我國行政程序卷宗閱覽權(quán)的確認與司法救濟

郭 兵

（浙江大學(xué) 光華法學(xué)院，浙江杭州 310008）

我國行政程序卷宗閱覽權(quán)的確認與司法救濟

郭 兵

（浙江大學(xué) 光華法學(xué)院，浙江杭州 310008）

隨著我國政府信息公開的深入推進，行政知情權(quán)逐步衍生出政府信息公開請求權(quán)和卷宗閱覽權(quán)兩種不同類型的具體權(quán)利。在司法個案與司法解釋的共同作用下，卷宗閱覽權(quán)得以具象化。與政府信息公開請求權(quán)不同，卷宗閱覽權(quán)在我國尚缺乏完善的法律保障制度。通過有效的法律創(chuàng)設(shè)機制對卷宗閱覽權(quán)加以確認和規(guī)范，具有重要的現(xiàn)實意義。卷宗閱覽權(quán)司法救濟的困境，反映了“重實體、輕程序”的傳統(tǒng)立場。在我國特定的法治背景下，引入預(yù)防性行政訴訟機制可以有效實現(xiàn)卷宗閱覽權(quán)的司法保障。

行政知情權(quán)；卷宗閱覽權(quán)；法律確認；司法救濟

一、引言

《政府信息公開條例》的出臺，使得知情權(quán)的法律保障在一定程度上得以實現(xiàn)，學(xué)者們圍繞政府信息公開與知情權(quán)問題的研究也越來越深入。知情權(quán)（the right to know），又被稱作“了解權(quán)”、“知的權(quán)利”、“資訊權(quán)”，雖然其“在自然權(quán)利、道德權(quán)利上出現(xiàn)較早”，*劉杰：《知情權(quán)與信息公開法》，清華大學(xué)出版社2005年版，第44-45頁。但其真正流行則僅半個多世紀的時間，甚至“可以說是二十世紀的新興權(quán)利”。*陸幸福：《知情權(quán)的中國實踐——以政府信息公開與司法公開為考察對象》，法律出版社2012年版，第1頁。因為行政知情權(quán)與人們的日常生活關(guān)系最為密切。行政知情權(quán)構(gòu)成了知情權(quán)的核心部分，其是指公民、法人或者其他組織從行政機關(guān)獲取信息的權(quán)利，狹義的知情權(quán)通常指的就是行政知情權(quán)。作為現(xiàn)代社會公民的一項基本權(quán)利，行政知情權(quán)為世界上大多數(shù)國家所認可和保障。目前，世界各國已經(jīng)制定了60多部關(guān)于政府信息公開的法律，“能否從政府獲得信息以及獲得信息的程度，已經(jīng)成為衡量一個國家信息民主的標志。”*江必新主編：《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定理解與適用》，中國法制出版社2011年版，序。我國《政府信息公開條例》的出臺，一個重要出發(fā)點就是為了更好地保障公民、法人或其他組織的行政知情權(quán)。

“經(jīng)典的權(quán)利在新的時代背景下衍生出許多新的具體的權(quán)利問題，而新的社會關(guān)系要求在權(quán)利大家族中添列新的成員。”*姚建宗，等：《新興權(quán)利研究》，中國人民大學(xué)出版社2011年版，第2頁。隨著我國政府信息公開的深入推進以及公民知情權(quán)意識的普遍提高，行政知情權(quán)在實踐中又進一步衍生出“政府信息公開請求權(quán)”和“行政程序卷宗閱覽請求權(quán)”兩個具體權(quán)利問題。這兩種具體權(quán)利既可以說是為適應(yīng)新的時代需要，在權(quán)利大家族中添列的新成員。政府信息公開請求權(quán)“屬于一般性之信息公開”，而行政程序卷宗閱覽權(quán)“屬于個案性之信息公開”，*李廣宇：《政府信息公開司法解釋讀本》，法律出版社2011年版，第112頁。就此而言，政府信息公開請求權(quán)構(gòu)成了行政知情權(quán)的主要部分。行政程序卷宗閱覽請求權(quán)，亦簡稱為卷宗閱覽權(quán)，一般指當(dāng)事人在參與行政程序過程中，出于主張或者維護自身合法權(quán)益之目的。鑒于卷宗閱覽權(quán)在行政程序中的重要性，不少國家或者地區(qū)都通過行政程序法或單行法律對其加以法律確認。我國無論是從立法還是理論上，對于卷宗閱覽權(quán)的關(guān)注都還非常少。*就我國行政法學(xué)界的研究而言，章劍生教授是為數(shù)不多對行政程序卷宗閱覽權(quán)進行較為系統(tǒng)研究的學(xué)者，相關(guān)研究成果參見章劍生：《現(xiàn)代行政法基本理論》（第2版）（下卷），法律出版社2014年版，第603-616頁。本文試圖通過典型的司法案例來揭示出個案變遷中卷宗閱覽權(quán)的司法生成軌跡，并對卷宗閱覽權(quán)的法律確認和救濟機制展開深入分析，期待能夠為此項權(quán)利在以后的實踐中發(fā)揮其應(yīng)有價值做出一定的理論貢獻。

