咨詢類政府信息公開申請?zhí)轿?/h1>
2015-04-16 18:20:08肖衛(wèi)兵
法學論壇 2015年5期
肖衛(wèi)兵
（上海政法學院 經(jīng)濟法學院，上海 201701）
咨詢類政府信息公開申請?zhí)轿?/p>
肖衛(wèi)兵
（上海政法學院 經(jīng)濟法學院，上海 201701）
咨詢類政府信息公開申請是《政府信息公開條例》實施以來較為常見的一種。尤其當這類申請和申請內(nèi)容不明確聯(lián)系起來更是增加了實踐過程中的判斷難度。為了提升申請內(nèi)容不明確的咨詢類申請的答復水平，行政機關(guān)未來有必要通過規(guī)范該類申請的判定流程，通過補正程序及其他途徑在答復前幫助申請人明確申請內(nèi)容，通過主動公開對咨詢類申請的解讀，以及考慮采取便民等其他途徑回應(yīng)咨詢類申請，推動相關(guān)爭議的妥善解決。
政府信息公開；補正；申請內(nèi)容不明確；咨詢類申請
上海曾發(fā)生這樣一起案例。原告上海市昆侖律師事務(wù)所向被告上海市城鄉(xiāng)建設(shè)和交通委員會提出政府信息公開申請，要求獲取“（1）上海市城鄉(xiāng)建設(shè)和交通委員會的法定職責是什么？（2）上海市12319城建服務(wù)熱線是否由上海市城鄉(xiāng)建設(shè)和交通委員會主管或主辦？如不是，是由誰主管或主辦？為何在貴委網(wǎng)站顯示？12319是否具有行政機關(guān)法人性質(zhì)？（3）近日，在奉賢區(qū)南橋鎮(zhèn)德豐路XXX弄（南郊聚潤廣場）1號8樓電梯大廳，有人破壞原有大廳結(jié)構(gòu)，破墻開門，將臨窗近三分之一的面積攔圍進行裝潢，擅自占用物業(yè)共用部位，擅自改變、妨礙共用設(shè)施用途。原本臨窗、明亮、通風的電梯大廳，將無窗、不通風、不見陽光，電梯大廳不僅面積大幅縮減，如不開燈，則成暗房。對上述違章搭建，12319是否曾接到電話投訴？如曾接到投訴，投訴幾次？分別為何時？可否提供投訴人電話、姓名（或單位名稱）？（4）如12319接到上述投訴，對此投訴是如何后續(xù)處理的？是否已交由其他相關(guān)部門處理？如已交辦，交辦時間為何時？受交辦的是哪個部門？該部門在何處？經(jīng)辦人是誰？”被告認為原告的申請不符合法律規(guī)定，要求原告補正。原告向被告提交了《申請政府信息公開補充說明》，表示其對申請公開的文件名稱、文號并不知曉，在政府信息公開申請表中對于所需政府信息的其他特征已經(jīng)進行了非常詳細的描述，無需再行補正。被告最后以《非政府信息公開申請告知書》的形式告知原告其所提交的材料不符合《上海市政府信息公開規(guī)定》第21條規(guī)定的政府信息公開的申請要求，不適用于《上海市政府信息公開規(guī)定》，不再按照《上海市政府信息公開規(guī)定》作出答復。原告對此答復不服，向法院提起訴訟。一審法院審理認為原告的申請內(nèi)容不明確，不符合政府信息公開的申請要求。被告按照法律規(guī)定要求原告在合理期限內(nèi)補正，原告未按照補正要求及時更改、補正申請內(nèi)容。被告據(jù)此作出非政府信息公開申請告知并無不當。故駁回原告的訴訟請求。*上海市某律師事務(wù)所不服上海市某委員會所作決定案，（2012）黃浦行初字第19號。原告不服，提起上訴。二審法院審理認為被上訴人作出的非政府信息公開申請告知，適用法律正確。上訴人的上訴理由不能成立，于是駁回上訴，維持原判。*上海市昆侖律師事務(wù)所與上海市城鄉(xiāng)建設(shè)和交通委員會政府信息公開答復一案，（2012）滬二中行終字第86號。
該案例涉及一個實踐過程中經(jīng)常發(fā)生的以咨詢方式提出的一種政府信息公開申請類型，我們通常稱之“咨詢類政府信息公開申請”（以下簡稱咨詢類申請）。實踐過程中申請人對此稱謂知之甚少，各地做法也不盡相同。雖然上海形成了一些規(guī)范做法，但是具體到個案來看，行政機關(guān)對何為咨詢類申請認識不甚清楚，對于如何認定或認定標準也存在困惑。對申請人來說，則覺得提出這類咨詢類申請非常自然，相互之間認識上的不統(tǒng)一引起了多起政府信息公開訴訟案件，上面只是其中一例。在國家層面目前正積極籌劃《政府信息公開條例》修改的時機下，我們有必要對咨詢類申請進行探討。本文結(jié)合上海的實踐，通過研讀涉及咨詢類申請的政府信息公開訴訟案件，對咨詢類申請進行分析。
一、咨詢類申請概述
咨詢類申請是指申請人通過向行政機關(guān)提出政府信息公開申請，要求其就政策文件、法律規(guī)定、行為活動和特定事項等提供指導和解釋的申請。咨詢類申請可以以設(shè)問形式提出，也可不以設(shè)問形式提出。實踐過程中常見的咨詢類申請是申請人要求行政機關(guān)就其提出的問題作出選擇性答復或要求行政機關(guān)提供解釋。但是，只有結(jié)合申請內(nèi)容不明確這個要件，才對政府信息公開過程中的咨詢類申請的判斷更有實踐意義。
（一）咨詢類申請內(nèi)涵和種類
《辭?！分胁]有單獨對咨詢一詞進行過定義。依照《漢語常用字大詞典》的定義，咨詢作動詞用為“征求意見”。*《漢語常用字大詞典》編纂委員會：《漢語常用字大詞典》，商務(wù)印書館2009年版，第1410頁?！冬F(xiàn)代漢語詞典》將咨詢定義為“詢問磋商；征求意見”。*季恒銓、楊再隋、張書巖主編：《現(xiàn)代漢語詞典》，吉林出版集團有限責任公司2012年版，第960頁。意見是通過咨詢活動達到的結(jié)果。結(jié)合《辭?！分袑Α白稍儤I(yè)”、“咨詢公司”、“咨詢機關(guān)”和“咨詢服務(wù)”詞匯的定義，我們可以看出，咨詢最終結(jié)果是咨詢者希望被咨詢者提供涉及專門知識的意見或建議等智力服務(wù)。*參見夏征農(nóng)主編：《辭?！?，上海辭書出版社1999年版，第2009頁。通過邏輯推理和分析總結(jié)等思維活動形成的意見或建議等智力服務(wù)是咨詢活動所應(yīng)達致的目標。基于這點，結(jié)合政府信息公開，我們認為：咨詢類申請指的是申請人通過政府信息公開途徑，要求行政機關(guān)就政策文件、法律規(guī)定、行為活動或特定事項等提供指導和解釋的申請。咨詢類申請大多以設(shè)問的形式提出，例如，申請公開“勞教制度廢止之前，上海有多少勞教場所？”、“某某區(qū)國資委監(jiān)督管理某某國有資產(chǎn)項目中是否有某房產(chǎn)的政府信息？”等。但是這并不意味著不以設(shè)問形式提出的申請就不是咨詢類申請，例如申請公開“某某區(qū)國資委監(jiān)督管理某某國有資產(chǎn)項目中有某房產(chǎn)的政府信息的文件名稱、文號”。
實踐過程中，咨詢類申請通常表現(xiàn)為兩種常見情形。一種是要求行政機關(guān)就其提出的問題作出選擇性答復。在徐某某與上海市工商行政管理局虹口分局政府信息公開申請答復一案中，申請人申請公開“上海燃氣市北銷售有限公司營業(yè)所是有獨立法人資格能以自己名義承擔法律責任的分公司，或沒有獨立法人資格不能以自己的名義承擔法律責任的分公司”的材料。法院認為“該申請沒有指向特定的政府信息內(nèi)容，而是要求被上訴人就其提出的問題作出選擇性答復。”因而認可行政機關(guān)所持的申請人申請政府信息公開的內(nèi)容不是《政府信息公開條例》和《上海市政府信息公開規(guī)定》所規(guī)定的政府信息，而是屬于咨詢性質(zhì)。*徐某某與上海市工商行政管理局虹口分局政府信息公開申請答復一案，（2013）滬二中行終字第306號。本文開頭所舉案例當中申請人申請公開的“上海市12319城建服務(wù)熱線是否由上海市城鄉(xiāng)建設(shè)和交通委員會主管或主辦”也屬這種需要行政機關(guān)作出選擇性答復的類型。
另外一種情形是申請人要求行政機關(guān)提供解釋。在鄭某訴上海市某管理局信息公開案中，申請人申請公開“被申請人2010年7月23日致申請人函件中第二款：‘您反映：公房被沖擊問題’的相關(guān)信息記載依據(jù)?！鄙暾埲送ㄟ^政府信息公開要求被申請人解釋為何于《信訪告知單》中作出“您反映：公房被沖擊問題”這種申請人在信訪中從未反映過的問題。*鄭某訴上海市某管理局信息公開案，（2012）黃浦行初字第58號。從申請人的申請目的可以得知，申請人要求的是一種解釋，而不是特定政府信息的公開。另外一起案例要求行政機關(guān)提供政府信息公開答復書中認定個人隱私的解釋同樣具有咨詢性質(zhì)。申請人申請公開“申請人家購買和居住的延安中路XXX弄XXX號房屋，其中三樓前樓第4季度（10月、11月、12月）支付房租的書面記載是‘文革’中侵犯他人合法權(quán)益而形成的信息記載。不屬于被申請人978號答復書所稱的受法律保護的個人隱私。申請人要求被申請人更正該認定的相關(guān)書面記載?！鄙虾Ｊ凶》烤终J為該政府信息公開申請屬于咨詢性質(zhì)。原因是申請人的申請系要求對其之前作出的政府信息公開申請答復的內(nèi)容作出解釋，該描述不能指向特定政府信息，不符合政府信息公開申請條件。*鄭A與上海市住房保障和房屋管理局政府信息公開答復一案，（2012）滬二中行終字第110號。
