西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府公共服務(wù)財(cái)政保障能力分析與評(píng)價(jià)——基于甘肅省2012年數(shù)據(jù)的實(shí)證研究

劉書明

（財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所，北京 100142）

一、引言

2012年7月國(guó)務(wù)院印發(fā)的《國(guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》中明確提出：“建立與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府財(cái)力增長(zhǎng)相適應(yīng)的基本公共服務(wù)財(cái)政支出增長(zhǎng)機(jī)制，切實(shí)提高各級(jí)財(cái)政特別是縣級(jí)財(cái)政提供基本公共服務(wù)的保障能力”。提高地方政府公共服務(wù)財(cái)政保障能力，是目前國(guó)家公共服務(wù)體系建設(shè)的重要內(nèi)容。從地方政府事權(quán)與支出責(zé)任而言，省級(jí)政府主要負(fù)責(zé)制定本地區(qū)基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和地方政策法規(guī)，提供涉及地方事權(quán)的基本公共服務(wù)，以及對(duì)市級(jí)和縣級(jí)政府提供的基本公共服務(wù)進(jìn)行監(jiān)督、考核與問(wèn)責(zé)。市級(jí)和縣級(jí)政府具體負(fù)責(zé)本地基本公共服務(wù)的提供以及對(duì)基本公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。從地方政府體系構(gòu)成而言，市級(jí)政府是地方政府的中間層次，在省級(jí)政府和縣級(jí)政府之間具有重要作用。對(duì)市級(jí)政府公共服務(wù)財(cái)政保障能力的研究，就從總體上了解和把握地方政府公共服務(wù)財(cái)政保障能力狀況。對(duì)于西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)而言，地域面積廣大，人口密度較小、交通條件落后，市級(jí)政府在提供轄區(qū)基本公共服務(wù)、協(xié)調(diào)縣域基本公共服務(wù)合作、監(jiān)督縣級(jí)政府提供基本公共服務(wù)中具有重要作用，對(duì)于市級(jí)政府公共服務(wù)財(cái)政保障能力分析和評(píng)價(jià)，對(duì)于全面認(rèn)識(shí)地方政府公共服務(wù)財(cái)政保障能力實(shí)際狀況，以及提高縣級(jí)財(cái)政公共服務(wù)財(cái)政保障能力具有重要作用。甘肅省地處祖國(guó)西部，是全國(guó)最為落后的地區(qū)之一，東西狹長(zhǎng)，人口較多，社會(huì)事業(yè)發(fā)展嚴(yán)重滯后，是典型的西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)。本文基于甘肅省14市州2012年財(cái)政統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，對(duì)西部地方政府公共服務(wù)財(cái)政保障能力進(jìn)行科學(xué)評(píng)價(jià)，以從總體上認(rèn)識(shí)西部落后地區(qū)地方政府公共服務(wù)財(cái)政保障能力存在問(wèn)題及可能的解決途徑。

二、評(píng)價(jià)指標(biāo)與數(shù)據(jù)來(lái)源

公共服務(wù)財(cái)政保障能力是指地方政府為滿足居民多樣化的公共服務(wù)訴求，運(yùn)用財(cái)政資源向轄區(qū)有效提供公共服務(wù)，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展時(shí)，所具有的基本的保障和支持能力。這種能力應(yīng)從收入和支出兩個(gè)方面去衡量，從收入角度分析，反映了不同地方政府財(cái)政汲取能力、發(fā)展能力和控制能力，這是政府公共服務(wù)財(cái)政保障能力的物質(zhì)基礎(chǔ)和前提條件；但是要將這種客觀可能性轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，將一定物質(zhì)基礎(chǔ)供給出去，這種“能力”需要政府的財(cái)政支出來(lái)體現(xiàn)。因此，地方政府公共服務(wù)財(cái)政保障能力應(yīng)是一個(gè)包括收入和支出兩方面的由多重指標(biāo)構(gòu)成的復(fù)雜體系，要對(duì)其做出客觀評(píng)價(jià)，需要在科學(xué)性和可操作性原則的指導(dǎo)下，建立完整的能夠反映地方公共服務(wù)財(cái)政保障能力狀況并具有統(tǒng)計(jì)意義的量化因子組成的指標(biāo)體系。