二、卷宗閱覽權(quán)的司法生成

《政府信息公開條例》實施6年多來，對于保護政府信息公開請求權(quán)起到了十分積極的作用， 2013年全國法院受理的一審政府信息公開案件達到了5000余件，占據(jù)我國行政訴訟案件數(shù)量的較大比例。*參見《最高法院公布全國法院政府信息公開十大案例》，載《人民法院報》2014年9月13日。在實踐中，由于卷宗閱覽權(quán)之保護力度相當(dāng)薄弱，當(dāng)事人通常有意或者無意地試圖通過申請政府信息公開的方式去獲取行政程序中的案卷信息，而行政機關(guān)往往會依據(jù)《政府信息公開條例》拒絕公開相關(guān)信息，由此引發(fā)了不少行政糾紛。

（一）典型案例中卷宗閱覽權(quán)的行使迷途

“袁裕來訴安徽省人民政府不履行政府信息公開法定職責(zé)案”（ 以下簡稱“袁裕來案”）以及“陳宏訴江蘇省如皋市國土資源局政府信息公開案”（以下簡稱“陳宏案”）是司法實踐中所發(fā)生的兩個體現(xiàn)卷宗閱覽權(quán)行使迷途的典型案例。袁裕來案可以說在很大程度上推動了最高人民法院《關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》（以下簡稱《政府信息公開規(guī)定》）在第2條第（4）項中將卷宗閱覽權(quán)行使引發(fā)的行政糾紛排除在行政訴訟受案范圍之外；陳宏案則是《人民法院報》上發(fā)布的第一個明確適用《政府信息公開規(guī)定》第2條第（4）項之規(guī)定不受理卷宗閱覽糾紛的典型案例。

1、袁裕來案。2008年6月11日，袁裕來律師因代理一起行政復(fù)議案件，而向安徽省政府提出政府信息公開申請，要求安徽省政府公開該行政復(fù)議中止涉及的相關(guān)案卷材料。安徽省政府認為行政復(fù)議案件的相關(guān)材料不屬于《政府信息公開條例》所指的政府信息，但袁裕來作為行政復(fù)議案件的代理人可以查閱復(fù)議案件的相關(guān)材料、了解復(fù)議案件辦理情況。之后，袁裕來委托他人到安徽省政府處查閱并復(fù)印了該復(fù)議案件的相關(guān)材料。后袁裕來以安徽省政府沒有按照其要求作出書面形式答復(fù)為由向合肥市中級法院提起行政訴訟。一審法院經(jīng)審理認為，原告所申請的信息，是被告還未審理終結(jié)的行政復(fù)議案件的相關(guān)材料，不屬于《政府信息公開條例》所規(guī)定的政府信息。而被告已經(jīng)告知其可以依法查閱相關(guān)復(fù)議案件材料，履行了相應(yīng)的法定職責(zé)。遂判決駁回了原告的訴訟請求。袁裕來不服提起上訴，二審法院審理后進一步補充認為，對于上訴人的信息公開申請，被上訴人及時給予答復(fù)，并告知其可按照《行政復(fù)議法》賦予的權(quán)利，查閱、復(fù)制復(fù)議案件的材料、了解辦案相關(guān)信息。最終，二審判決駁回原告上訴，維持原判。

2、陳宏案。陳宏是江蘇省如皋市丁堰鎮(zhèn)皋南村14組村民。2013年12月10日，陳宏作為聽證會代表參加了在如皋市國土資源局舉行的“關(guān)于如皋市丁堰鎮(zhèn)皋南村十四組三宗土地確定土地所有權(quán)聽證會”。該聽證會結(jié)束后，陳宏等人向市國土資源局提起政府信息公開申請，要求該局公開聽證會會議記錄。如皋市國土資源局作出答復(fù)認為，其所申請公開的信息屬于過程性信息，不屬于政府信息范疇，遂決定不予公開。陳宏對該答復(fù)意見不服，遂向法院提起行政訴訟。一審法院經(jīng)審理后認為，根據(jù)《政府信息公開規(guī)定》第2條第（4）項規(guī)定，原告的申請屬于以政府信息公開名義申請查閱案卷材料，不屬于行政訴訟受案范圍；但指出被告應(yīng)當(dāng)正確指引原告行使權(quán)利。遂裁定駁回原告起訴。二審法院審理后進一步明確，原告應(yīng)通過行使卷宗閱覽權(quán)的方式獲取需要的信息；同時建議被告在信息公開答復(fù)中，應(yīng)告知原告按照相關(guān)規(guī)定行使卷宗閱覽權(quán)。二審法院最終裁定維持原判。

在以上兩個典型案例中，不論是作為行政訴訟專業(yè)律師的袁裕來，還是身為普通老百姓的陳宏，都以為其可以根據(jù)《政府信息公開條例》享有政府信息公開請求權(quán)，進而試圖通過申請政府信息公開的方式去獲取尚未終結(jié)的行政復(fù)議程序或是行政確認程序中的相關(guān)材料。由于他們對政府信息公開請求權(quán)存在錯誤認識，或者說他們可能根本就沒有意識到卷宗閱覽權(quán)的存在，從而導(dǎo)致了他們在行政復(fù)議程序、行政確認程序中卷宗閱覽權(quán)行使的迷途。