其實如上所探討的更多是表象上或形式上的咨詢類申請。針對符合咨詢類申請表象特征的申請，不能一概視為非政府信息公開申請，簡單拒絕。只有在結(jié)合了申請內(nèi)容不明確要素后的咨詢類申請才最值得具體分析。這是決定是否是政府信息公開申請的關(guān)鍵和核心。從申請內(nèi)容不明確角度，咨詢類申請可以分為申請內(nèi)容明確的咨詢類申請和申請內(nèi)容不明確的咨詢類申請。做如此區(qū)分的目的是針對不同類型的咨詢類申請，對申請人作出的政府信息公開答復也是不同的。對于后者，一般以非政府信息公開申請進行答復，而對于前者，則視為是政府信息公開申請，并且需要基于法律規(guī)定對所涉及的政府信息作出公開與否的具體答復。
《政府信息公開條例》并未對申請內(nèi)容不明確進行具體闡釋。從《上海市政府信息公開規(guī)定》推論，認定申請內(nèi)容不明確的主要依據(jù)是該規(guī)定第21條第（二）項。該項要求申請人的申請需有明確的政府信息內(nèi)容。何為明確？即包括能夠據(jù)以指向特定政府信息的文件名稱、文號或者其他特征描述。因此從該項推論，符合申請內(nèi)容不明確的情形就有兩種。一種是沒有指向特定政府信息的文件名稱、文號和特征描述的申請，可以表現(xiàn)為語句不通不知所云。這種情形比較少見但也不是沒有。如實踐中有人申請獲取“上海教育電視臺曝光，某某等全在違章建筑現(xiàn)場，我們到處申請政府信息公開、行政復議和行政訴訟和信訪復查復核全部由委托書原件，不知道信息公開也要委托書?！绷硗庖环N是申請人在申請書當中既沒有提供文件名稱、也沒有提供文號，而只是提供了一些特征描述，且這些特征描述不能指向特定的政府信息。這種情形比較常見。咨詢類申請和這種情形聯(lián)系緊密。如果申請人提供了文件名或文號，即使存在所提供的文件名或文號有誤的情形，行政機關(guān)不宜認定為申請內(nèi)容不明確，而可以以信息不存在理由進行答復。
在出現(xiàn)如上所述的第二種情形后，這個時候就需要判定申請人提交的特征描述是否屬于“不能指向特定的政府信息”情形。對“不能指向特定的政府信息”的理解有如下三種情形。一是申請所指向的政府信息不止一件或有很多種，行政機關(guān)無法搜索查找。本文開頭案件中，申請人申請內(nèi)容為“上海市城鄉(xiāng)建設(shè)和交通委員會的法定職責是什么”。法院認為，基于行政機關(guān)的法定職責是由法律、法規(guī)、規(guī)章等多個層面的法律規(guī)范所設(shè)定。行政機關(guān)無法知曉到底應(yīng)該向申請人提供哪個具體政府信息。這種解釋更應(yīng)針對的是“上海市城鄉(xiāng)建設(shè)和交通委員會的法定職責設(shè)定的依據(jù)”這類申請。對于申請人申請行政機關(guān)具體的法定職責信息應(yīng)該是指向明確的，即指向該機構(gòu)的三定方案。這種情形的申請內(nèi)容不明確比較典型的是申請人用“所有”、“全部”等詞概括其所申請的政府信息，如申請人申請公開涉及某某地塊的所有文件。該申請文字表述已經(jīng)清楚，但是所申請內(nèi)容顯然是不特定的。二是所申請的政府信息沒有指向具體載體形式。依據(jù)《政府信息公開條例》第2條關(guān)于政府信息的定義。該定義要求政府信息必須是以一定形式記錄、保存的。政府信息必須以任何物理形態(tài)的書籍、文件、圖片、機器可讀格式等的任何一種載體形式存在。本案開頭案例中，法院認為申請人的申請通過提問的方式提出，其中三項申請包含多個問題，且部分問題系以之前的設(shè)問為前提，不符合政府信息公開申請應(yīng)具體指向信息載體的一般要求。再如申請人申請獲取“某某部門有多少個副職人數(shù)”或“某某局長今年多少歲”的信息。這類信息并不符合具體指向信息載體要求。三是所申請的政府信息不是現(xiàn)實存在，需要行政機關(guān)分析歸納和加工整理才能產(chǎn)生。本文開頭案例申請人的申請也符合該特征。國務(wù)院辦公廳2010年發(fā)布的《關(guān)于做好政府信息依申請公開工作的意見》當中認為，行政機關(guān)向申請人提供的政府信息，應(yīng)當是現(xiàn)有的。行政機關(guān)一般不承擔為申請人匯總、加工或重新制作政府信息，以及搜集信息的義務(wù)。從美國的實踐來看，也認為作為政府信息公開的對象應(yīng)該是“既有的、現(xiàn)成的”。*參見后向東：《美國聯(lián)邦信息公開制度研究》，中國法制出版社2014年版，第36頁。
（二） 咨詢類申請現(xiàn)狀
在《政府信息公開條例》實施后不久，有些部門就反映到申請人其實更多不是真的想要政府信息，而是需要得到解決他們問題的官方答復?？梢哉f，咨詢類申請從一開始就伴隨著《政府信息公開條例》的實施。以國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局為例，2011年的政府信息公開年報當中就提到有86件申請屬于“咨詢類問題”，占申請總數(shù)的64.7%。2012年的政府信息公開年報進一步說明有135件申請屬于“咨詢類問題”，占申請總數(shù)的57%。2013年的政府信息公開年報再次提到有100件申請屬于“咨詢類問題”，占申請總數(shù)的41.2%。由此可見，咨詢類申請在實踐過程中不僅不可避免，而且還占了一些行政機關(guān)政府信息公開申請受理工作的不少比重。從訴訟角度來看，以上海為例，在上海法院網(wǎng)上，共公布了涉及咨詢類申請的訴訟有64件，占了一定的訴訟比例。這些數(shù)字說明申請人對行政機關(guān)的咨詢類申請的答復滿意度偏低。這進一步提示我們有必要對咨詢類申請進行系統(tǒng)研究。
二、實踐過程中咨詢類申請判定困境
申請人考慮到咨詢類申請有行政復議和訴訟等監(jiān)督途徑保障，更傾向于選擇政府信息公開渠道提出咨詢。但是對于行政機關(guān)而言，在政府信息公開過程中，卻存在判定咨詢類申請的諸多困難。這主要表現(xiàn)在將咨詢類申請自然等同于申請內(nèi)容不明確，咨詢類申請容易和其他不予公開理由混同使用，咨詢類申請對行政機關(guān)設(shè)定了更多義務(wù)。
（一）將咨詢類申請統(tǒng)一視作申請內(nèi)容不明確
實踐過程中，存在將咨詢類申請統(tǒng)一并歸入申請內(nèi)容不明確類型傾向。行政機關(guān)在訴訟過程中習慣辯稱申請人申請的信息不能明確指向特定政府信息的文件名稱、文號或者其他特征描述，屬于咨詢性質(zhì)*彭某某與上海市住房保障和房屋管理局行政復議決定一案，（2012）滬二中行終字第521號?；蛘呱暾埲说纳暾堧m經(jīng)補正但仍不能據(jù)以指向特定政府信息的文件名稱、文號或其他特征描述，申請內(nèi)容屬咨詢性質(zhì)。這種辯稱存在一定問題。判斷申請內(nèi)容不明確在前，咨詢性質(zhì)在后。其實應(yīng)該倒過來闡述，也就是說申請人的申請屬咨詢性質(zhì)，且其申請不能指向特定的政府信息，即先判斷是不是咨詢類申請，然后結(jié)合申請內(nèi)容不明確，判斷其是不是不能指向特定的政府信息。
（二）咨詢類申請容易和其他不予公開理由混同使用
申請內(nèi)容不明確的咨詢類申請一般以非政府信息公開申請理由答復，實踐過程中，該理由容易和其他不予公開理由混同使用。首先是和非本機關(guān)公開職責權(quán)限范圍理由混同。在鄭某與上海市靜安區(qū)住房保障和房屋管理局政府信息公開決定一案中，申請人向靜安區(qū)房管局申請公開“被申請人將其履職中形成的‘上海市房地產(chǎn)卡’中關(guān)于延安中路XXX弄XXX號房屋的房地產(chǎn)信息記載定性為‘國家秘密’的法定依據(jù)書面記載”的政府信息。靜安區(qū)房管局依據(jù)自己的理解，將申請人所申請的信息確定為滬房地資公[2006]314號文件，并認為該文件符合鄭某所描述的政府信息特征。但是因為該文由原上海市房屋土地資源管理局制定，故靜安區(qū)房管局并非該政府信息公開的義務(wù)機關(guān)。于是以非本機關(guān)公開職責權(quán)限范圍予以答復。但在上訴過程中，申請人認為滬房地資公[2006]314號文件不屬于其申請內(nèi)容當中提到的“法定依據(jù)書面記載”，靜安區(qū)房管局應(yīng)提供按照《靜安區(qū)住房保障和房屋管理局政府信息發(fā)布保密審查工作規(guī)范》的規(guī)定，將“上海市房地產(chǎn)卡”定性為國家秘密的書面記載的信息。*鄭某與上海市靜安區(qū)住房保障和房屋管理局政府信息公開決定一案，（2012）滬二中行終字第272號。