根據(jù)地方政府間的事權(quán)與支出責(zé)任劃分，針對(duì)西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的具體情況，將地方政府公共服務(wù)財(cái)政保障能力分為一般公共服務(wù)義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障和就業(yè)等公共服務(wù)中最為核心的四個(gè)方面。衡量每個(gè)方面的財(cái)政保障能力時(shí)，既運(yùn)用總量指標(biāo)也充分考慮人均指標(biāo)?？偭恐笜?biāo)可以從總體上反映不同地方經(jīng)濟(jì)實(shí)力，這是決定地方財(cái)政實(shí)力的基礎(chǔ)；人均指標(biāo)更能反映地方差異，可比性較強(qiáng)。

基于以上思路，在經(jīng)過(guò)多次反復(fù)嘗試后構(gòu)建了如下評(píng)估指標(biāo)體系。該評(píng)估指標(biāo)體系共由兩個(gè)指標(biāo)層19個(gè)具體指標(biāo)構(gòu)成，其中，第一層指標(biāo)，由一般公共服務(wù)財(cái)政保障能力、義務(wù)教育財(cái)政保障能力、醫(yī)療衛(wèi)生財(cái)政保障能力、社會(huì)保障和就業(yè)財(cái)政保障能力等4個(gè)一級(jí)指標(biāo)構(gòu)成；第二層指標(biāo)，由人均地區(qū)生產(chǎn)總值、人均公共財(cái)政預(yù)算收入和參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)職工人數(shù)占總?cè)藬?shù)的比例等19個(gè)二級(jí)指標(biāo)構(gòu)成。在指標(biāo)設(shè)計(jì)時(shí)既要保證評(píng)價(jià)結(jié)果的科學(xué)性，又要考慮數(shù)據(jù)的權(quán)威性與可獲得性，以保障評(píng)價(jià)結(jié)果的有效性和可靠性。

三、評(píng)價(jià)方法與結(jié)果

考慮到地方政府公共服務(wù)財(cái)政保障能力是由多個(gè)指標(biāo)體系構(gòu)成的多層評(píng)價(jià)體系，所以擬選擇主成分分析方法。

（一）主成分分析方法

主成分分析，指通過(guò)降維技術(shù)，將多個(gè)具有一定相關(guān)性的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)化為少數(shù)幾個(gè)綜合指標(biāo)進(jìn)行分析。即將一組給定的變量 X1，X2，X3，…，Xp，通過(guò)線性變換，轉(zhuǎn)換為一組不相關(guān)的變量 F1，F(xiàn)2，F(xiàn)3，…，F(xiàn)k。在以上變換中，保持變量總的方差（變量X1，X2，…，Xk的方差之和）不變，同時(shí) F1具有最大方差，成為第一主成分；F2具有次大方差，成為第二主成分。以此類推，原來(lái)的p個(gè)變量就可以轉(zhuǎn)化為k個(gè)主成分。概括而言，就是將原始變量的線性組合表示新的綜合變量，即F1=a11X11+a12X12+…+a1pXp+ε1。

（二）數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化處理

由于各項(xiàng)指標(biāo)數(shù)據(jù)量綱不同，所以將原始數(shù)據(jù)進(jìn)過(guò)標(biāo)準(zhǔn)化處理以消除量綱影響，具體處理方法如下：

其中，xij是第i樣本單位第j個(gè)指標(biāo)的觀測(cè)值，分別是第j個(gè)變量的平均值和標(biāo)準(zhǔn)差。所用數(shù)據(jù)均來(lái)源于《甘肅發(fā)展年鑒·2012》和《國(guó)際、國(guó)內(nèi)及甘肅省國(guó)民經(jīng)濟(jì)主要指標(biāo)排序·2013》。數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化處理利用SPSS19.0軟件來(lái)完成。

表1 西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府公共服務(wù)財(cái)政保障能力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

（三）評(píng)價(jià)步驟與過(guò)程

在數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化后，首先利用SPSS19.0軟件計(jì)算了全部19個(gè)指標(biāo)的相關(guān)矩陣，發(fā)現(xiàn)大部分相關(guān)系數(shù)絕對(duì)值都在0.500及以上，同時(shí)對(duì)二級(jí)指標(biāo)因子進(jìn)行KMO和利特巴特球形檢驗(yàn)，檢驗(yàn)值分別如下：