（二）個案變遷中卷宗閱覽權(quán)的具象化

如果說在袁裕來案中還只是體現(xiàn)了政府信息公開請求權(quán)與卷宗閱覽請求權(quán)之間的模糊界限，那么在陳宏案中則較為清晰的展現(xiàn)了二者的不同。在陳宏案二審法院的裁定中，對卷宗閱覽權(quán)進行了明確具體的界定。

1、袁裕來案中界分之爭。對于袁裕來案，學(xué)界和實務(wù)界曾有較大的分歧。以葉必豐教授為代表的學(xué)者，對法院的判決提出了質(zhì)疑，認為法院不應(yīng)當(dāng)支持被告以不屬于《政府信息公開條例》規(guī)定的公開范圍為由所作的拒絕公開。*參見葉必豐：《具體行政行為框架下的政府信息公開——基于已有爭議的觀察》，載《中國法學(xué)》2009年第5期。2011年最高人民法院出臺的《政府信息公開規(guī)定》則支持了袁裕來案中法院的判決，明確將行政程序中的卷宗閱覽排除在行政訴訟受案范圍之外。*該司法解釋第2條第（4）項規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對下列行為不服提起行政訴訟的，人民法院不予受理：（4）行政程序中的當(dāng)事人、利害關(guān)系人以政府信息公開名義申請查閱案卷材料，行政機關(guān)告知其應(yīng)當(dāng)按照相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定辦理的。”該司法解釋的制定參與者在評析袁裕來案時對此予以了明確，即該案中的情形屬于“以政府信息公開的名義達到卷宗閱覽的目的的訴訟，法院應(yīng)當(dāng)不予受理?！?江必新主編：《〈最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定〉理解與適用》，中國法制出版社2011年版，第47頁。

2、陳宏案中的具象化。陳宏案的二審裁定書中明確指出該案“主要涉及卷宗閱覽請求權(quán)與政府信息公開請求權(quán)的競合問題”，并對卷宗閱覽權(quán)的涵義進行了描述，指出“卷宗閱覽請求權(quán)，是指處于特定的行政程序中當(dāng)事人或利害關(guān)系人，為主張或維護其法律上利益的必要，有向行政機關(guān)申請閱覽、抄寫、復(fù)印或者攝影有關(guān)資料或者卷宗的權(quán)利。”在陳宏案中，二審法院通過裁定書，第一次對卷宗閱覽權(quán)予以明確，*筆者通過北大法寶，僅檢索到一個涉及“卷宗閱覽權(quán)”的司法案例，即河南省鄭州市中級人民法院（2013）鄭行終字第224號“中牟縣公安局與趙中華信息公開答復(fù)上訴案”，不過該案僅簡單提及了相關(guān)信息公開對卷宗閱覽權(quán)保護的意義，并未具體界定卷宗閱覽權(quán)。使得此項權(quán)利作為一種獨立于政府信息公開請求權(quán)的權(quán)利類型得以具象化。

“新興權(quán)利的司法生成主要是通過司法解釋的途徑而完成的。”*張?zhí)焐希骸墩撔屡d權(quán)利的司法生成》，載鄧正來主編：《法律與中國：法學(xué)理論前沿論壇》（第6卷），中國政法大學(xué)出版社2007版，第245頁。區(qū)別于政府信息公開請求權(quán)的卷宗閱覽權(quán)也可以說是在司法個案以及《政府信息公開規(guī)定》的影響之下得以定型化的。在上述兩個典型案例中，袁裕來案雖然發(fā)生于《政府信息公開規(guī)定》出臺之前，但對該司法解釋產(chǎn)生了較大的影響。而正是受到了該司法解釋的直接影響，陳宏案的法官才得以對政府信息公開請求權(quán)與卷宗閱覽權(quán)作出明確具體的界分。*陳宏案判決書中對卷宗閱覽權(quán)的具體界定和分析，幾乎是原文援引了最高院司法解釋制定參與者李廣宇法官的觀點。參見李廣宇：《政府信息公開司法解釋讀本》，法律出版社2011年版，第109頁、第115頁。然而，不同于其他新興權(quán)利的司法生成境遇，*參見張?zhí)焐希骸墩撔屡d權(quán)利的司法生成》，載鄧正來主編：《法律與中國：法學(xué)理論前沿論壇》（第6卷），中國政法大學(xué)出版社2007版，第246-247頁。在司法實踐中具象化了的卷宗閱覽權(quán)，卻并未在真正意義上受到司法的有效保護。正如陳宏案二審裁定中所言“處于行政程序中的當(dāng)事人向行政機關(guān)申請公開卷宗材料，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)告知其按照相關(guān)卷宗閱覽的法律、法規(guī)規(guī)定辦理，當(dāng)事人不能對此單獨提起訴訟?！边@樣的情況下，當(dāng)事人卷宗閱覽權(quán)的最終實現(xiàn)仍然還是依賴于行政機關(guān)。