其次是和信息不存在理由混同。在趙某某與上海市靜安區(qū)住房保障和房屋管理局政府信息公開申請答復一案中，申請人曾向上海市住房保障和房屋管理局申請公開“適用于化解歷史遺留的動拆遷問題的政策（如屬非本機關(guān)公開職責權(quán)限，請給予文件名稱、文號的幫助、指引）”的申請。結(jié)果上海市住房保障和房屋管理局最初作出了信息不存在的政府信息公開申請答復。申請人并未對該答復提起行政復議和行政訴訟，但在后續(xù)申請同樣信息時被上海市住房保障和房屋管理局以非政府信息公開申請答復后，申請人提起了訴訟，并在法庭上提出在自己第一次以同樣內(nèi)容申請時，上海市住房保障和房屋管理局并沒有認為其申請不明確，而是以信息不存在理由給予的答復。*趙某某與上海市靜安區(qū)住房保障和房屋管理局政府信息公開申請答復一案，（2013）滬二中行終字第248號。
最后是和非政府信息理由混同。在徐某某與上海市工商行政管理局虹口分局政府信息公開申請答復一案中，申請人向虹口工商分局提出政府信息公開申請，要求獲取“上海燃氣市北銷售有限公司營業(yè)所是有獨立法人資格能以自己名義承擔法律責任的分公司，或沒有獨立法人資格不能以自己的名義承擔法律責任的分公司”的材料。虹口工商分局作出了《非政府信息公開申請告知書》，但因未啟動補正程序，該答復被法院撤銷并判令其重新答復。結(jié)果虹口工商分局根據(jù)法院判決，以非政府信息理由重新作出了答復。一審法院認為申請人要求虹口工商分局告知“上海燃氣市北銷售有限公司營業(yè)所”是否屬法人單位，該申請所指向的答案，顯然需要虹口工商分局書面作出解答，而非《政府信息公開條例》所稱政府信息。*徐某某與上海市工商行政管理局虹口分局政府信息公開申請答復一案，（2013）滬二中行終字第306號。
（三）咨詢類申請對行政機關(guān)設(shè)定了更多義務(wù)
申請內(nèi)容不明確的咨詢類申請對行政機關(guān)設(shè)定了更多義務(wù)。這可以體現(xiàn)在：一是需要行政機關(guān)啟動補正程序。從64件涉及咨詢類申請的政府信息公開訴訟案件，可以看出，行政機關(guān)大多啟動了補正程序，即向申請人發(fā)出《政府信息公開補正申請告知書》，告知申請人因申請內(nèi)容不明確，要求申請人在規(guī)定時間前補正申請，明確所需信息的內(nèi)容，包括據(jù)以指向特定政府信息的文件名稱、文號或者其他特征描述。逾期未補正的，視為放棄申請。這是遵照《政府信息公開條例》第21條第（四）項和《上海市政府信息公開規(guī)定》第23條第（八）項的規(guī)定?！墩畔⒐_條例》要求對申請內(nèi)容不明確的，應(yīng)當告知申請人作出更改、補充?！渡虾Ｊ姓畔⒐_規(guī)定》要求對申請內(nèi)容不明確的申請，應(yīng)當告知申請人在合理期間內(nèi)補正；申請人逾期未補正的，視為放棄申請。在一些案件中，就有申請人就提出行政機關(guān)為何在申請內(nèi)容不明確的時候未依法啟動補正程序。*彭某某與上海市住房保障和房屋管理局行政復議決定一案，（2012）滬二中行終字第521號。甚至有的案件因行政機關(guān)在申請人申請內(nèi)容不明確的情況下，未依法履行補正程序即作出了答復的行為被法院認為屬于違反法定程序，因而撤銷了答復。*徐某某與上海市工商行政管理局虹口分局政府信息公開申請答復一案，（2013）滬二中行終字第306號。
二是需要行政機關(guān)提供幫助義務(wù)?！墩畔⒐_條例》第28條第二款要求行政機關(guān)對存在閱讀困難或者視聽障礙的申請人提供必要的幫助。從該條來看，并沒有要求行政機關(guān)應(yīng)對一般申請人在申請內(nèi)容遇到困難時提供幫助。但是，《上海市政府信息公開規(guī)定》第22條第二款則明確提出申請人描述所需政府信息的文件名稱、文號或者確切特征等有困難，向行政機關(guān)咨詢的，行政機關(guān)應(yīng)當提供必要的幫助。從現(xiàn)有發(fā)生的案例來看，行政機關(guān)在提供幫助方面有所欠缺。更多的是通過一紙補正告知書的方式要求申請人補正。至于如何補正則很少說明。這也正是有些法官提出“在審理中我們常會發(fā)現(xiàn)，行政機關(guān)在答辯時總會把申請人申請內(nèi)容不明確的理由說得非常充分，那為何在當事人提出申請時不向其解釋清楚呢？這樣可以避免申請人不知如何補正，或者漫無目的的補正?！?周勇：《政府信息公開“申請內(nèi)容不明確”時“補正”的法律思考》，載《行政法學研究》2011年第3期。
三、咨詢類申請應(yīng)對之策
在實踐過程中，為了更好地處理申請內(nèi)容不明確的咨詢類申請，我們有必要做到在答復前要求申請人進行補正，行政機關(guān)盡可能向申請人提供關(guān)于申請內(nèi)容方面的幫助并在補正時向申請人解釋申請內(nèi)容不明確的具體理由。
（一）行政機關(guān)應(yīng)幫助申請人明確申請內(nèi)容
行政機關(guān)作為信息擁有方，有必要對申請人的申請與補正給予必要的幫助與指導。這不僅可以體現(xiàn)政府信息公開工作的便民原則，而且可以提高行政效率，減少不必要的行政資源浪費。*參見周勇：《政府信息公開“申請內(nèi)容不明確”時“補正”的法律思考》，載《行政法學研究》2011年第3期。我國《政府信息公開條例》并沒有就申請內(nèi)容不明確時要求行政機關(guān)向申請人提供必要幫助的義務(wù)?！渡虾Ｊ姓畔⒐_規(guī)定》第22條第二款有相關(guān)規(guī)定。規(guī)定要求在申請人描述所需政府信息的文件名稱、文號或者確切特征等有困難時并向行政機關(guān)進行咨詢的，提供必要的幫助。這里的幫助義務(wù)不能局限于只有在申請人向行政機關(guān)咨詢時才進行。即使申請人沒有提出咨詢，行政機關(guān)在要求申請人補正之前，通過溝通引導申請人明確申請內(nèi)容，如當申請人申請獲取“某某局長今年幾歲”的政府信息時，行政機關(guān)可以引導申請人申請一個有載體的政府信息，如某某局長簡歷。若申請人同意，則可解決申請內(nèi)容未有具體載體形式方面的不明確問題。但是如果遇到申請人不同意修改，則需要行政機關(guān)要求申請人補正。
（二）行政機關(guān)在答復前應(yīng)啟動補正程序
申請內(nèi)容不明確時，行政機關(guān)需要通知申請人進行補正。這是一個法定要求。如果缺失這一環(huán)節(jié)，發(fā)生糾紛時，行政機關(guān)將面臨敗訴風險。補正要求同樣適用于申請內(nèi)容不明確的咨詢類申請。當然，在補正告知書中，需要對申請內(nèi)容不明確進行一定的解釋。不能簡簡單單告知補正，而不闡釋補正的理由。這樣做的后果是極有可能引起申請人的誤解。例如，申請人申請“勞教制度廢止之前，上海有多少勞教場所？”。行政機關(guān)在收到申請后，就以《補正告知書》告知申請人“經(jīng)審查，您申請內(nèi)容不明確......”。結(jié)果申請人產(chǎn)生誤解，我的申請怎么就不明確了呢？其實行政機關(guān)可以在補正申請告知書中指出：包含您申請的政府信息不止一件，本部門無法知曉到底應(yīng)該向您提供哪個具體政府信息，所以認定您申請內(nèi)容不明確，根據(jù)規(guī)定通知您補正。這樣的一種解釋可以解除申請人的困惑或者對被申請人的不信任感，尤其在申請人向全國各地提出了系列申請，并有其他地區(qū)相同機構(gòu)的答復作為比較時，更應(yīng)慎重對待。
（三）規(guī)范申請內(nèi)容不明確的咨詢類申請的判定流程
