(jī)構(gòu)，從設(shè)立初始，其初衷就在于代表黨對政法工作、社會治理和社會穩(wěn)定工作進(jìn)行管理和協(xié)調(diào)。歷史證明，通過黨委政法委保證黨對政法工作的領(lǐng)導(dǎo)和管理，是非常必要的，這也是我國能夠克服國際復(fù)雜形勢和國內(nèi)復(fù)雜局面的寶貴經(jīng)驗和制勝法寶。在政治日益清明、司法日趨完善的今天，要進(jìn)一步全面深化包括司法體制在內(nèi)的改革，就必須繼續(xù)保持黨委政法委的合法地位，繼續(xù)發(fā)揮黨委政法委的積極作用，使其成為法治建設(shè)和民族復(fù)興的重要支撐點(diǎn)。

二、政法委的功能偏離

從上述歷史考察可以看出，政法委的設(shè)立初衷是明確的，但其具體職能以及與政法機(jī)關(guān)，尤其是與“法”“檢”的關(guān)系在不同時期略有不同，其在政法工作中的實質(zhì)作用也存在一定的波動。但是經(jīng)過1988年的短暫撤銷和1990年的恢復(fù)之后，政法委的具體功能逐漸明晰。根據(jù)1995年9月出臺的《中共中央政法委員會關(guān)于加強(qiáng)各級黨委政法委員會工作的通知》，各級黨委政法委員會的職責(zé)主要有十條。②《中共中央辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)〈中共中央政法委黨委委員會關(guān)于加強(qiáng)各級黨委政法委員會工作的通知〉的通知》（廳字［1995］28號）。從這十條職責(zé)來看，政法委作為黨委與政法機(jī)關(guān)之間的橋梁，主要履行的是檢查督促政法機(jī)關(guān)對法律法規(guī)和黨的路線、方針、政策的貫徹執(zhí)行情況，政法隊伍和領(lǐng)導(dǎo)班子的建設(shè)情況，社會綜合治理和維護(hù)社會穩(wěn)定實施情況，研究協(xié)調(diào)各政法機(jī)關(guān)在重大、疑難案件中的相互配合、制約關(guān)系等職責(zé)。可見，政法委在政法工作中的主要功能應(yīng)當(dāng)是對法律法規(guī)、黨政方針的落實監(jiān)督，對社會穩(wěn)定和綜合治理的宏觀把控，對政法隊伍建設(shè)的監(jiān)督管理，對重大疑難案件的協(xié)調(diào)研究。但是，從一段時期的政法委運(yùn)行情況來看，上述功能并沒有最好地發(fā)揮，甚至出現(xiàn)了定位的偏移和功能的異化。具體表現(xiàn)為：

（一）政策引導(dǎo)工作尚未形成政法特色

作為聯(lián)系黨委和政法部門的橋梁和紐帶，其首要功能應(yīng)當(dāng)是代表黨委，及時地向政法機(jī)關(guān)宣傳黨的路線、方針、政策，并對其貫徹執(zhí)行情況進(jìn)行實時監(jiān)督，保證黨對政法工作的領(lǐng)導(dǎo)。但是從現(xiàn)實情況來看，我黨對包括政法機(jī)關(guān)在內(nèi)的各級國家機(jī)關(guān)實施的政治政策宣傳和監(jiān)督工作是非常有力、非常全面的。一是我們有各級黨委宣傳部門專門進(jìn)行宣傳工作；二是包括政法機(jī)關(guān)在內(nèi)的各個機(jī)關(guān)部門本身也有黨組織，通過黨組、黨委、黨支部的學(xué)習(xí)活動，黨的最新精神都能及時、全面地宣講；三是在司法和行政機(jī)關(guān)都有專門的監(jiān)督監(jiān)察部門。但是，并不能否定政法委在法律法規(guī)、黨政方針方面的作用，各級政法委在此方面也不能以此為由而懈怠。