三、卷宗閱覽權(quán)的法律確認

從應(yīng)然權(quán)利而言，“卷宗閱覽權(quán)具有自然法或者憲法中‘人權(quán)條款’意義上的依據(jù)，是國家制定法不可剝奪的權(quán)利。”*章劍生：《現(xiàn)代行政法基本理論》（第2版）（下卷），法律出版社2014年版，第606頁。然而，在我國“強行政、弱司法”的權(quán)力結(jié)構(gòu)中，司法生成的卷宗閱覽權(quán)的有效實現(xiàn)，仍需要通過有效的法律創(chuàng)設(shè)機制加以確認和規(guī)范，從而使其“真實、全面地為現(xiàn)實的國家立法所肯認”。*眭鴻明：《權(quán)利確認與民法機理》，法律出版社2003年版，第79頁。通過法律確認卷宗閱覽權(quán)具有重要的意義，甚至可以認為是“現(xiàn)代法治行政題中的應(yīng)有之義。”*同⑧。

（一）卷宗閱覽權(quán)的具體界分

作為行政知情權(quán)的兩個具體化權(quán)利類型，卷宗閱覽權(quán)與政府信息公開請求權(quán)既存在聯(lián)系，也存在著較多的不同點。對卷宗閱覽權(quán)加以法律確認，首先需要厘清其與政府信息公開請求權(quán)的區(qū)別與聯(lián)系，對此不少學(xué)者都予以了關(guān)注。*具體可以參見以下學(xué)者的相關(guān)研究成果：湯德宗：《論信息公開與卷宗閱覽》，載湯德宗、劉書范主編：《2005年行政管制與行政爭訟》，中央研究院法律學(xué)研究所籌備處專書（2），第146-149頁；李廣宇：《政府信息公開司法解釋讀本》，法律出版社2011年版，第112-113頁；李大勇：《信息公開與卷宗閱覽：界限、機理與模式》，載《甘肅政法學(xué)院學(xué)報》2011年第2期。結(jié)合相關(guān)國家和地區(qū)的立法背景和實踐，學(xué)理上對于卷宗閱覽權(quán)與政府信息公開請求權(quán)的區(qū)別，大致可以作如下歸納（見下表）。

權(quán)利類型比較項目 卷宗閱覽權(quán)政府信息公開請求權(quán)權(quán)利來源“自然正義”、“正當(dāng)程序”等理念“參政自由”、“言論自由”等理念法律依據(jù)多為行政程序法多為政府信息公開法權(quán)利性質(zhì)附屬程序性權(quán)利獨立的實體性權(quán)利權(quán)利主體行政程序中的當(dāng)事人或利害關(guān)系人一般沒有特別限制（任何人）行使期限特定行政程序存續(xù)期間一般沒有時間限制（任何時間）行使前提具體個案中為維護自身合法權(quán)益不需涉及具體個案或維護自身合法權(quán)益救濟途徑①一般不能單獨提起行政訴訟,而只能就實體決定一并提起行政訴訟可以直接單獨提起行政訴訟①需要說明的是,對于卷宗閱覽權(quán)與政府信息公開請求權(quán)救濟途徑的區(qū)別,筆者并不完全認同,這將在“卷宗閱覽權(quán)的救濟機制”部分進行具體展開。

②需要說明的是，對于卷宗閱覽權(quán)與政府信息公開請求權(quán)救濟途徑的區(qū)別，筆者并不完全認同，這將在“卷宗閱覽權(quán)的救濟機制”部分進 行具體展開。

卷宗閱覽權(quán)與政府信息公開請求權(quán)是“一個源頭上所產(chǎn)生的兩條河流”，*李大勇：《信息公開與卷宗閱覽：界限、機理與模式》，載《甘肅政法學(xué)院學(xué)報》2011年第2期。也不可避免會存在交叉。根據(jù)《政府信息公開條例》的有關(guān)規(guī)定，特定行政程序中的當(dāng)事人亦有可能獲取一定的卷宗資料。另一方面，由于政府信息公開請求權(quán)并無特定權(quán)利主體和期限限制，而理論上各種程序中之當(dāng)事人或者利害關(guān)系人有卷宗閱覽權(quán)時，也可以認為享有政府信息公開請求權(quán)。因此，兩種權(quán)利會產(chǎn)生競合問題，“此時如何處理，毋寧最為困難?！?湯德宗：《論資訊公開與卷宗閱覽》，載湯德宗、劉書范主編：《2005年行政管制與行政爭訟》，中央研究院法律學(xué)研究所籌備處專書（2），第155頁。在我國臺灣地區(qū)，“行政程序法”與“政府資訊公開法”分別規(guī)定了卷宗閱覽權(quán)和信息公開請求權(quán)，因而，實踐中需要厘清兩種權(quán)利的訴訟亦是屢見不鮮。*參見湯德宗：《論資訊公開與卷宗閱覽》，載湯德宗、劉書范主編：《2005年行政管制與行政爭訟》，中央研究院法律學(xué)研究所籌備處專書（2），第127-144頁。而由上文可知，卷宗閱覽權(quán)在我國得以具象化，也是緣于司法實踐中對這兩種請求權(quán)競合的處理。根據(jù)袁裕來案和陳宏案的法院裁判，并結(jié)合相關(guān)學(xué)理，處理卷宗閱覽權(quán)與政府信息公開請求權(quán)競合問題，一般是遵循“特別法優(yōu)于一般法”的原則，即當(dāng)相關(guān)法律法規(guī)或規(guī)章中對卷宗閱覽權(quán)作了規(guī)定，則適用相關(guān)規(guī)定；如果沒有卷宗閱覽權(quán)的特別法規(guī)定，則一般認為當(dāng)事人或者利害關(guān)系人就能夠依照《政府信息公開條例》享有政府信息公開請求權(quán)。*參見湯德宗：《論資訊公開與卷宗閱覽》，載湯德宗、劉書范主編：《2005年行政管制與行政爭訟》，中央研究院法律學(xué)研究所籌備處專書（2），第155-157頁；李廣宇：《政府信息公開司法解釋讀本》，法律出版社2011年版，第113-117頁。