表2 變量的KMO測(cè)度和Bartlett的檢驗(yàn)結(jié)果

從表2可以看出，Bartlett球形檢驗(yàn)的F值等于0.000，表明地方政府公共服務(wù)財(cái)政保障能力各項(xiàng)指標(biāo)數(shù)據(jù)來(lái)自正態(tài)分布總體，可以進(jìn)行因子分析。KMO取值為0.786，反映出政府公共服務(wù)財(cái)政保障能力評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)之間的簡(jiǎn)單相關(guān)系數(shù)與偏相關(guān)系數(shù)較大，該檢驗(yàn)結(jié)果也說(shuō)明可以進(jìn)行因子分析。

對(duì)19個(gè)因子采用主成分分析方法，缺失值用數(shù)據(jù)的平均值代替再提取公因子，用Promax方法對(duì)公因子進(jìn)行旋轉(zhuǎn)，使得因子結(jié)構(gòu)更為簡(jiǎn)單，以Anderson-Rubin法計(jì)算因子得分。按照特征根大于1.5的原則，選取主成分。總方差解釋表和旋轉(zhuǎn)后的因子提取結(jié)果見(jiàn)表3。從結(jié)果來(lái)看，前4個(gè)因子的特征值大于1.5，并且前4個(gè)因子解釋總方差的累計(jì)百分比為90.358%，故提取4個(gè)因子或主成分。

根據(jù)方差解釋表可以看出，經(jīng)過(guò)主成分提取以后，可以確定提取4個(gè)主成分，分別用F1、F2、F3、F4表示。政府公共服務(wù)財(cái)政保障能力原始指標(biāo)90%以上的信息被濃縮到這4個(gè)公因子中，說(shuō)明政府公共服務(wù)財(cái)政保障能力評(píng)價(jià)指標(biāo)是一個(gè)四維指標(biāo)體系。旋轉(zhuǎn)后的因子載荷矩陣如表4所示。

通過(guò)二級(jí)指標(biāo)因子載荷矩陣（表4）可以看出，各指標(biāo)在公因子上的因子載荷均比較大，這說(shuō)明指標(biāo)所選取的19個(gè)二級(jí)指標(biāo)的效度較高。在因子分析過(guò)程中，利用回歸法建立如下單因子函數(shù)關(guān)系：

表3 總方差解釋表

表4 因子載荷矩陣

根據(jù)以上得分函數(shù)，可以計(jì)算出各地區(qū)單因子得分，具體結(jié)果如表5所示。

表5 各地區(qū)因子得分計(jì)算結(jié)果

將旋轉(zhuǎn)后的特征值作為公因子權(quán)重，上式中4個(gè)公因子得分 F1、F2、F3、F4分別與旋轉(zhuǎn)后因子特征值乘積用 Z1、Z2、Z3、Z4表示，其中 Z1=ejF1，ej為旋轉(zhuǎn)后主成分特征值，可以計(jì)算出甘肅省14個(gè)市州政府公共服務(wù)財(cái)政保障能力得分，公式如下：Z*=8.023×F1+6.689×F2+2.898×F3+3.255×F4，即可以得到14個(gè)市州公共服務(wù)財(cái)政保障能力總分及排名。測(cè)算結(jié)果如表6所示。