實際上，作為專門對接政法部門的黨內(nèi)職能組織，政法委除了在黨的基本路線方針方面進(jìn)行宣傳監(jiān)督，還需要根據(jù)政法工作的實際情況和具體特點(diǎn)，總結(jié)、提煉出司法工作的一些教訓(xùn)和經(jīng)驗，設(shè)計、規(guī)劃黨領(lǐng)導(dǎo)司法的針對性方案和措施。以當(dāng)前黨的群眾路線教育活動為例，當(dāng)前在個別基層地方，雖然做到了全體黨員接觸群眾、服務(wù)群眾，但是采取部門包干、定點(diǎn)對口的方式，如法院對口某個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、檢察院對口某個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，這種對口服務(wù)的方式固然有其裨益，但并沒有真正充分發(fā)揮政法部門的最佳作用。實際上，除了劃片區(qū)對口服務(wù)之外，我們還需要根據(jù)群眾的具體情況和具體需求，采取更為細(xì)致有效的措施。例如，政法委可以牽頭實施涉法涉訴的信訪專項活動，法院可以主導(dǎo)司法便民專項活動，司法行政部門可以主導(dǎo)社區(qū)法律宣傳、刑滿釋放人員生活關(guān)懷服務(wù)等，這樣既能服務(wù)大局，又能照顧細(xì)節(jié)。我們看到，對于上述專項活動，一些地方已經(jīng)有了實際行動和成功經(jīng)驗，但我們還需要繼續(xù)重視和推廣下去，更好地體現(xiàn)政法委的政策引導(dǎo)功能，并使這項功能成為各級政法委工作的一個重要抓手。

（二）綜治維穩(wěn)工作尚未形成最佳合力

黨和國家對社會管理綜合治理和維護(hù)社會穩(wěn)定始終保持高度重視，并分別于1991年和2005年成立了專門的社會管理綜合治理委員會和維護(hù)穩(wěn)定領(lǐng)導(dǎo)小組，基于組織架構(gòu)和職能安排，這兩個機(jī)構(gòu)都與政法委員會合署辦公，機(jī)構(gòu)重合，領(lǐng)導(dǎo)兼任。①從中央社會綜合治理委員會和維護(hù)穩(wěn)定領(lǐng)導(dǎo)小組成立以來，綜治委主任和維穩(wěn)小組組長一般都由政法委主要負(fù)責(zé)同志擔(dān)任。其中，中央綜治委和中央政法委的門戶網(wǎng)站也是“中國長安網(wǎng)”。雖然從組織架構(gòu)來看三個機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)獨(dú)立行使職權(quán)，但是聯(lián)合辦公和共同領(lǐng)導(dǎo)決定了其職能之間必然存在較大的交集。而且政法委書記一般都是中央政治局委員或者地方黨委常委，若綜治委和維穩(wěn)領(lǐng)導(dǎo)小組的負(fù)責(zé)人不是由政法委書記兼任，肯定也難以進(jìn)入本級黨委的核心決策層。因此，從政治邏輯上看，政法委應(yīng)當(dāng)是工作的主體和主干，專門設(shè)立綜治委和維穩(wěn)小組更多是為了體現(xiàn)黨對社會管理和維護(hù)穩(wěn)定的重視，三個機(jī)構(gòu)聯(lián)合辦公，實質(zhì)上給了政法委抓好社會綜合治理和維護(hù)穩(wěn)定的職責(zé)和權(quán)力。

但是，從個別地方政法委的相關(guān)工作報告來看，在社會管理和維護(hù)穩(wěn)定工作方面，用語較為含糊，措施不夠得力。有些報告內(nèi)容重復(fù)率和相似度較高，都是從平安創(chuàng)建、信訪處理、糾紛解決、嚴(yán)打工作等方面闡述，通篇只見目標(biāo)和成績，卻未點(diǎn)出具體的實施主體和實施流程。眾所周知，上述幾項工作，實際上涉及了基層組織、信訪部門、司法部門和公安機(jī)關(guān)，這些功能分別都是這些機(jī)關(guān)的職責(zé)所在，政法委具體在其中起到了哪些統(tǒng)籌和指導(dǎo)作用，一些報告和講話中并沒有具體展現(xiàn)。這在一定程度上說明，政法委在這些方面的工作上并沒有形成合力。也許筆者的評價過于片面，我們也不能從精練的報告中管窺政法委的工作和努力，在現(xiàn)實工作中，政法委也會組織協(xié)調(diào)各機(jī)關(guān)各部門的工作，在重大事件和重要工作方面政法委會及時予以把關(guān)，而且公安司法部門的負(fù)責(zé)人本身也是政法委的組成人員。但是這起碼給我們一個啟示，就是政法委在社會綜治和維穩(wěn)工作方面措施可以更加具體有力，與各職能機(jī)關(guān)的工作協(xié)調(diào)機(jī)制可以更加規(guī)范、透明。