（二）我國卷宗閱覽權(quán)的法律確認進路

從大陸法系關(guān)于卷宗閱覽制度的立法例可以看出，大多數(shù)國家和地區(qū)均在其行政程序法中對卷宗閱覽權(quán)作了一般性的規(guī)定。*其中以德國、日本和我國臺灣地區(qū)為代表，雖然由于各國和地區(qū)立法背景的不同，但針對卷宗閱覽權(quán)的法律規(guī)定主要表現(xiàn)在構(gòu)成要件（主體、客體、期限、目的等）和救濟方式的兩個方面上。而我國行政程序法卻一直處于立法空白，更不用說通過行政程序法來對卷宗閱覽權(quán)加以一般性的規(guī)定。

1、卷宗閱覽權(quán)法律規(guī)定之不足與制度性缺陷?，F(xiàn)行法律中，僅有《行政復(fù)議法》對行政復(fù)議程序中的卷宗閱覽權(quán)作了較為明確的規(guī)定，*《行政復(fù)議法》第23條第2款規(guī)定：“申請人、第三人可以查閱被申請人提出的書面答復(fù)，作出具體行政行為的證據(jù)、依據(jù)和其他有關(guān)材料，除涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者個人隱私外，行政復(fù)議機關(guān)不得拒絕。”但該法的規(guī)定還并不完整。*相關(guān)分析參見章劍生：《現(xiàn)代行政法基本理論》（第2版）（下卷），法律出版社2014年版，第614-615頁?？梢哉f相關(guān)單行行政程序立法的規(guī)定不足以及統(tǒng)一行政程序法典的缺失，是造成卷宗閱覽權(quán)法律確認的主要障礙；而現(xiàn)行法律法規(guī)中涉及卷宗閱覽權(quán)的制度性缺陷，也在相當(dāng)程度上對卷宗閱覽權(quán)的法律確認產(chǎn)生不利影響，這主要表現(xiàn)為：（1）混淆視聽的“公眾查閱權(quán)”。在《行政許可法》中，不但沒有就卷宗閱覽權(quán)作出規(guī)定，反而是對與卷宗閱覽權(quán)極易產(chǎn)生混淆的所謂“公眾查閱權(quán)”進行了較為全面的規(guī)范。*《行政許可法》第40條規(guī)定了公眾有權(quán)查閱行政機關(guān)準予行政許可決定、第61條規(guī)定了公眾有權(quán)查閱行政機關(guān)監(jiān)督檢查記錄。實際上，這里的公眾查閱權(quán)與一般的政府信息公開請求權(quán)并無本質(zhì)區(qū)別。*相關(guān)分析參見李廣宇：《政府信息公開司法解釋讀本》，法律出版社2011年版，第118頁。然而，最高人民法院《關(guān)于審理行政許可案件若干問題的規(guī)定》中對“查閱權(quán)訴訟”所做的解釋，卻將公眾查閱權(quán)的權(quán)利主體限縮為了“利害關(guān)系人”。*參見楊臨萍：《行政許可司法解釋理解與適用》，中國法制出版社2010年版，第8頁、第26頁。這樣的解釋對人們的政府信息公開請求權(quán)做了明顯不利的限制，也會對當(dāng)事人行使卷宗閱覽權(quán)產(chǎn)生誤導(dǎo)。（2）《政府信息公開條例》中的混合立法。雖然該條例第13條主要是涉及政府信息公開請求權(quán)的規(guī)定，*《政府信息公開條例》第13條規(guī)定：“除本條例第九條、第十條、第十一條、第十二條規(guī)定的行政機關(guān)主動公開的政府信息外，公民、法人或者其他組織還可以根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，向國務(wù)院部門、地方各級人民政府及縣級以上地方人民政府部門申請獲取相關(guān)政府信息。”然而，根據(jù)該條中所規(guī)定的“特殊需要”也可以解釋出公民具有卷宗閱覽權(quán)。*參見章劍生：《知情權(quán)及其保障——以〈政府信息公開條例〉為例》，載《中國法學(xué)》2008年第4期。更需要注意的是，從該條例第25條所規(guī)定的內(nèi)容看，*《政府信息公開條例》第25條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織向行政機關(guān)申請?zhí)峁┡c其自身相關(guān)的稅費繳納、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生等政府信息的，應(yīng)當(dāng)出示有效身份證件或者證明文件?！睂嵸|(zhì)上規(guī)范的是行政程序中的卷宗閱覽權(quán)。*參見楊小軍、彭濤：《〈政府信息公開條例〉之“潛伏”性缺陷──以臺灣地區(qū)判決為參照》，載《海峽法學(xué)》2010年第1期?！墩畔⒐_條例》未加區(qū)分地對政府信息公開請求權(quán)與卷宗閱覽權(quán)所作的混合立法，一定程度上導(dǎo)致了實踐中當(dāng)事人為了達到卷宗閱覽的目的，而提起政府信息公開申請。