只有申請內(nèi)容被認為是不明確的咨詢類申請才可以以非政府信息公開申請理由予以拒絕。實踐過程中判斷是不是申請內(nèi)容不明確的咨詢類申請需要經(jīng)歷如下三個步驟。第一步判斷是不是咨詢類申請。這可以從是否是以設(shè)問形式提出或者是否需要行政機關(guān)提供解釋或選擇性答復兩個方面進行判斷。如果是，進入第二步，判斷是否是申請內(nèi)容不明確的咨詢類申請。這首先需要和申請內(nèi)容明確作區(qū)分。對于提供了文件名、文號的申請，哪怕所提供的文件名、文號有誤，也因認定為申請內(nèi)容明確的咨詢類申請并以信息不存在理由附加便民說明予以答復。同樣，如果申請人僅提供了特征描述，但是該特征描述指向的政府信息僅有一件或者是特定的，則不應(yīng)認定為申請內(nèi)容不明確，而應(yīng)視為政府信息公開申請，判定所涉及政府信息能否公開。在排除了申請內(nèi)容明確情形后，進入具體的申請內(nèi)容不明確方面的判斷，即判定申請人的申請是否語句不通不知所云，如果是，即可認定為是申請內(nèi)容不明確，以非政府信息公開申請予以答復。如果不是，進入是否是僅有特征描述且不能指向特定政府信息的咨詢類申請的判定。這是明確哪種情形的申請內(nèi)容不明確的最后一步。這又分三種情形，包括指向政府信息多件、無具體的信息載體、需要分析歸納加工整理非現(xiàn)實存在。行政機關(guān)確定清楚了具體哪種申請內(nèi)容不明確后，可以在補正申請告知書當中，告知申請人屬于哪種申請內(nèi)容不明確情形并要求其進行補正。如果申請人拒絕補正或者補正回來的申請還是申請內(nèi)容不明確，可以在答復書當中告知申請人判定為非政府信息公開申請的具體理由，即因何原因申請內(nèi)容不明確。如果行政機關(guān)嚴格遵照上面判定申請內(nèi)容不明確的流程，就可以在實踐過程中避免和非政府信息、非本機關(guān)公開職責權(quán)限范圍、信息不存在等理由混同使用。
（四）考慮采取便民等其他途徑回應(yīng)咨詢類申請
對于咨詢類申請，行政機關(guān)不能僅僅將之視為一種簡單的政府信息公開申請行為，而應(yīng)由政府信息公開工作延伸出信訪投訴之類等其他工作的思考，并且在答復政府信息申請后，通過其他途徑做好和申請人的積極溝通和回應(yīng)，推動行政爭議的實質(zhì)解決。在本文開頭案例中，受審法院就明確指出：“被告在辦理政府信息公開申請事項時，還可加強對行政相對人申請內(nèi)容和方式的釋明和指導。除依法對政府信息公開申請作出處理外，被告作為市級城市建設(shè)管理部門也應(yīng)當對通過政府信息公開途徑提出的、實質(zhì)系信訪投訴的事項予以關(guān)注，并通過其他相關(guān)途徑作積極回應(yīng)，以推動行政爭議的實質(zhì)解決?！边@里的其他途徑可以是通過對舉報、信訪等方式進行主動回應(yīng)，給申請人一個答復。當然，在答復書當中更是可以通過便民做法，在認定為非政府信息公開申請后，就申請人的一些咨詢在答復書的結(jié)尾處附加一便民注釋，就申請人的咨詢做一些力所能及的解釋說明，如申請人申請“勞教制度廢止之前，上海有多少勞教場所？”，完全可以在答復非政府信息公開申請后附加一便民注釋，告訴申請人具體數(shù)字。從申請人角度，只需要具體數(shù)字就可。但是對于行政機關(guān)，則需要依法答復。因此對于行政機關(guān)，除了依法作出政府信息公開答復之外，還有必要通過便民做法將該數(shù)字予以提供，不必多次往來信件，浪費人力物力，還不能贏得申請人理解。
（五）主動公開對咨詢類申請的解讀，增進相互理解
行政機關(guān)可以通過政府信息公開指南或其他主動公開渠道對申請內(nèi)容不明確的咨詢類申請進行解讀，培養(yǎng)申請人對咨詢類申請的正確認識。同時，提醒申請人應(yīng)盡最大可能提供能夠據(jù)以指向特定信息的文件名稱、文號或者其他特征描述，以便于公開義務(wù)機關(guān)查詢、檢索。在本文開頭案例中，法院認為：“規(guī)范申請的內(nèi)容和方式有助于提高政府信息公開效率、更好發(fā)揮政府信息公開制度的積極效用。原告作為提供法律服務(wù)的專業(yè)機構(gòu)，相比公民和其他組織更能理解政府信息公開的相關(guān)規(guī)定。但原告未按照補正要求及時更改、補正申請內(nèi)容，被告以此作出非政府信息公開申請告知并無不當?！?美國政府信息公開實踐也告訴我們，信息公開法并沒有要求行政機關(guān)替您做研究、做數(shù)據(jù)分析、回答您的提問或是為了您的申請專門制作一份材料。因此，申請人的知情權(quán)不能拓展到要求行政機關(guān)制作新記錄。
（六）關(guān)于《政府信息公開條例》修改的思考
現(xiàn)有的一些做法只是一時的權(quán)宜之計，最終涉及到《政府信息公開條例》的修改。結(jié)合對咨詢類申請的探討，我們認為，未來我國《政府信息公開條例》的修改至少應(yīng)包括如下兩個方面：
一是對規(guī)定申請人應(yīng)有明確其申請指向特定政府信息的義務(wù)。在這方面，新西蘭信息公開法就是例子。該國信息公開法（Official Information Act）第13條對申請人設(shè)定了所申請政府信息“應(yīng)指向特定”（Due Particularity）義務(wù)。當然申請人如果申請自身信息，則不受該要求限制。反觀我國《政府信息公開條例》則沒有。這種義務(wù)意味著在申請過程中，如果行政機關(guān)出于明確申請內(nèi)容需要，向申請人了解其申請意圖或目的是正當?shù)摹＿@種義務(wù)設(shè)定有助于申請人明白政府信息公開申請是雙方的一種雙向互動關(guān)系，需要雙方的配合才能更好完成，也就是不能將是否明確的判定簡單交給行政機關(guān)。
二是將行政機關(guān)的幫助義務(wù)擴大到申請內(nèi)容是否明確上。典型例子有新西蘭信息公開法。該法第13條就要求行政機關(guān)在申請人未盡到所申請信息“應(yīng)指向特定”義務(wù)時，應(yīng)向申請人提供合理的幫助（Reasonable Assistance）。不過，我國現(xiàn)有《政府信息公開條例》的幫助義務(wù)只是限定在對存在申請閱讀困難或者視聽障礙的申請人提供必要的幫助。實踐過程中，由于信息不對稱，對于一般申請人而言，針對申請內(nèi)容方面的幫助更為廣泛和普遍，也更為需要。在提供幫助時，行政機關(guān)不能僅僅告知申請人申請內(nèi)容不明確，還應(yīng)通過了解申請人的申請意圖和其他任何幫助，更為清楚判斷申請人所真正需要的政府信息。這種幫助義務(wù)也可使申請人明白自己的申請得到了行政機關(guān)的認真處理。
[責任編輯：王德福]
Subject:On Information Request Related to Consulation
Author & unit:XIAO Weibing（Economic Law School, Shanghai University of Political Science and Law, Shanghai 201701,China）
There are a number of infromation requests related to consultation or question-asking which have been
by various levels of government agencies since the implementation of Freedom of Information（FOI） Regulations. It has increased the difficulty of government replies especially on the occasion of the applied information of such requests being vague. To better reply such requests, it is necessary for the government to clear its replied process, assist applicants to clarify their requested information through amendments and others, and publicly explain its consideration of handling such special requests. It is also necessary for the government to take service measures to reply such information requests to decrease the figure of FOI disputes.