（三）政法協(xié)調(diào)工作不夠契合司法規(guī)律

政法委協(xié)調(diào)司法機(jī)關(guān)的功能，源于《中共中央政法委員會關(guān)于加強(qiáng)各級黨委政法委員會工作的通知》中規(guī)定的第5項職責(zé)：“大力支持和嚴(yán)格監(jiān)督政法各部門依法行使職權(quán)，指導(dǎo)和協(xié)調(diào)政法各部門在依法相互制約的同時密切配合，督促、推動大案要案的查處工作，研究、協(xié)調(diào)有爭議的重大、疑難案件。”①《中共中央辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)〈中共中央政法委黨委委員會關(guān)于加強(qiáng)各級黨委政法委員會工作的通知〉的通知》（廳字［1995］28號）。根據(jù)該條的授權(quán)，政法委在公安司法工作的作用中有以下特點(diǎn)：一是僅限于重大、疑難案件，二是只能開展指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和研究工作?？梢?，政法委對于司法工作應(yīng)當(dāng)定位于關(guān)注和支持，而非直接干預(yù)。但是，在很多案件中，政法委對于司法程序卻出現(xiàn)了過度關(guān)注、過度指揮的傾向，這也是個別學(xué)者對政法委詬病的主要原因。

政法委關(guān)注司法案件是其職責(zé)所在，但在現(xiàn)實運(yùn)作中，其司法協(xié)調(diào)功能出現(xiàn)了異化，其根本原因在于沒有遵循司法運(yùn)行規(guī)律。司法獨(dú)立是現(xiàn)代法治國家的應(yīng)有之義，也是我國一直堅持的重要理念。司法獨(dú)立要求尊重人民法院、人民檢察院的司法主體地位，保證人民檢察院、人民法院依法獨(dú)立行使檢察權(quán)和審判權(quán)。雖然《憲法》和《刑事訴訟法》規(guī)定人民法院和人民檢察院要在分工負(fù)責(zé)、相互制約的同時相互配合，但是在現(xiàn)實司法實踐中，由于我國特殊的司法傳統(tǒng)和訴訟模式，人民法院和人民檢察院往往輕制約、重配合，加上過于重視審前程序、過于重視書面案卷，導(dǎo)致法、檢之間形成了較高的配合默契。再加上公安機(jī)關(guān)的特殊定位和強(qiáng)大職權(quán)以及人民檢察院權(quán)力有限，導(dǎo)致人民檢察院對偵查監(jiān)督的實際效果并不理想，這就使得“警檢”之間、“檢法”之間在一些案件中形成了“公檢法”流水線辦公的不良傾向。這種“公檢法”過度配合的現(xiàn)象本身已經(jīng)備受學(xué)界和群眾詬病，而政法委在一些重大疑難案件中的過度干預(yù)和強(qiáng)制協(xié)調(diào)，使得這種現(xiàn)象更加嚴(yán)重，并且在一些社會影響重大的案件中產(chǎn)生了較大的負(fù)面影響。