2、“自下而上”的立法模式推進卷宗閱覽權(quán)的法律確認。盡管缺乏對卷宗閱覽權(quán)的統(tǒng)一法律規(guī)定，但不少規(guī)范行政程序的部門規(guī)章和地方政府規(guī)章中，仍然不同程度地對卷宗閱覽權(quán)加以確認。例如，《國土資源聽證規(guī)定》第16條第1款規(guī)定了國土資源聽證程序中的卷宗閱覽權(quán)；*《國土資源聽證規(guī)定》第16條第1款規(guī)定：“聽證會代表應(yīng)當(dāng)親自參加聽證，并有權(quán)對擬聽證事項的必要性、可行性以及具體內(nèi)容發(fā)表意見和質(zhì)詢，查閱聽證紀要。”《交通事故處理程序規(guī)定》第80條對交通事故處理程序中卷宗閱覽權(quán)也做了較為具體的規(guī)定。*《交通事故處理程序規(guī)定》第80條規(guī)定：“除涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者個人隱私，以及應(yīng)當(dāng)事人、證人要求保密的內(nèi)容外，當(dāng)事人及其代理人收到道路交通事故認定書后，可以查閱、復(fù)制、摘錄公安機關(guān)交通管理部門處理道路交通事故的證據(jù)材料。公安機關(guān)交通管理部門對當(dāng)事人復(fù)制的證據(jù)材料應(yīng)當(dāng)加蓋公安機關(guān)交通管理部門事故處理專用章。”《湖南省行政程序規(guī)定》、《涼山州行政程序規(guī)定（試行）》、《遼寧省行政執(zhí)法程序規(guī)定》、《滁州市行政執(zhí)法程序暫行規(guī)定》、《山東省行政程序條例》等地方規(guī)章都涉及到了對卷宗閱覽權(quán)的規(guī)定。在完整規(guī)范卷宗閱覽權(quán)的全國性立法尚不能實現(xiàn)前，通過部門立法或地方立法，“自下而上”地實現(xiàn)各個具體行政程序中或各地方政府行政程序中卷宗閱覽權(quán)的法律確認，不失為一種較為穩(wěn)妥的法律保障舉措，這種模式也可以為最終實現(xiàn)卷宗閱覽權(quán)全面、統(tǒng)一的法律規(guī)范提供智識性基礎(chǔ)。

“中國需要一部統(tǒng)一的行政程序法典，這已是關(guān)注法治政府建設(shè)的人們可以達成的一種共識?！?章劍生：《現(xiàn)代行政法基本理論》（第2版）（下卷），法律出版社2014年版，第614頁。這種共識將繼續(xù)推動中國行政程序法典的制定，將卷宗閱覽權(quán)等程序性權(quán)利確認于一部較科學(xué)的行政程序法典之中，權(quán)利主體的程序性權(quán)利或許才能有效實現(xiàn)。*參見章劍生：《現(xiàn)代行政法基本理論》（第2版）（下卷），法律出版社2014年版，第614頁。卷宗閱覽權(quán)的法律確認應(yīng)當(dāng)明確其構(gòu)成要件，即權(quán)利主體、權(quán)利客體和內(nèi)容等三個方面。*關(guān)于卷宗閱覽權(quán)構(gòu)成要件的分析，參見郭兵：《行政程序中的卷宗閱覽權(quán)及其構(gòu)成要件》，載《安徽警官職業(yè)學(xué)院學(xué)報》2014年第6期。未來的行政程序法在規(guī)范當(dāng)事人的卷宗閱覽權(quán)時，理應(yīng)包含這三個方面的內(nèi)容，從而實現(xiàn)卷宗閱覽權(quán)完整的法律確認。而鑒于《行政許可法》、《政府信息公開》中相關(guān)規(guī)定的制度性缺陷，也有必要對其中的相關(guān)條文加以修改完善。