freedom of information; amendment; vague request; request related to consultation
2015-06-26
本文系上海市浦江人才計劃項目“信息流通視野下的信息法研究”（12PJC010）、上海市教育委員會科研創(chuàng)新項目“政府信息公開與政府誠信關(guān)系研究”（13YSB4）的階段性成果，上海政法學院十二五內(nèi)涵建設(shè)信息法重點學科項目（R0115007）成果。
肖衛(wèi)兵（1975-），男，江西玉山人，法學博士，上海政法學院經(jīng)濟法學院副教授，研究方向：信息公開法。
D912.11
A
1009-8003（2015）05-0126-07
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肖衛(wèi)兵
（上海政法學院 經(jīng)濟法學院，上海 201701）
咨詢類政府信息公開申請?zhí)轿?/p>
肖衛(wèi)兵
（上海政法學院 經(jīng)濟法學院，上海 201701）
咨詢類政府信息公開申請是《政府信息公開條例》實施以來較為常見的一種。尤其當這類申請和申請內(nèi)容不明確聯(lián)系起來更是增加了實踐過程中的判斷難度。為了提升申請內(nèi)容不明確的咨詢類申請的答復水平，行政機關(guān)未來有必要通過規(guī)范該類申請的判定流程，通過補正程序及其他途徑在答復前幫助申請人明確申請內(nèi)容，通過主動公開對咨詢類申請的解讀，以及考慮采取便民等其他途徑回應(yīng)咨詢類申請，推動相關(guān)爭議的妥善解決。
政府信息公開；補正；申請內(nèi)容不明確；咨詢類申請
上海曾發(fā)生這樣一起案例。原告上海市昆侖律師事務(wù)所向被告上海市城鄉(xiāng)建設(shè)和交通委員會提出政府信息公開申請，要求獲取“（1）上海市城鄉(xiāng)建設(shè)和交通委員會的法定職責是什么？（2）上海市12319城建服務(wù)熱線是否由上海市城鄉(xiāng)建設(shè)和交通委員會主管或主辦？如不是，是由誰主管或主辦？為何在貴委網(wǎng)站顯示？12319是否具有行政機關(guān)法人性質(zhì)？（3）近日，在奉賢區(qū)南橋鎮(zhèn)德豐路XXX弄（南郊聚潤廣場）1號8樓電梯大廳，有人破壞原有大廳結(jié)構(gòu)，破墻開門，將臨窗近三分之一的面積攔圍進行裝潢，擅自占用物業(yè)共用部位，擅自改變、妨礙共用設(shè)施用途。原本臨窗、明亮、通風的電梯大廳，將無窗、不通風、不見陽光，電梯大廳不僅面積大幅縮減，如不開燈，則成暗房。對上述違章搭建，12319是否曾接到電話投訴？如曾接到投訴，投訴幾次？分別為何時？可否提供投訴人電話、姓名（或單位名稱）？（4）如12319接到上述投訴，對此投訴是如何后續(xù)處理的？是否已交由其他相關(guān)部門處理？如已交辦，交辦時間為何時？受交辦的是哪個部門？該部門在何處？經(jīng)辦人是誰？”被告認為原告的申請不符合法律規(guī)定，要求原告補正。原告向被告提交了《申請政府信息公開補充說明》，表示其對申請公開的文件名稱、文號并不知曉，在政府信息公開申請表中對于所需政府信息的其他特征已經(jīng)進行了非常詳細的描述，無需再行補正。被告最后以《非政府信息公開申請告知書》的形式告知原告其所提交的材料不符合《上海市政府信息公開規(guī)定》第21條規(guī)定的政府信息公開的申請要求，不適用于《上海市政府信息公開規(guī)定》，不再按照《上海市政府信息公開規(guī)定》作出答復。原告對此答復不服，向法院提起訴訟。一審法院審理認為原告的申請內(nèi)容不明確，不符合政府信息公開的申請要求。被告按照法律規(guī)定要求原告在合理期限內(nèi)補正，原告未按照補正要求及時更改、補正申請內(nèi)容。被告據(jù)此作出非政府信息公開申請告知并無不當。故駁回原告的訴訟請求。*上海市某律師事務(wù)所不服上海市某委員會所作決定案，（2012）黃浦行初字第19號。原告不服，提起上訴。二審法院審理認為被上訴人作出的非政府信息公開申請告知，適用法律正確。上訴人的上訴理由不能成立，于是駁回上訴，維持原判。*上海市昆侖律師事務(wù)所與上海市城鄉(xiāng)建設(shè)和交通委員會政府信息公開答復一案，（2012）滬二中行終字第86號。
該案例涉及一個實踐過程中經(jīng)常發(fā)生的以咨詢方式提出的一種政府信息公開申請類型，我們通常稱之“咨詢類政府信息公開申請”（以下簡稱咨詢類申請）。實踐過程中申請人對此稱謂知之甚少，各地做法也不盡相同。雖然上海形成了一些規(guī)范做法，但是具體到個案來看，行政機關(guān)對何為咨詢類申請認識不甚清楚，對于如何認定或認定標準也存在困惑。對申請人來說，則覺得提出這類咨詢類申請非常自然，相互之間認識上的不統(tǒng)一引起了多起政府信息公開訴訟案件，上面只是其中一例。在國家層面目前正積極籌劃《政府信息公開條例》修改的時機下，我們有必要對咨詢類申請進行探討。本文結(jié)合上海的實踐，通過研讀涉及咨詢類申請的政府信息公開訴訟案件，對咨詢類申請進行分析。
一、咨詢類申請概述
咨詢類申請是指申請人通過向行政機關(guān)提出政府信息公開申請，要求其就政策文件、法律規(guī)定、行為活動和特定事項等提供指導和解釋的申請。咨詢類申請可以以設(shè)問形式提出，也可不以設(shè)問形式提出。實踐過程中常見的咨詢類申請是申請人要求行政機關(guān)就其提出的問題作出選擇性答復或要求行政機關(guān)提供解釋。但是，只有結(jié)合申請內(nèi)容不明確這個要件，才對政府信息公開過程中的咨詢類申請的判斷更有實踐意義。
（一）咨詢類申請內(nèi)涵和種類
《辭?！分胁]有單獨對咨詢一詞進行過定義。依照《漢語常用字大詞典》的定義，咨詢作動詞用為“征求意見”。*《漢語常用字大詞典》編纂委員會：《漢語常用字大詞典》，商務(wù)印書館2009年版，第1410頁?！冬F(xiàn)代漢語詞典》將咨詢定義為“詢問磋商；征求意見”。*季恒銓、楊再隋、張書巖主編：《現(xiàn)代漢語詞典》，吉林出版集團有限責任公司2012年版，第960頁。意見是通過咨詢活動達到的結(jié)果。結(jié)合《辭?！分袑Α白稍儤I(yè)”、“咨詢公司”、“咨詢機關(guān)”和“咨詢服務(wù)”詞匯的定義，我們可以看出，咨詢最終結(jié)果是咨詢者希望被咨詢者提供涉及專門知識的意見或建議等智力服務(wù)。*參見夏征農(nóng)主編：《辭?！?，上海辭書出版社1999年版，第2009頁。通過邏輯推理和分析總結(jié)等思維活動形成的意見或建議等智力服務(wù)是咨詢活動所應(yīng)達致的目標。基于這點，結(jié)合政府信息公開，我們認為：咨詢類申請指的是申請人通過政府信息公開途徑，要求行政機關(guān)就政策文件、法律規(guī)定、行為活動或特定事項等提供指導和解釋的申請。咨詢類申請大多以設(shè)問的形式提出，例如，申請公開“勞教制度廢止之前，上海有多少勞教場所？”、“某某區(qū)國資委監(jiān)督管理某某國有資產(chǎn)項目中是否有某房產(chǎn)的政府信息？”等。但是這并不意味著不以設(shè)問形式提出的申請就不是咨詢類申請，例如申請公開“某某區(qū)國資委監(jiān)督管理某某國有資產(chǎn)項目中有某房產(chǎn)的政府信息的文件名稱、文號”。
實踐過程中，咨詢類申請通常表現(xiàn)為兩種常見情形。一種是要求行政機關(guān)就其提出的問題作出選擇性答復。在徐某某與上海市工商行政管理局虹口分局政府信息公開申請答復一案中，申請人申請公開“上海燃氣市北銷售有限公司營業(yè)所是有獨立法人資格能以自己名義承擔法律責任的分公司，或沒有獨立法人資格不能以自己的名義承擔法律責任的分公司”的材料。法院認為“該申請沒有指向特定的政府信息內(nèi)容，而是要求被上訴人就其提出的問題作出選擇性答復。”因而認可行政機關(guān)所持的申請人申請政府信息公開的內(nèi)容不是《政府信息公開條例》和《上海市政府信息公開規(guī)定》所規(guī)定的政府信息，而是屬于咨詢性質(zhì)。*徐某某與上海市工商行政管理局虹口分局政府信息公開申請答復一案，（2013）滬二中行終字第306號。本文開頭所舉案例當中申請人申請公開的“上海市12319城建服務(wù)熱線是否由上海市城鄉(xiāng)建設(shè)和交通委員會主管或主辦”也屬這種需要行政機關(guān)作出選擇性答復的類型。