直接干預(yù)個案，強(qiáng)勢介入?yún)f(xié)調(diào)，嚴(yán)重影響了公安司法機(jī)關(guān)獨(dú)立職權(quán)的發(fā)揮，嚴(yán)重違背了司法運(yùn)行規(guī)律。例如，在國內(nèi)造成重大影響的趙作海案、佘祥林案，當(dāng)初在當(dāng)?shù)卣ㄎ木娱g協(xié)調(diào)下辦成了“鐵案”，在被告人服刑多年之后最終卻被證實是冤案。冤案的形成，直接原因是存在嚴(yán)重的刑訊逼供等違法訴訟程序、侵犯當(dāng)事人權(quán)利的行為，但這些行為的背后，卻多多少少存在當(dāng)?shù)卣ㄎ挠白?。在疑點(diǎn)重重、程序失范的情況下，案件之所以能快速偵破、定案，在一定程度上都?xì)w因于當(dāng)?shù)卣ㄎ摹耙诲N定音”，司法冤案的背后，其實是政法冤案。

雖然這類冤案只是個案，但是在社會上造成了嚴(yán)重的負(fù)面影響，司法機(jī)關(guān)的權(quán)威遭受到巨大挑戰(zhàn)，政法機(jī)關(guān)的工作方式也遭到強(qiáng)烈的質(zhì)疑。其實，對于重大、疑難案件，政法委不是不能抓，而是個別政法委領(lǐng)導(dǎo)干部不會抓；不是政法委不該管，而是有時候管得太寬、管得太細(xì)。這種直接干預(yù)個案、抓得太細(xì)、看得太緊的司法管理方式，其實是對政法委領(lǐng)導(dǎo)管理政法工作之功能的嚴(yán)重偏離和異化。

三、政法委的應(yīng)然定位

雖然存在上述功能偏離和異化的問題，但是我們不能因此而否認(rèn)政法委的積極作用和重要意義。中國共產(chǎn)黨是新中國的締造者和建設(shè)者，其執(zhí)政地位和執(zhí)政方式具有政治上和法律上的合法性。革命戰(zhàn)爭的成功、社會改造的成就以及改革開放的成績，無疑證明堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、捍衛(wèi)黨的絕對權(quán)威是民族復(fù)興、國家強(qiáng)盛、社會繁榮、人民幸福的根本。我們不能因為個別領(lǐng)導(dǎo)干部的錯誤和個別工作層面的失誤而否定黨對國家的領(lǐng)導(dǎo)和黨對司法的領(lǐng)導(dǎo)。中國共產(chǎn)黨之所以能夠帶領(lǐng)中國人民取得如此成就，是因為黨找準(zhǔn)了其定位、兌現(xiàn)了其諾言。同樣，我們的政法委作為黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作的職能部門，要充分發(fā)揮其正確功能，就必須找準(zhǔn)其正確定位。

（一）政法委是代表黨委領(lǐng)導(dǎo)政法機(jī)關(guān)的組織

作為代表黨委管理政法機(jī)關(guān)的專門部門，政法委必須實現(xiàn)黨委與政法機(jī)關(guān)之間的良性互動。一方面，要從黨的大局出發(fā)，及時、準(zhǔn)確地向各級政法機(jī)關(guān)傳輸黨的基本精神和司法理念，將黨對于政法工作的制度設(shè)計、理念布局、工作邏輯通過對口輸出的方式，及時向政法機(jī)關(guān)宣講，并對其貫徹落實情況予以督促和檢查。另一方面，要從政法工作的現(xiàn)實出發(fā)，準(zhǔn)確、全面地向所屬黨委反饋政法機(jī)關(guān)的工作情況和現(xiàn)實困難，對于關(guān)系到國家安全、社會穩(wěn)定的重大案件，要從政治上予以把關(guān)；對于政法機(jī)關(guān)與其他國家機(jī)關(guān)、社會組織以及政法機(jī)關(guān)之間因案件處理產(chǎn)生的分歧，要及時進(jìn)行協(xié)調(diào)；對于政法機(jī)關(guān)在處理重大、疑難案件中的困難，要予以政治支持；對于政法機(jī)關(guān)在案件處理過程中出現(xiàn)的教訓(xùn)和經(jīng)驗，要及時進(jìn)行研究和總結(jié)，并形成成熟的方案，進(jìn)行集體研究討論，凝結(jié)、升華為黨的司法政策，適當(dāng)?shù)臅r候根據(jù)法定程序，建議進(jìn)一步規(guī)范成法律法規(guī)，彌補(bǔ)法律上的欠缺。