四、卷宗閱覽權(quán)的救濟機制

盡管通過完善相關(guān)立法可以更加全面地確認當(dāng)事人在行政程序中的卷宗閱覽權(quán)，法定化的卷宗閱覽權(quán)可以更好地對抗行政機關(guān)的權(quán)力濫用，進而影響行政機關(guān)及其工作人員改變其行政觀念、正確對待當(dāng)事人的程序權(quán)利。*參見章劍生：《現(xiàn)代行政法基本理論》（第2版）（下卷），法律出版社2014年版，第615頁。然而對卷宗閱覽權(quán)的法律保障，僅僅依靠行政機關(guān)及其工作人員觀念的改變或許還遠遠不夠。例如，在陳宏案中，相關(guān)部門規(guī)章已經(jīng)對當(dāng)事人的卷宗閱覽權(quán)予以明確，然而如皋市國土資源局就是不按照相關(guān)規(guī)定辦理，也不告知當(dāng)事人可以按照相關(guān)規(guī)定查閱聽證紀要，法院對于如皋市國土資源局這樣的不作為行為也只能在裁定書中給予“溫馨提醒”。

（一）卷宗閱覽權(quán)司法救濟的困境

由上文的分析可知，學(xué)理上一般認為，政府信息公開請求權(quán)與卷宗閱覽權(quán)因法律屬性的不同，決定了其受到侵害時救濟方式的不同。前者作為一項獨立的實體性權(quán)利，如果行政機關(guān)拒絕當(dāng)事人合法的政府信息公開請求，則當(dāng)事人可以單獨尋求司法救濟。后者作為一項附屬性的程序性權(quán)利，如果在行政程序中行政機關(guān)拒絕當(dāng)事人合法的卷宗閱覽請求，則當(dāng)事人一般不能就此單獨尋求司法救濟，即不享有單獨的權(quán)利救濟請求權(quán)；除非當(dāng)事人對其行政機關(guān)的實體決定有異議才可以一并提起對卷宗閱覽請求的異議。*例如，我國臺灣地區(qū)“行政程序法”第170條規(guī)定：“當(dāng)事人或利害關(guān)系人不服行政機關(guān)于行政程序中所為之決定或處置，僅得于對實體決定聲明不服時一并聲明之。但行政機關(guān)之決定或處置得強制執(zhí)行或本法或其它法規(guī)另有規(guī)定者，不在此限?！敝匀绱耍袑W(xué)者解釋為“因為行政程序不是司法程序，在該程序中效率的價值位階高于正義的位階，否則行政程序會因為要保證正義而停滯不前?！?楊小軍、彭濤：《〈政府信息公開條例〉之“潛伏”性缺陷──以臺灣地區(qū)判決為參照》，載《海峽法學(xué)》2010年第1期。這一觀點，其實在卷宗閱覽權(quán)的兩個典型案例中也得到了印證：在袁裕來案中，二審法院審理認為：“如果政府機關(guān)獲取的信息在行政過程的每個環(huán)節(jié)都要公開，不僅不利于行政活動的開展，而且將嚴重影響行政效率。”在陳宏案二審裁定中也有類似的理由，即“防止當(dāng)事人在行政程序進行期間，利用法律漏洞動輒提起訴訟，從而阻滯行政程序的運行”。

卷宗閱覽權(quán)與政府信息公開請求權(quán)司法救濟的不同模式，一定程度上反映了“重實體、輕程序”的傳統(tǒng)立場。這種立場認為，“只要給予人民對于實體權(quán)利的爭訟權(quán)的后續(xù)保障，就足以彌補前階段程序瑕疵可能造成的程序與實體的錯誤。”*葉俊榮：《面對行政程序法：轉(zhuǎn)型臺灣的程序建制》，元照出版有限公司2002年版，第253頁。盡管行政程序的效率固然重要，但程序性權(quán)利的訴訟保障并非一無是處：如果行政機關(guān)在行政程序中不允許當(dāng)事人閱覽卷宗，進而提出陳述申辯的意見，僅憑其獲取的有限信息就作出終局性的行政實體決定；那么，即便當(dāng)事人可以在行政程序終結(jié)后就實體決定不服時一并提起行政訴訟，但當(dāng)事人因為在行政程序中沒有獲知相關(guān)案件信息，也就很難在行政訴訟中提出充分理由反駁實體決定的合法性。*參見葉俊榮：《面對行政程序法：轉(zhuǎn)型臺灣的程序建制》，元照出版有限公司2002年版，第252-253頁。事實上，我國臺灣地區(qū)“行政程序法”第174條的但書規(guī)定，即“行政機關(guān)之決定或處置得強制執(zhí)行或本法或其它法規(guī)另有規(guī)定者，不在此限”，表明立法機關(guān)也并非將行政程序中的卷宗閱覽權(quán)引發(fā)的行政糾紛一律排除在司法救濟途徑之外。在我國，最高人民法院《政府信息公開規(guī)定》明確將行政程序中卷宗閱覽引發(fā)的行政糾紛一律拒之門外，造成了卷宗閱覽權(quán)法律保障的困境。

（二）預(yù)防性行政訴訟機制的引入

在我國法治化程度尚處于初級階段的特定背景下，有必要突出對卷宗閱覽權(quán)的保障力度。根據(jù)“有權(quán)利必有救濟”的原則，在特定情況下，當(dāng)事人為了避免行政機關(guān)尚未完成的行政行為或事實行為對自己的合法權(quán)益造成侵害，而請求閱覽行政程序中的卷宗材料，如果無法獲得行政機關(guān)批準，則當(dāng)事人可以向人民法院提起訴訟尋求司法救濟。這種訴訟機制被稱為預(yù)防性行政訴訟機制，其目的在于防止發(fā)生可以預(yù)期的損害。*參見解志勇：《預(yù)防性行政訴訟》，載《法學(xué)研究》2010年第4期。