另外一種情形是申請人要求行政機關(guān)提供解釋。在鄭某訴上海市某管理局信息公開案中，申請人申請公開“被申請人2010年7月23日致申請人函件中第二款：‘您反映：公房被沖擊問題’的相關(guān)信息記載依據(jù)?！鄙暾埲送ㄟ^政府信息公開要求被申請人解釋為何于《信訪告知單》中作出“您反映：公房被沖擊問題”這種申請人在信訪中從未反映過的問題。*鄭某訴上海市某管理局信息公開案，（2012）黃浦行初字第58號。從申請人的申請目的可以得知，申請人要求的是一種解釋，而不是特定政府信息的公開。另外一起案例要求行政機關(guān)提供政府信息公開答復書中認定個人隱私的解釋同樣具有咨詢性質(zhì)。申請人申請公開“申請人家購買和居住的延安中路XXX弄XXX號房屋，其中三樓前樓第4季度（10月、11月、12月）支付房租的書面記載是‘文革’中侵犯他人合法權(quán)益而形成的信息記載。不屬于被申請人978號答復書所稱的受法律保護的個人隱私。申請人要求被申請人更正該認定的相關(guān)書面記載?！鄙虾Ｊ凶》烤终J為該政府信息公開申請屬于咨詢性質(zhì)。原因是申請人的申請系要求對其之前作出的政府信息公開申請答復的內(nèi)容作出解釋，該描述不能指向特定政府信息，不符合政府信息公開申請條件。*鄭A與上海市住房保障和房屋管理局政府信息公開答復一案，（2012）滬二中行終字第110號。
其實如上所探討的更多是表象上或形式上的咨詢類申請。針對符合咨詢類申請表象特征的申請，不能一概視為非政府信息公開申請，簡單拒絕。只有在結(jié)合了申請內(nèi)容不明確要素后的咨詢類申請才最值得具體分析。這是決定是否是政府信息公開申請的關(guān)鍵和核心。從申請內(nèi)容不明確角度，咨詢類申請可以分為申請內(nèi)容明確的咨詢類申請和申請內(nèi)容不明確的咨詢類申請。做如此區(qū)分的目的是針對不同類型的咨詢類申請，對申請人作出的政府信息公開答復也是不同的。對于后者，一般以非政府信息公開申請進行答復，而對于前者，則視為是政府信息公開申請，并且需要基于法律規(guī)定對所涉及的政府信息作出公開與否的具體答復。
《政府信息公開條例》并未對申請內(nèi)容不明確進行具體闡釋。從《上海市政府信息公開規(guī)定》推論，認定申請內(nèi)容不明確的主要依據(jù)是該規(guī)定第21條第（二）項。該項要求申請人的申請需有明確的政府信息內(nèi)容。何為明確？即包括能夠據(jù)以指向特定政府信息的文件名稱、文號或者其他特征描述。因此從該項推論，符合申請內(nèi)容不明確的情形就有兩種。一種是沒有指向特定政府信息的文件名稱、文號和特征描述的申請，可以表現(xiàn)為語句不通不知所云。這種情形比較少見但也不是沒有。如實踐中有人申請獲取“上海教育電視臺曝光，某某等全在違章建筑現(xiàn)場，我們到處申請政府信息公開、行政復議和行政訴訟和信訪復查復核全部由委托書原件，不知道信息公開也要委托書?！绷硗庖环N是申請人在申請書當中既沒有提供文件名稱、也沒有提供文號，而只是提供了一些特征描述，且這些特征描述不能指向特定的政府信息。這種情形比較常見。咨詢類申請和這種情形聯(lián)系緊密。如果申請人提供了文件名或文號，即使存在所提供的文件名或文號有誤的情形，行政機關(guān)不宜認定為申請內(nèi)容不明確，而可以以信息不存在理由進行答復。
在出現(xiàn)如上所述的第二種情形后，這個時候就需要判定申請人提交的特征描述是否屬于“不能指向特定的政府信息”情形。對“不能指向特定的政府信息”的理解有如下三種情形。一是申請所指向的政府信息不止一件或有很多種，行政機關(guān)無法搜索查找。本文開頭案件中，申請人申請內(nèi)容為“上海市城鄉(xiāng)建設(shè)和交通委員會的法定職責是什么”。法院認為，基于行政機關(guān)的法定職責是由法律、法規(guī)、規(guī)章等多個層面的法律規(guī)范所設(shè)定。行政機關(guān)無法知曉到底應(yīng)該向申請人提供哪個具體政府信息。這種解釋更應(yīng)針對的是“上海市城鄉(xiāng)建設(shè)和交通委員會的法定職責設(shè)定的依據(jù)”這類申請。對于申請人申請行政機關(guān)具體的法定職責信息應(yīng)該是指向明確的，即指向該機構(gòu)的三定方案。這種情形的申請內(nèi)容不明確比較典型的是申請人用“所有”、“全部”等詞概括其所申請的政府信息，如申請人申請公開涉及某某地塊的所有文件。該申請文字表述已經(jīng)清楚，但是所申請內(nèi)容顯然是不特定的。二是所申請的政府信息沒有指向具體載體形式。依據(jù)《政府信息公開條例》第2條關(guān)于政府信息的定義。該定義要求政府信息必須是以一定形式記錄、保存的。政府信息必須以任何物理形態(tài)的書籍、文件、圖片、機器可讀格式等的任何一種載體形式存在。本案開頭案例中，法院認為申請人的申請通過提問的方式提出，其中三項申請包含多個問題，且部分問題系以之前的設(shè)問為前提，不符合政府信息公開申請應(yīng)具體指向信息載體的一般要求。再如申請人申請獲取“某某部門有多少個副職人數(shù)”或“某某局長今年多少歲”的信息。這類信息并不符合具體指向信息載體要求。三是所申請的政府信息不是現(xiàn)實存在，需要行政機關(guān)分析歸納和加工整理才能產(chǎn)生。本文開頭案例申請人的申請也符合該特征。國務(wù)院辦公廳2010年發(fā)布的《關(guān)于做好政府信息依申請公開工作的意見》當中認為，行政機關(guān)向申請人提供的政府信息，應(yīng)當是現(xiàn)有的。行政機關(guān)一般不承擔為申請人匯總、加工或重新制作政府信息，以及搜集信息的義務(wù)。從美國的實踐來看，也認為作為政府信息公開的對象應(yīng)該是“既有的、現(xiàn)成的”。*參見后向東：《美國聯(lián)邦信息公開制度研究》，中國法制出版社2014年版，第36頁。
（二） 咨詢類申請現(xiàn)狀
在《政府信息公開條例》實施后不久，有些部門就反映到申請人其實更多不是真的想要政府信息，而是需要得到解決他們問題的官方答復?？梢哉f，咨詢類申請從一開始就伴隨著《政府信息公開條例》的實施。以國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局為例，2011年的政府信息公開年報當中就提到有86件申請屬于“咨詢類問題”，占申請總數(shù)的64.7%。2012年的政府信息公開年報進一步說明有135件申請屬于“咨詢類問題”，占申請總數(shù)的57%。2013年的政府信息公開年報再次提到有100件申請屬于“咨詢類問題”，占申請總數(shù)的41.2%。由此可見，咨詢類申請在實踐過程中不僅不可避免，而且還占了一些行政機關(guān)政府信息公開申請受理工作的不少比重。從訴訟角度來看，以上海為例，在上海法院網(wǎng)上，共公布了涉及咨詢類申請的訴訟有64件，占了一定的訴訟比例。這些數(shù)字說明申請人對行政機關(guān)的咨詢類申請的答復滿意度偏低。這進一步提示我們有必要對咨詢類申請進行系統(tǒng)研究。
二、實踐過程中咨詢類申請判定困境
申請人考慮到咨詢類申請有行政復議和訴訟等監(jiān)督途徑保障，更傾向于選擇政府信息公開渠道提出咨詢。但是對于行政機關(guān)而言，在政府信息公開過程中，卻存在判定咨詢類申請的諸多困難。這主要表現(xiàn)在將咨詢類申請自然等同于申請內(nèi)容不明確，咨詢類申請容易和其他不予公開理由混同使用，咨詢類申請對行政機關(guān)設(shè)定了更多義務(wù)。
（一）將咨詢類申請統(tǒng)一視作申請內(nèi)容不明確
實踐過程中，存在將咨詢類申請統(tǒng)一并歸入申請內(nèi)容不明確類型傾向。行政機關(guān)在訴訟過程中習慣辯稱申請人申請的信息不能明確指向特定政府信息的文件名稱、文號或者其他特征描述，屬于咨詢性質(zhì)*彭某某與上海市住房保障和房屋管理局行政復議決定一案，（2012）滬二中行終字第521號?；蛘呱暾埲说纳暾堧m經(jīng)補正但仍不能據(jù)以指向特定政府信息的文件名稱、文號或其他特征描述，申請內(nèi)容屬咨詢性質(zhì)。這種辯稱存在一定問題。判斷申請內(nèi)容不明確在前，咨詢性質(zhì)在后。其實應(yīng)該倒過來闡述，也就是說申請人的申請屬咨詢性質(zhì)，且其申請不能指向特定的政府信息，即先判斷是不是咨詢類申請，然后結(jié)合申請內(nèi)容不明確，判斷其是不是不能指向特定的政府信息。
（二）咨詢類申請容易和其他不予公開理由混同使用
申請內(nèi)容不明確的咨詢類申請一般以非政府信息公開申請理由答復，實踐過程中，該理由容易和其他不予公開理由混同使用。首先是和非本機關(guān)公開職責權(quán)限范圍理由混同。在鄭某與上海市靜安區(qū)住房保障和房屋管理局政府信息公開決定一案中，申請人向靜安區(qū)房管局申請公開“被申請人將其履職中形成的‘上海市房地產(chǎn)卡’中關(guān)于延安中路XXX弄XXX號房屋的房地產(chǎn)信息記載定性為‘國家秘密’的法定依據(jù)書面記載”的政府信息。靜安區(qū)房管局依據(jù)自己的理解，將申請人所申請的信息確定為滬房地資公[2006]314號文件，并認為該文件符合鄭某所描述的政府信息特征。但是因為該文由原上海市房屋土地資源管理局制定，故靜安區(qū)房管局并非該政府信息公開的義務(wù)機關(guān)。于是以非本機關(guān)公開職責權(quán)限范圍予以答復。但在上訴過程中，申請人認為滬房地資公[2006]314號文件不屬于其申請內(nèi)容當中提到的“法定依據(jù)書面記載”，靜安區(qū)房管局應(yīng)提供按照《靜安區(qū)住房保障和房屋管理局政府信息發(fā)布保密審查工作規(guī)范》的規(guī)定，將“上海市房地產(chǎn)卡”定性為國家秘密的書面記載的信息。*鄭某與上海市靜安區(qū)住房保障和房屋管理局政府信息公開決定一案，（2012）滬二中行終字第272號。