（二）政法委是依靠群眾監(jiān)督政法機(jī)關(guān)的組織

中國共產(chǎn)黨是人民的政黨，始終堅持依靠群眾、服務(wù)群眾，政法委作為黨的職能部門，在領(lǐng)導(dǎo)政法工作時，也必須堅持群眾路線，滿足群眾合法的訴求。具體而言，政法委要充分發(fā)揮人民群眾在社會管理中的積極作用，要全面維護(hù)人民群眾安居樂業(yè)的穩(wěn)定秩序，要努力滿足人民群眾在涉訴涉法方面的合理需求。群眾的這些需求，需要政法機(jī)關(guān)來具體實現(xiàn)，群眾的司法利益，可能被個別司法機(jī)關(guān)所侵犯，因此政法委要依靠黨委的支持和群眾的力量，對政法機(jī)關(guān)進(jìn)行有效監(jiān)督，督促政法機(jī)關(guān)實現(xiàn)好、維護(hù)好人民群眾在政法領(lǐng)域的切實利益。

（三）政法委是遵循法律統(tǒng)籌政法工作的組織

政法委代表黨委對接和領(lǐng)導(dǎo)政法領(lǐng)域的工作，政法事務(wù)必須遵循法治精神和法律程序，因此政法委的政法統(tǒng)籌工作也必須符合法治要求。具體而言，對于綜合治理和維護(hù)穩(wěn)定方面的工作，政法委不能盲目抓和隨便抓，而要通過政治上的領(lǐng)導(dǎo)、思想上的引導(dǎo)和組織上的督導(dǎo)，推動承載具體管理、服務(wù)職責(zé)的國家機(jī)關(guān)和社會組織根據(jù)法定職權(quán)、依照法定程序來具體展開。對于司法領(lǐng)域的工作，政法委不能貼得太近、抓得太細(xì)，而要嚴(yán)格遵循司法規(guī)律，尊重人民檢察院、人民法院的司法獨(dú)立屬性，充分保障公民訴訟權(quán)利，通過法律途徑、依照法律要求指導(dǎo)，協(xié)調(diào)司法機(jī)關(guān)處理好重大疑難案件。

只有認(rèn)清上述三點(diǎn)，做到堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、依靠群眾力量、遵循法律程序，政法機(jī)關(guān)才能在政治上、法理上、情理上站穩(wěn)腳跟，擺正態(tài)度，才能在黨委、群眾、政法機(jī)關(guān)中扮演好恰當(dāng)?shù)慕巧?，發(fā)揮作用，才能體現(xiàn)其政治作用、社會功能和法律價值。

四、政法委的工作方式轉(zhuǎn)型

肩負(fù)三大定位，承載十項職能，政法委絕對不是虛設(shè)的機(jī)構(gòu)，而是有益的組織。但是客觀地說，政法委仍然遭受了不少批評甚至完全否定。作為黨內(nèi)的兩大機(jī)構(gòu)，紀(jì)委和政法委的工作同樣努力，但是得到了不同的評價，其原因既有職能的不同，也有工作方式的不同。紀(jì)委的工作范圍具體而集中，且工作程序相對封閉和隱秘。政法委的攤子大、職責(zé)多，且工作方式相對開放和直接，這是政法委工作受到詬病的客觀原因。但是政法委自己也要清醒地認(rèn)識到自身的主觀因素，一些領(lǐng)導(dǎo)干部對政法工作存在認(rèn)識不清、把握不明的問題，有的地方該管而未管、不會管，對一些具體業(yè)務(wù)不該管卻管得太細(xì)、管不好，總體表現(xiàn)為宏觀把控不夠有力、中觀協(xié)調(diào)不夠順暢、微觀干預(yù)太緊太細(xì)。因此，要更好地開創(chuàng)政法委工作的領(lǐng)導(dǎo)局面，就必須努力調(diào)整和完善政法委的工作方式。

（一）要在宏觀上強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)

黨對國家和社會事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)，主要是通過宏觀布局和總體設(shè)計。政法委對政法工作的領(lǐng)導(dǎo)，也應(yīng)當(dāng)主要強(qiáng)化宏觀上的安排。具體體現(xiàn)為：