（四）評(píng)價(jià)結(jié)果

根據(jù)表6評(píng)價(jià)結(jié)果和名次，可以將甘肅省14市州地方政府公共服務(wù)財(cái)政保障能力劃分為以下幾類。

第一類，地方政府公共服務(wù)財(cái)政保障能力最高（與本省14市州比較而言），即綜合因子得分Z≥10.000的地區(qū)，這類地區(qū)共有3個(gè)，依得分次序分別是蘭州（12.389）、天水（10.897）和慶陽(yáng)（10.301）。其中蘭州的綜合因子得分為12.389，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于天水和慶陽(yáng)，說(shuō)明蘭州作為甘肅省省會(huì)城市總體經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)，地方政府財(cái)政實(shí)力也高于省內(nèi)其余地區(qū)，財(cái)政預(yù)算收入與支出絕對(duì)數(shù)以及排名都在全省首位，其優(yōu)勢(shì)是省內(nèi)其他地方難以趕超的。天水是甘肅第二大城市，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好，特別是其相對(duì)完整的工業(yè)體系和現(xiàn)代高新產(chǎn)業(yè)園區(qū)是主要優(yōu)勢(shì)，對(duì)于地方稅收具有較大貢獻(xiàn)，在一定程度上提高了政府公共服務(wù)財(cái)政保障能力。2012年天水市財(cái)政預(yù)算收入位居全省第4位，預(yù)算支出位居第2位。慶陽(yáng)是甘肅重要的能源基地，近年來(lái)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展較快，財(cái)政實(shí)力有了大幅度提升，地方政府公共服務(wù)財(cái)政保障能力也較高。2012年慶陽(yáng)市財(cái)政預(yù)算收入位居全省第2位，預(yù)算支出位居第3位。

表6 各地區(qū)公共服務(wù)財(cái)政保障能力綜合評(píng)價(jià)結(jié)果及名次

表7 甘肅省14市州政府公共服務(wù)財(cái)政保障能力評(píng)價(jià)分類

第二類，地方政府公共服務(wù)財(cái)政保障能力較高，即綜合因子得分0≤Z<10.000的地區(qū)，這類地區(qū)共有4個(gè)，依得分次序分別是嘉峪關(guān)（7.49）、金昌（0.353）、定西（0.262）和隴南（0.247）。在這 4個(gè)地區(qū)中，嘉峪關(guān)的綜合因子得分為7.49，高于處于同一類型的金昌、定西和隴南。嘉峪關(guān)是甘肅省省轄市，是甘肅省14市州中人口最少的城市，城市化率位居全省首位，農(nóng)民人均純收入和城市居民人均可支配收入位居全省前列，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度快，財(cái)政實(shí)力增長(zhǎng)迅速，但是與全省其他地區(qū)相比，特別是從財(cái)政預(yù)算收入和支出綜合分析，總體實(shí)力居于中上水平。金昌是甘肅重要的有色金屬基地，當(dāng)?shù)匕l(fā)展主要依托金川公司，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)相對(duì)薄弱，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入位居全省前列，但是同嘉峪關(guān)一樣，從財(cái)政預(yù)算收入和支出總量綜合考慮，政府公共服務(wù)財(cái)政保障能力并不在全省最前面，處于中上水平。定西和隴南是甘肅省人口較多地區(qū)，其人口數(shù)量?jī)H低于蘭州和天水，位居全省第3位和第4位，農(nóng)業(yè)人口比例較高，城市化率為全省最低，分別為第13位和第14位，經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，是甘肅重點(diǎn)扶貧地區(qū)。從財(cái)政預(yù)算收入看，分別位居全省第10位和第7位，但是財(cái)政預(yù)算支出位居全省第4和第5位。綜合分析兩地政府公共服務(wù)財(cái)政保障能力居于全省中間水平，而非最低地區(qū)，主要在于政府預(yù)算支出能力較高。

第三類，地方政府公共服務(wù)財(cái)政保障能力較低，即綜合因子得分-10≤Z<0的地區(qū)，這類地區(qū)共有6個(gè)，依得分次序分別是平?jīng)觯?0.524）、臨夏（-0.725）、白銀（-2.914）、張掖（-6.082）、武威（-7.628）、酒泉（-7.680）。這類地區(qū)占比最高，占全省14市州的近43%。這說(shuō)明從總體來(lái)看，甘肅省作為西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)省份，地方政府公共服務(wù)財(cái)政保障能力較低。2012年平?jīng)?、臨夏、白銀、張掖、武威和酒泉的財(cái)政預(yù)算收入分別位居全省第5位、13位、3位、12位、8位、6位，而預(yù)算支出分別位居全省的第7位、6位、9位、12位、8位、11位。相對(duì)而言，白銀、張掖、武威和酒泉經(jīng)濟(jì)條件較好，平?jīng)龊团R夏經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后，特別是臨夏發(fā)展滯后。但從政府公共服務(wù)財(cái)政保障能力，特別是從收入和支出綜合權(quán)衡，臨夏州的得分反而高。主要是因?yàn)楸M管本級(jí)財(cái)政收入較低，但是在中央對(duì)民族地區(qū)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付等扶持下，大口徑財(cái)政收入是比較高的，而其財(cái)政支出位于全省中間水平，因而出現(xiàn)政府公共服務(wù)財(cái)政保障能力高于其他地區(qū)的現(xiàn)象。因?yàn)檎墓卜?wù)財(cái)政保障能力不僅在于政府財(cái)政收入，還要重點(diǎn)分析支出水平，前者是基礎(chǔ)，后者則是這種能力的真正體現(xiàn)。