其次是和信息不存在理由混同。在趙某某與上海市靜安區(qū)住房保障和房屋管理局政府信息公開申請答復一案中，申請人曾向上海市住房保障和房屋管理局申請公開“適用于化解歷史遺留的動拆遷問題的政策（如屬非本機關(guān)公開職責權(quán)限，請給予文件名稱、文號的幫助、指引）”的申請。結(jié)果上海市住房保障和房屋管理局最初作出了信息不存在的政府信息公開申請答復。申請人并未對該答復提起行政復議和行政訴訟，但在后續(xù)申請同樣信息時被上海市住房保障和房屋管理局以非政府信息公開申請答復后，申請人提起了訴訟，并在法庭上提出在自己第一次以同樣內(nèi)容申請時，上海市住房保障和房屋管理局并沒有認為其申請不明確，而是以信息不存在理由給予的答復。*趙某某與上海市靜安區(qū)住房保障和房屋管理局政府信息公開申請答復一案，（2013）滬二中行終字第248號。
最后是和非政府信息理由混同。在徐某某與上海市工商行政管理局虹口分局政府信息公開申請答復一案中，申請人向虹口工商分局提出政府信息公開申請，要求獲取“上海燃氣市北銷售有限公司營業(yè)所是有獨立法人資格能以自己名義承擔法律責任的分公司，或沒有獨立法人資格不能以自己的名義承擔法律責任的分公司”的材料。虹口工商分局作出了《非政府信息公開申請告知書》，但因未啟動補正程序，該答復被法院撤銷并判令其重新答復。結(jié)果虹口工商分局根據(jù)法院判決，以非政府信息理由重新作出了答復。一審法院認為申請人要求虹口工商分局告知“上海燃氣市北銷售有限公司營業(yè)所”是否屬法人單位，該申請所指向的答案，顯然需要虹口工商分局書面作出解答，而非《政府信息公開條例》所稱政府信息。*徐某某與上海市工商行政管理局虹口分局政府信息公開申請答復一案，（2013）滬二中行終字第306號。
（三）咨詢類申請對行政機關(guān)設(shè)定了更多義務(wù)
申請內(nèi)容不明確的咨詢類申請對行政機關(guān)設(shè)定了更多義務(wù)。這可以體現(xiàn)在：一是需要行政機關(guān)啟動補正程序。從64件涉及咨詢類申請的政府信息公開訴訟案件，可以看出，行政機關(guān)大多啟動了補正程序，即向申請人發(fā)出《政府信息公開補正申請告知書》，告知申請人因申請內(nèi)容不明確，要求申請人在規(guī)定時間前補正申請，明確所需信息的內(nèi)容，包括據(jù)以指向特定政府信息的文件名稱、文號或者其他特征描述。逾期未補正的，視為放棄申請。這是遵照《政府信息公開條例》第21條第（四）項和《上海市政府信息公開規(guī)定》第23條第（八）項的規(guī)定?！墩畔⒐_條例》要求對申請內(nèi)容不明確的，應(yīng)當告知申請人作出更改、補充?！渡虾Ｊ姓畔⒐_規(guī)定》要求對申請內(nèi)容不明確的申請，應(yīng)當告知申請人在合理期間內(nèi)補正；申請人逾期未補正的，視為放棄申請。在一些案件中，就有申請人就提出行政機關(guān)為何在申請內(nèi)容不明確的時候未依法啟動補正程序。*彭某某與上海市住房保障和房屋管理局行政復議決定一案，（2012）滬二中行終字第521號。甚至有的案件因行政機關(guān)在申請人申請內(nèi)容不明確的情況下，未依法履行補正程序即作出了答復的行為被法院認為屬于違反法定程序，因而撤銷了答復。*徐某某與上海市工商行政管理局虹口分局政府信息公開申請答復一案，（2013）滬二中行終字第306號。
二是需要行政機關(guān)提供幫助義務(wù)?！墩畔⒐_條例》第28條第二款要求行政機關(guān)對存在閱讀困難或者視聽障礙的申請人提供必要的幫助。從該條來看，并沒有要求行政機關(guān)應(yīng)對一般申請人在申請內(nèi)容遇到困難時提供幫助。但是，《上海市政府信息公開規(guī)定》第22條第二款則明確提出申請人描述所需政府信息的文件名稱、文號或者確切特征等有困難，向行政機關(guān)咨詢的，行政機關(guān)應(yīng)當提供必要的幫助。從現(xiàn)有發(fā)生的案例來看，行政機關(guān)在提供幫助方面有所欠缺。更多的是通過一紙補正告知書的方式要求申請人補正。至于如何補正則很少說明。這也正是有些法官提出“在審理中我們常會發(fā)現(xiàn)，行政機關(guān)在答辯時總會把申請人申請內(nèi)容不明確的理由說得非常充分，那為何在當事人提出申請時不向其解釋清楚呢？這樣可以避免申請人不知如何補正，或者漫無目的的補正?！?周勇：《政府信息公開“申請內(nèi)容不明確”時“補正”的法律思考》，載《行政法學研究》2011年第3期。
三、咨詢類申請應(yīng)對之策
在實踐過程中，為了更好地處理申請內(nèi)容不明確的咨詢類申請，我們有必要做到在答復前要求申請人進行補正，行政機關(guān)盡可能向申請人提供關(guān)于申請內(nèi)容方面的幫助并在補正時向申請人解釋申請內(nèi)容不明確的具體理由。
（一）行政機關(guān)應(yīng)幫助申請人明確申請內(nèi)容
行政機關(guān)作為信息擁有方，有必要對申請人的申請與補正給予必要的幫助與指導。這不僅可以體現(xiàn)政府信息公開工作的便民原則，而且可以提高行政效率，減少不必要的行政資源浪費。*參見周勇：《政府信息公開“申請內(nèi)容不明確”時“補正”的法律思考》，載《行政法學研究》2011年第3期。我國《政府信息公開條例》并沒有就申請內(nèi)容不明確時要求行政機關(guān)向申請人提供必要幫助的義務(wù)?！渡虾Ｊ姓畔⒐_規(guī)定》第22條第二款有相關(guān)規(guī)定。規(guī)定要求在申請人描述所需政府信息的文件名稱、文號或者確切特征等有困難時并向行政機關(guān)進行咨詢的，提供必要的幫助。這里的幫助義務(wù)不能局限于只有在申請人向行政機關(guān)咨詢時才進行。即使申請人沒有提出咨詢，行政機關(guān)在要求申請人補正之前，通過溝通引導申請人明確申請內(nèi)容，如當申請人申請獲取“某某局長今年幾歲”的政府信息時，行政機關(guān)可以引導申請人申請一個有載體的政府信息，如某某局長簡歷。若申請人同意，則可解決申請內(nèi)容未有具體載體形式方面的不明確問題。但是如果遇到申請人不同意修改，則需要行政機關(guān)要求申請人補正。
（二）行政機關(guān)在答復前應(yīng)啟動補正程序
申請內(nèi)容不明確時，行政機關(guān)需要通知申請人進行補正。這是一個法定要求。如果缺失這一環(huán)節(jié)，發(fā)生糾紛時，行政機關(guān)將面臨敗訴風險。補正要求同樣適用于申請內(nèi)容不明確的咨詢類申請。當然，在補正告知書中，需要對申請內(nèi)容不明確進行一定的解釋。不能簡簡單單告知補正，而不闡釋補正的理由。這樣做的后果是極有可能引起申請人的誤解。例如，申請人申請“勞教制度廢止之前，上海有多少勞教場所？”。行政機關(guān)在收到申請后，就以《補正告知書》告知申請人“經(jīng)審查，您申請內(nèi)容不明確......”。結(jié)果申請人產(chǎn)生誤解，我的申請怎么就不明確了呢？其實行政機關(guān)可以在補正申請告知書中指出：包含您申請的政府信息不止一件，本部門無法知曉到底應(yīng)該向您提供哪個具體政府信息，所以認定您申請內(nèi)容不明確，根據(jù)規(guī)定通知您補正。這樣的一種解釋可以解除申請人的困惑或者對被申請人的不信任感，尤其在申請人向全國各地提出了系列申請，并有其他地區(qū)相同機構(gòu)的答復作為比較時，更應(yīng)慎重對待。
（三）規(guī)范申請內(nèi)容不明確的咨詢類申請的判定流程