第一，要加強(qiáng)政治領(lǐng)導(dǎo)。政法委員會之所以不叫法律委員會或者司法委員會，是因為在任何國家，不管意識形態(tài)如何、政治體制如何，法律和政治必然是緊密相關(guān)的。法律從來都帶有階級性，國家制定和實施法律都是為了維護(hù)統(tǒng)治階級的利益。我國是人民民主專政的社會主義國家，堅持人民當(dāng)家做主，由中國共產(chǎn)黨負(fù)責(zé)實現(xiàn)、維護(hù)和發(fā)展人民群眾的根本利益。因此，國家的法律事務(wù)也要體現(xiàn)政治性和人民性。中國共產(chǎn)黨的各項政策都集中體現(xiàn)了最廣大人民群眾的根本利益，體現(xiàn)了中華民族的根本利益。當(dāng)前，我國面臨著嚴(yán)峻的國際形勢和復(fù)雜的社會局面，在外有敵對勢力的非政府組織企圖制造“顏色革命”，在內(nèi)有民族分裂勢力和極端宗教勢力策劃反動活動，面對各種政治風(fēng)險和政治較量，我們要保證政法領(lǐng)域端正政治立場，形成政治合力。當(dāng)前一些政法機(jī)關(guān)的干部、干警對此缺乏警惕性，甚至被國外的三權(quán)分立和自由主義思想所吸引，這對國家安全和社會穩(wěn)定造成了一定的威脅。因此，在今后的工作中，各級政法委必須督促政法干部、干警加強(qiáng)政治學(xué)習(xí)，端正政治立場。

第二，要加強(qiáng)思想領(lǐng)導(dǎo)。一些政法干部、干警可能沒有政治上的危險傾向，但是存在一些錯誤思想和不良作風(fēng)，如個人主義、享樂主義等。由于思想不單純，世界觀、人生觀和價值觀錯誤，滋長了一些司法腐敗，出現(xiàn)藐視人權(quán)的風(fēng)氣，在群眾中造成了極其惡劣的影響。因此，各級政法委必須強(qiáng)化對政法領(lǐng)域的思想領(lǐng)導(dǎo)，形成思想學(xué)習(xí)和思想?yún)R報的長效機(jī)制，引導(dǎo)政法干部和政法干警樹立社會主義核心價值觀。

第三，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。加強(qiáng)黨對政法工作的領(lǐng)導(dǎo)，就必須強(qiáng)化政法機(jī)關(guān)的組織建設(shè)，打造政治立場堅定、思想作風(fēng)端正、業(yè)務(wù)能力精良的政法隊伍。一方面，要優(yōu)化政法人才的選拔錄用機(jī)制，在健全法官、檢察官、人民警察統(tǒng)一招錄、有序交流、逐級遴選機(jī)制，完善司法人員分類管理制度方面，政法委要起到統(tǒng)籌指導(dǎo)作用。另一方面，要重視政法系統(tǒng)在編人員的隊伍建設(shè)，堅決預(yù)防和處理政法干部、干警的貪污行為，凈化干警隊伍，加強(qiáng)公安司法人員的職業(yè)保障，讓優(yōu)秀的政法人才走進(jìn)來、留下來。

（二）要在中觀上理順關(guān)系

第一，要處理好綜治、維穩(wěn)和司法的關(guān)系。社會綜合治理強(qiáng)調(diào)預(yù)防，維穩(wěn)工作強(qiáng)調(diào)打擊，司法工作強(qiáng)調(diào)處罰。這三方面在先后順序和工作方式上存在本質(zhì)區(qū)別，政法委要全面抓，但不能一把抓，要保證各項職能由專門機(jī)關(guān)專門履行。當(dāng)前綜治委、維穩(wěn)領(lǐng)導(dǎo)小組雖然在組織架構(gòu)上與政法委合署辦公，但是其地位是彼此獨(dú)立的，這種地位和職能獨(dú)立、機(jī)構(gòu)設(shè)置重疊的局面不利于具體工作的展開。因此，筆者建議適度降低綜治委和維穩(wěn)領(lǐng)導(dǎo)小組的行政級別，在政法委之下設(shè)立獨(dú)立的社會治安綜合治理辦公室和維穩(wěn)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，由政法委副職領(lǐng)導(dǎo)主管并掛帥，辦公室成員分別由司法行政部門和公安部門及特定的社會組織工作人員構(gòu)成，使綜治部門、維穩(wěn)部門和司法機(jī)關(guān)在行政上基本大致相當(dāng)，共同接受政法委的領(lǐng)導(dǎo)。