針對卷宗閱覽權(quán)的預(yù)防性行政訴訟機制，可以有效避免當(dāng)事人因擔(dān)心行使卷宗閱覽權(quán)被拒而無法獲得救濟的顧慮，有利于當(dāng)事人更好地行使法律賦予的卷宗閱覽權(quán)，從而避免卷宗閱覽權(quán)行使的迷途亂象。在陳宏案中，陳宏等人為了獲取土地確權(quán)聽證會會議記錄的復(fù)印件，而以政府信息公開的方式向如皋市國土資源局提出申請，卻被該局答復(fù)為“聽證會會議記錄屬于內(nèi)部管理信息及處于討論、研究或者審查中的過程性信息，不屬于應(yīng)公開的政府信息范疇”。陳宏等人原本可以依據(jù)《國土資源聽證規(guī)定》來行使卷宗閱覽權(quán)，卻是錯誤地主張了政府信息公開請求權(quán)。之所以如此，或許其中一個重要的原因就在于如皋市國土局對陳宏等人依法享有的卷宗閱覽權(quán)的無視。因此，本案中法院雖然駁回了陳宏的起訴，但也明確指出了如皋市國土局工作的不足，即“如皋國土局在收到涉訴信息公開申請后，應(yīng)當(dāng)履行告知義務(wù)，指引行政相對人按照法律法規(guī)的規(guī)定正確行使自己的權(quán)利，建議行政機關(guān)在今后工作中加以改進?！蓖瑯拥那闆r也在更早發(fā)生的袁裕來案中有所體現(xiàn)。當(dāng)然，在何種情形下當(dāng)事人的卷宗閱覽權(quán)被侵犯可以提起預(yù)防性行政訴訟，還需要理論的深入以及實踐的積累。

五、結(jié)語

當(dāng)前我國已經(jīng)進入全面深化改革的新時期，社會各方面的制度也都在進行著重大調(diào)整，“在這種新舊體制交替過程中，現(xiàn)實中更容易發(fā)生利益的糾葛與紛爭，人們對權(quán)利更是充滿深情的呼喚?！?張?zhí)焐希骸墩撔屡d權(quán)利的司法生成》，載鄧正來主編：《法律與中國：法學(xué)理論前沿論壇》（第6卷），中國政法大學(xué)出版社2007版，第249頁。行政知情權(quán)即是順應(yīng)時代發(fā)展而為人們“深情呼喚”的重要權(quán)利形態(tài)之一，因為“對于國家權(quán)力來說，讓個人了解與其權(quán)力行使有關(guān)的信息無疑是一種制約其權(quán)力行使的外在力量?！?章劍生：《現(xiàn)代行政法基本理論》（第2版）（下卷），法律出版社2014年版，第608頁。在全面推進依法治國的時代背景下，作為行政知情權(quán)衍生出的具體權(quán)利形態(tài)，卷宗閱覽權(quán)的法律確認和有效保障，對于推進我國正當(dāng)行政程序的建立、全面落實行政公開原則、有效約束行政自由裁量、促進行政程序案卷制度的完善等方面都具有重要的現(xiàn)實意義。然而，由于立法機關(guān)在很多方面難以迅速及時地做出反應(yīng)，通過法律全面完整地確認卷宗閱覽權(quán)或許還有很長的路要走；另一方面，卷宗閱覽權(quán)的司法生成軌跡，又昭示著實踐中當(dāng)事人要真正實現(xiàn)這一權(quán)利還困難重重。在我國，如何真正有效地實現(xiàn)卷宗閱覽權(quán)之類程序性權(quán)利，是我們必須認真對待的一個課題。

[責(zé)任編輯：王德福]

Subject:Legal Confirmation and Judicial Remedy of Reading Dossier in China

Author & unit:GUO Bing （ Guanghua Law School，Zhejiang University，Hangzhou Zhejiang 310008，China）

With the deep propel of the disclosure of government information in China, the two specific rights, the right to claim the disclosure of government information and the right of reading dossier, gradually derive from the right to know in administration. The combined effect of the judicial case and judicial interpretations make the right of reading dossier reifiable. Different from the right to claim the disclosure of government information, there is still no perfect legal protection system of the right of reading dossier now. The legal confirmation of the right of reading dossier has the important practical significance. The judicial remedy dilemma of the right of reading dossier reflects the traditional standpoint of regarding substantiality and depreciating procedure. In the specific context of the rule of law in China, the introducing of preventive administrative litigation can realizing the judicial guarantee of the right of reading dossier effectively.

the right to know in administration; the right of reading dossier; legal confirmation; judicial remedy

2015-07-10

郭兵（1986-），男，湖北孝感人，浙江大學(xué)光華法學(xué)院博士研究生，研究方向：行政法學(xué)。

D912.11

A

1009-8003（2015）05-0051-07