只有申請內(nèi)容被認為是不明確的咨詢類申請才可以以非政府信息公開申請理由予以拒絕。實踐過程中判斷是不是申請內(nèi)容不明確的咨詢類申請需要經(jīng)歷如下三個步驟。第一步判斷是不是咨詢類申請。這可以從是否是以設(shè)問形式提出或者是否需要行政機關(guān)提供解釋或選擇性答復兩個方面進行判斷。如果是，進入第二步，判斷是否是申請內(nèi)容不明確的咨詢類申請。這首先需要和申請內(nèi)容明確作區(qū)分。對于提供了文件名、文號的申請，哪怕所提供的文件名、文號有誤，也因認定為申請內(nèi)容明確的咨詢類申請并以信息不存在理由附加便民說明予以答復。同樣，如果申請人僅提供了特征描述，但是該特征描述指向的政府信息僅有一件或者是特定的，則不應(yīng)認定為申請內(nèi)容不明確，而應(yīng)視為政府信息公開申請，判定所涉及政府信息能否公開。在排除了申請內(nèi)容明確情形后，進入具體的申請內(nèi)容不明確方面的判斷，即判定申請人的申請是否語句不通不知所云，如果是，即可認定為是申請內(nèi)容不明確，以非政府信息公開申請予以答復。如果不是，進入是否是僅有特征描述且不能指向特定政府信息的咨詢類申請的判定。這是明確哪種情形的申請內(nèi)容不明確的最后一步。這又分三種情形，包括指向政府信息多件、無具體的信息載體、需要分析歸納加工整理非現(xiàn)實存在。行政機關(guān)確定清楚了具體哪種申請內(nèi)容不明確后，可以在補正申請告知書當中，告知申請人屬于哪種申請內(nèi)容不明確情形并要求其進行補正。如果申請人拒絕補正或者補正回來的申請還是申請內(nèi)容不明確，可以在答復書當中告知申請人判定為非政府信息公開申請的具體理由，即因何原因申請內(nèi)容不明確。如果行政機關(guān)嚴格遵照上面判定申請內(nèi)容不明確的流程，就可以在實踐過程中避免和非政府信息、非本機關(guān)公開職責權(quán)限范圍、信息不存在等理由混同使用。
（四）考慮采取便民等其他途徑回應(yīng)咨詢類申請
對于咨詢類申請，行政機關(guān)不能僅僅將之視為一種簡單的政府信息公開申請行為，而應(yīng)由政府信息公開工作延伸出信訪投訴之類等其他工作的思考，并且在答復政府信息申請后，通過其他途徑做好和申請人的積極溝通和回應(yīng)，推動行政爭議的實質(zhì)解決。在本文開頭案例中，受審法院就明確指出：“被告在辦理政府信息公開申請事項時，還可加強對行政相對人申請內(nèi)容和方式的釋明和指導。除依法對政府信息公開申請作出處理外，被告作為市級城市建設(shè)管理部門也應(yīng)當對通過政府信息公開途徑提出的、實質(zhì)系信訪投訴的事項予以關(guān)注，并通過其他相關(guān)途徑作積極回應(yīng)，以推動行政爭議的實質(zhì)解決?！边@里的其他途徑可以是通過對舉報、信訪等方式進行主動回應(yīng)，給申請人一個答復。當然，在答復書當中更是可以通過便民做法，在認定為非政府信息公開申請后，就申請人的一些咨詢在答復書的結(jié)尾處附加一便民注釋，就申請人的咨詢做一些力所能及的解釋說明，如申請人申請“勞教制度廢止之前，上海有多少勞教場所？”，完全可以在答復非政府信息公開申請后附加一便民注釋，告訴申請人具體數(shù)字。從申請人角度，只需要具體數(shù)字就可。但是對于行政機關(guān)，則需要依法答復。因此對于行政機關(guān)，除了依法作出政府信息公開答復之外，還有必要通過便民做法將該數(shù)字予以提供，不必多次往來信件，浪費人力物力，還不能贏得申請人理解。
（五）主動公開對咨詢類申請的解讀，增進相互理解
行政機關(guān)可以通過政府信息公開指南或其他主動公開渠道對申請內(nèi)容不明確的咨詢類申請進行解讀，培養(yǎng)申請人對咨詢類申請的正確認識。同時，提醒申請人應(yīng)盡最大可能提供能夠據(jù)以指向特定信息的文件名稱、文號或者其他特征描述，以便于公開義務(wù)機關(guān)查詢、檢索。在本文開頭案例中，法院認為：“規(guī)范申請的內(nèi)容和方式有助于提高政府信息公開效率、更好發(fā)揮政府信息公開制度的積極效用。原告作為提供法律服務(wù)的專業(yè)機構(gòu)，相比公民和其他組織更能理解政府信息公開的相關(guān)規(guī)定。但原告未按照補正要求及時更改、補正申請內(nèi)容，被告以此作出非政府信息公開申請告知并無不當?！?美國政府信息公開實踐也告訴我們，信息公開法并沒有要求行政機關(guān)替您做研究、做數(shù)據(jù)分析、回答您的提問或是為了您的申請專門制作一份材料。因此，申請人的知情權(quán)不能拓展到要求行政機關(guān)制作新記錄。
（六）關(guān)于《政府信息公開條例》修改的思考
現(xiàn)有的一些做法只是一時的權(quán)宜之計，最終涉及到《政府信息公開條例》的修改。結(jié)合對咨詢類申請的探討，我們認為，未來我國《政府信息公開條例》的修改至少應(yīng)包括如下兩個方面：
一是對規(guī)定申請人應(yīng)有明確其申請指向特定政府信息的義務(wù)。在這方面，新西蘭信息公開法就是例子。該國信息公開法（Official Information Act）第13條對申請人設(shè)定了所申請政府信息“應(yīng)指向特定”（Due Particularity）義務(wù)。當然申請人如果申請自身信息，則不受該要求限制。反觀我國《政府信息公開條例》則沒有。這種義務(wù)意味著在申請過程中，如果行政機關(guān)出于明確申請內(nèi)容需要，向申請人了解其申請意圖或目的是正當?shù)摹＿@種義務(wù)設(shè)定有助于申請人明白政府信息公開申請是雙方的一種雙向互動關(guān)系，需要雙方的配合才能更好完成，也就是不能將是否明確的判定簡單交給行政機關(guān)。
二是將行政機關(guān)的幫助義務(wù)擴大到申請內(nèi)容是否明確上。典型例子有新西蘭信息公開法。該法第13條就要求行政機關(guān)在申請人未盡到所申請信息“應(yīng)指向特定”義務(wù)時，應(yīng)向申請人提供合理的幫助（Reasonable Assistance）。不過，我國現(xiàn)有《政府信息公開條例》的幫助義務(wù)只是限定在對存在申請閱讀困難或者視聽障礙的申請人提供必要的幫助。實踐過程中，由于信息不對稱，對于一般申請人而言，針對申請內(nèi)容方面的幫助更為廣泛和普遍，也更為需要。在提供幫助時，行政機關(guān)不能僅僅告知申請人申請內(nèi)容不明確，還應(yīng)通過了解申請人的申請意圖和其他任何幫助，更為清楚判斷申請人所真正需要的政府信息。這種幫助義務(wù)也可使申請人明白自己的申請得到了行政機關(guān)的認真處理。
[責任編輯：王德福]
Subject:On Information Request Related to Consulation
Author & unit:XIAO Weibing（Economic Law School, Shanghai University of Political Science and Law, Shanghai 201701,China）
There are a number of infromation requests related to consultation or question-asking which have been
by various levels of government agencies since the implementation of Freedom of Information（FOI） Regulations. It has increased the difficulty of government replies especially on the occasion of the applied information of such requests being vague. To better reply such requests, it is necessary for the government to clear its replied process, assist applicants to clarify their requested information through amendments and others, and publicly explain its consideration of handling such special requests. It is also necessary for the government to take service measures to reply such information requests to decrease the figure of FOI disputes.
freedom of information; amendment; vague request; request related to consultation
2015-06-26
本文系上海市浦江人才計劃項目“信息流通視野下的信息法研究”（12PJC010）、上海市教育委員會科研創(chuàng)新項目“政府信息公開與政府誠信關(guān)系研究”（13YSB4）的階段性成果，上海政法學院十二五內(nèi)涵建設(shè)信息法重點學科項目（R0115007）成果。
肖衛(wèi)兵（1975-），男，江西玉山人，法學博士，上海政法學院經(jīng)濟法學院副教授，研究方向：信息公開法。
D912.11
A
1009-8003（2015）05-0126-07
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