第二，要處理好維穩(wěn)與維權(quán)的關(guān)系。一方面，在強(qiáng)調(diào)維護(hù)社會穩(wěn)定時，所采取的措施必須符合比例原則，不能片面強(qiáng)調(diào)維穩(wěn)，而侵犯公民的基本權(quán)利，也不能將維權(quán)行為盲目界定為破壞社會穩(wěn)定的行為，要引導(dǎo)人民群眾通過正常渠道反映和維護(hù)合法訴求。另一方面，要注意維穩(wěn)工作和維權(quán)工作的分工。對于影響社會穩(wěn)定的行為，主要是加強(qiáng)社會治安，利用公安部門和司法行政部門的力量；對于群眾維權(quán)的行為，主要是采取法律途徑，利用司法行政部門的法律援助力量和人民法院的審判權(quán)威，引導(dǎo)人民群眾通過法律服務(wù)和司法訴訟的方式維護(hù)自身合法權(quán)益。

第三，要處理好調(diào)解、訴訟和信訪的關(guān)系。上訪、信訪往往是人民群眾不得已而為之的行為，政法委應(yīng)當(dāng)指導(dǎo)相關(guān)部門引導(dǎo)群眾通過正常渠道解決糾紛。要充分利用基層群眾自治組織的力量，對于簡單糾紛，盡量通過當(dāng)事人自我協(xié)商和解或者認(rèn)調(diào)解委員會調(diào)解的方式解決，解決不了的，正確引導(dǎo)至訴訟渠道，通過人民法院進(jìn)行司法調(diào)解或?qū)徟薪鉀Q。同時，政法委自身以及政法機(jī)關(guān)要主動聯(lián)系群眾、服務(wù)群眾，拓寬渠道主動上門，開通電話、網(wǎng)絡(luò)熱線和服務(wù)咨詢信箱、郵箱，把群眾上訪和信訪變成干部走訪拜訪，更親切、更有效地為人民群眾排憂解難。

（三）要在微觀上放開干預(yù)

政法委工作方式中最大的弊端就是微觀上管得太緊、太細(xì)，這主要體現(xiàn)在對訴訟案件的協(xié)調(diào)方面。在一些重大、疑難案件上，為了快速辦案、消除影響，政法委常常組織“小三長”甚至“大三長”召開聯(lián)席會議，讓公檢法三個機(jī)關(guān)共同討論，甚至由三個機(jī)關(guān)聯(lián)合工商、稅務(wù)、證監(jiān)等部門成立專案組聯(lián)席辦案。①這種聯(lián)席辦案工作方式的弊端是顯而易見的，嚴(yán)重違反了公檢法三個機(jī)關(guān)分工負(fù)責(zé)、司法獨(dú)立的原則。因此，在微觀上放開干預(yù)，改革政法委在具體案件中的協(xié)調(diào)方式勢在必行。

第一，要“管要案”而不能“問普案”。根據(jù)中央對于政法委的功能定位，政法委只對重大、疑難案件進(jìn)行協(xié)調(diào)、研究，但是何為“重大、疑難”是一個比較模糊的概念。筆者認(rèn)為，案件只能以重大論，而不能以疑難分。疑難有的時候是技術(shù)上的疑難，有的時候是法律適用上的疑難。對于技術(shù)上的疑難，屬于客觀障礙，政法委的主觀干預(yù)并不能予以克服；對于法律適用上的疑難，屬于法院的工作，人民法院只能根據(jù)法律的規(guī)定和指引對案件進(jìn)行定性，政法委并不能起到實質(zhì)性的作用。因此，政法委只能針對那些會對國家和社會造成重大影響的案件進(jìn)行協(xié)調(diào)，一般的案件，哪怕是涉及國家機(jī)關(guān)的行政訴訟案件，政法委也不宜過度干預(yù)。