第四類，地方政府公共服務(wù)財(cái)政保障能力最低，即綜合因子得分Z<-10，這類地區(qū)數(shù)量較少，僅為甘南州1個(gè)，其綜合因子得分僅為-16.371，為14市州中最低水平。甘南州是全國(guó)14個(gè)藏族自治州之一，也是全國(guó)主要藏區(qū)之一，自然條件嚴(yán)酷，經(jīng)濟(jì)發(fā)展嚴(yán)重滯后，政府財(cái)力嚴(yán)重不足，地方政府公共服務(wù)財(cái)政保障能力水平最低。無(wú)論是財(cái)政預(yù)算收入，還是預(yù)算支出都處于全省最低水平，應(yīng)是中央和省級(jí)政府重點(diǎn)扶持的地區(qū)之一。

四、結(jié)論與啟示

本文構(gòu)建了地方政府公共服務(wù)財(cái)政保障能力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，基于甘肅省2012年14市州的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，利用主成分分析方法，對(duì)西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)省份地方政府公共服務(wù)財(cái)政保障能力進(jìn)行了科學(xué)評(píng)價(jià)，得到以下重要結(jié)論：

第一，地方經(jīng)濟(jì)總體發(fā)展水平與政府公共服務(wù)財(cái)政保障能力正相關(guān)。西部省份經(jīng)濟(jì)總體落后，政府公共服務(wù)財(cái)政保障能力總體較低。即使在同一省區(qū)，多數(shù)市州地方政府公共服務(wù)財(cái)政保障能力都比較低。

第二，財(cái)政收入水平越高并不必然意味著政府公共服務(wù)財(cái)政保障能力越高。公共服務(wù)財(cái)政保障能力作為政府供給公共服務(wù)中汲取和利用財(cái)政資源的能力，不僅取決于政府的財(cái)政收入能力，同時(shí)取決于政府財(cái)政支出能力。財(cái)政收入能力是保障能力的基礎(chǔ)，公共服務(wù)財(cái)政支出能力則直接體現(xiàn)出不同政府財(cái)政對(duì)于公共服務(wù)的現(xiàn)實(shí)的支持和保障能力。特別是財(cái)政支出領(lǐng)域的選擇對(duì)于公共服務(wù)財(cái)政保障能力具有重要影響。

第三，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)對(duì)于政府公共服務(wù)財(cái)政保障能力具有重要影響。政府財(cái)政支出能力對(duì)于公共服務(wù)保障能力具有影響，這種支出主要指的市公共領(lǐng)域的支出，不論是總量提升還是結(jié)構(gòu)優(yōu)化都對(duì)政府公共服務(wù)財(cái)政保障能力具有重要影響。在總量既定的前提下，結(jié)構(gòu)的優(yōu)化就顯得更為重要。

根據(jù)本文的研究結(jié)論，可以得出的重要啟示在于，西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)總體落后，應(yīng)加快自身發(fā)展以夯實(shí)政府財(cái)政實(shí)力基礎(chǔ)。應(yīng)認(rèn)識(shí)到提高政府公共服務(wù)財(cái)政保障能力不僅在于提高政府的財(cái)政收入水平，更為重要的在于調(diào)整和優(yōu)化政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，正確處理好生產(chǎn)性投資和非生產(chǎn)性投資。在非生產(chǎn)性投資領(lǐng)域中，要處理好一般公共服務(wù)與教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障和就業(yè)等專項(xiàng)公共領(lǐng)域投資的比例關(guān)系。在提升總量的同時(shí)，以結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化來(lái)持續(xù)提高地方政府公共服務(wù)財(cái)政保障能力。

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