第二，要“重服務(wù)”而不能“強(qiáng)命令”。對于訴訟案件，公檢法只要依法偵查、起訴和審判，自然可以得出一個處理結(jié)果，只要真正嚴(yán)格依照法定程序、認(rèn)真尊重當(dāng)事人的訴訟權(quán)利，司法機(jī)關(guān)可能會判“錯案”，但不至于辦“冤案”。在一些要案中，之所以需要政法委進(jìn)行協(xié)調(diào)，是為了給公檢法的案件處理工作提供便利，疏通不必要的障礙。因此，政法委在這類案件中，需要做的更應(yīng)該是幫助司法機(jī)關(guān)來協(xié)調(diào)其他國家行政機(jī)關(guān)和社會組織，去研究和總結(jié)辦案中的困難和經(jīng)驗，而不是強(qiáng)勢地拍板做決定。

第三，要“循法令”而不是“崇權(quán)力”。政法委參與個案的協(xié)調(diào)，其權(quán)力來自法令的授權(quán)，而非權(quán)力的威懾。具體而言，政法委不能強(qiáng)行對案件的處理做出“批示”，而應(yīng)準(zhǔn)確地向所屬黨委“請示”。黨委授權(quán)政法委協(xié)調(diào)重大疑難案件，是因為這些案件可能對社會造成巨大影響，由政法委及時參與可以讓黨委及時了解案件的處理情況，以避免和化解案件帶來的不良效應(yīng)。黨委的授權(quán)依據(jù)“黨法”，司法機(jī)關(guān)的處理依據(jù)是“國法”，這都具有政治和法律上的合法性。因此，政法委在遇到需要參與協(xié)調(diào)的重大疑難案件時，要充分尊重司法機(jī)關(guān)的獨(dú)立地位，以公安司法機(jī)關(guān)為主導(dǎo)，不強(qiáng)行發(fā)表處理意見，只對案情和司法機(jī)關(guān)的處理意見向所在黨委請示。

綜上所述，設(shè)立政法委是黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作的重要舉措，政法委在政法工作中具有特殊而重要的功能，政法委所存在的問題，不是機(jī)構(gòu)的存廢與否，而是領(lǐng)導(dǎo)方式的恰當(dāng)與否。只要各級政法委找準(zhǔn)自身定位，在宏觀、中觀和微觀層面改善管理方式，定然能發(fā)揮其應(yīng)有作用。其中，處理好政法與司法、政法與綜治、政法與維穩(wěn)的關(guān)系是政法委開拓工作局面的關(guān)鍵。

［1］劉濤.“政法冤案”的政治背景闡述［J］.環(huán)球法律評論，2012，（3）.

［2］嚴(yán)勵.地方政法委“冤案協(xié)調(diào)會”的潛規(guī)則應(yīng)予廢除［J］.法學(xué)，2010，（6）.

［3］周永坤.論黨委政法委員會之改革［J］.法學(xué)，2012，（5）.

［4］劉忠.“黨管政法”思想的組織史生成（1949-1958）［J］.法學(xué)家，2013，（2）.

［5］劉建化.黨的執(zhí)法監(jiān)督實踐探索［M］.北京：中國長安出版社，2006.

［6］周永坤.政法委的歷史與演變［J］.炎黃春秋，2012，（9）.

［7］葉竹盛.政法委“干什么、怎么干”［J］.南風(fēng)窗，2012，（8）.

［8］侯猛.“黨與政法”關(guān)系的展開——以政法委員會為研究中心［J］.法學(xué)家，2013，（2）.

（責(zé)任編輯：陳尚坤）

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1671-0541（2015）01-0020-07

2014-11-05

劉洋（1987-），男，江西瑞金人，四川大學(xué)法學(xué)院博士研究生，主要研究方向：刑事訴訟法、證據(jù)法。