解決土地碎片化的制度框架設(shè)計(jì)

鄖宛琪，朱道林，梁夢(mèng)茵

(1.中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)資源與環(huán)境學(xué)院，北京100193;2.國(guó)土資源部農(nóng)用地質(zhì)量與監(jiān)控重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，北京100035)

中國(guó)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)已經(jīng)進(jìn)入一個(gè)十分重要的發(fā)展時(shí)期。但土地規(guī)模小、細(xì)碎化程度深、農(nóng)戶分散經(jīng)營(yíng)等問(wèn)題在很大程度上制約了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，限制了農(nóng)民生產(chǎn)潛力的發(fā)揮。因此，解決自然原因和制度原因所帶來(lái)的碎片化問(wèn)題，通過(guò)土地整治等途徑，使農(nóng)地更適宜農(nóng)業(yè)機(jī)械耕作，以利于實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，成為當(dāng)前和今后時(shí)期農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要任務(wù)。

1 土地碎片化現(xiàn)狀

中國(guó)的耕地細(xì)碎化雖有一定的區(qū)域差異，但總體而言耕地細(xì)碎化問(wèn)題已相當(dāng)突出(表1)。以四川省金堂縣的一個(gè)土地整理項(xiàng)目區(qū)為例，1個(gè)農(nóng)戶家庭共有3口人，0.24 hm2的土地被分成了37塊，平均每塊地不足0.006 7 hm2，且零星分布在不同的位置，耕種起來(lái)十分不便。莊孔韶也記載了一個(gè)令人難以置信的案例［1］:黃氏后裔黃學(xué)平1982年分田0.4 hm2，其中洋田(指分布平原地區(qū)各河流的入?？?、內(nèi)陸盆地和河流中、下游的一級(jí)階地的田塊)0.2 hm2，共16塊;山田0.2 hm2，共112塊。細(xì)碎的田塊間距至少0.5 h的路程，有的家庭田間距離竟超過(guò)1 h的路程。此外，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心的研究發(fā)現(xiàn)，廣東順德均安鎮(zhèn)星槎村均聯(lián)片有7個(gè)隊(duì)，戶均0.067～0.200 hm2，每戶分地10塊以上的隊(duì)有5個(gè)，最多的隊(duì)每戶分19塊，最少的隊(duì)每戶分8塊。

2 土地碎片化的原因與問(wèn)題

2.1 自然原因和制度原因

中國(guó)耕地碎片化是在政治、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、制度、人口、生產(chǎn)力、地理環(huán)境等多種因素的共同作用下出現(xiàn)的［3］。自然原因包括耕地資源短缺、地形條件限制、自然災(zāi)害損毀等。制度原因包括人口基數(shù)大、耕地資源數(shù)量少，人多地少的人地關(guān)系等［4］。

表1 中國(guó)不同時(shí)期土地碎片化狀況比較Tab.1 Comparison of the status of land fragmentation in different time periods in China

盡管耕地碎片化在不同地區(qū)的程度不一，但究其原因無(wú)外乎以下幾個(gè)方面。首先，由于中國(guó)平原少山地多，山地、高原、丘陵占中國(guó)陸地總面積的2/3，旱坡地面積大、地形高度不一，造成了土地的分散與細(xì)碎化;平原區(qū)河流道路縱橫交錯(cuò)，同時(shí)溝渠、田埂和田間道路等將土地劃分為大小不一的地塊。自然災(zāi)害破壞了耕地的完整性，同時(shí)又破壞了土質(zhì)，對(duì)剩余土地的重新劃分，進(jìn)一步加重了耕地的細(xì)碎化程度［5］。其次，中國(guó)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)以小農(nóng)戶家庭勞動(dòng)、分散勞動(dòng)為主要形式，以多種經(jīng)營(yíng)為主要內(nèi)容，以小型農(nóng)具為主要?jiǎng)谧鞣绞降男∞r(nóng)經(jīng)濟(jì)條件下的生產(chǎn)力水平，這些要求也間接推動(dòng)了土地零碎化的步伐［6］。再次，傳統(tǒng)的平均主義與諸子繼承思想、家庭規(guī)?？s小、農(nóng)地功能變遷以及農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度等構(gòu)成了農(nóng)地細(xì)碎化的社會(huì)與制度原因［2，7－8］。中國(guó)傳統(tǒng)的財(cái)產(chǎn)繼承制度“諸子均分”制，造成父輩的財(cái)產(chǎn)特別是土地在子嗣之間不斷細(xì)分，戶均耕地的規(guī)模不斷縮小而耕地塊數(shù)不斷增加。最后，也是最重要的原因在于中國(guó)農(nóng)村自20世紀(jì)70年代末開始，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制逐漸取代了人民公社制。在分田到戶之后，農(nóng)戶成為最基本的生產(chǎn)單位。而在這一時(shí)期，農(nóng)村土地按集體所擁有的成員數(shù)進(jìn)行平均分配，采取地力肥的土地和地力瘦的土地搭配與土地離農(nóng)戶住處的遠(yuǎn)近相結(jié)合的原則，即“肥瘦搭配、遠(yuǎn)近插花”。這種做法使得農(nóng)戶所擁有的土地呈現(xiàn)出地塊數(shù)量多、地塊面積小、地塊距離遠(yuǎn)近不一的特征，在某種程度上加劇了土地的碎片化程度［9］。

2.2 土地碎片化的主要問(wèn)題

2.2.1 農(nóng)地利用問(wèn)題。包括耕地的生產(chǎn)成本增加、生產(chǎn)效率下降、地界糾紛增多、新技術(shù)難以推廣實(shí)施等。由于耕地細(xì)碎化，耕地直接損失3%～10%，每t谷物成本增加115元，生產(chǎn)效率下降15%;地界糾紛增多，妨礙農(nóng)業(yè)新品種新技術(shù)應(yīng)用;影響農(nóng)業(yè)政策發(fā)揮，市場(chǎng)反應(yīng)遲鈍;農(nóng)民不耕不棄，依靠農(nóng)地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)土地集中、提高土地利用效率難度很大;征地時(shí)，增加征地談判成本，不能做到一戶一戶談，而是一塊一塊談［2］。且用以劃分小塊土地歸屬的田埂大量存在于地塊中，不可移動(dòng)。田埂占耕地面積的比例過(guò)高，導(dǎo)致戶均耕地小、地塊數(shù)量多且分散等現(xiàn)象嚴(yán)重，農(nóng)田設(shè)施不得不重復(fù)建設(shè)。一些地區(qū)僅田埂就占耕地面積的7%～10%［10］，極大地降低了規(guī)模效益，不僅浪費(fèi)了耕地資源，更加劇了土地的碎片化。根據(jù)山東萊西市的農(nóng)戶調(diào)查數(shù)據(jù)對(duì)農(nóng)地細(xì)碎化與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)之間關(guān)系的研究表明，農(nóng)地細(xì)碎化提高了機(jī)械的物質(zhì)費(fèi)用，降低了糧食生產(chǎn)的勞動(dòng)生產(chǎn)率、土地生產(chǎn)率和成本產(chǎn)值率［11－12］。由此可見，現(xiàn)階段土地地塊分散、難以集中，中國(guó)即使擁有與國(guó)外相同的機(jī)械設(shè)施，也無(wú)法發(fā)揮同樣的效用。如果田埂不能拆開，機(jī)械化上不去，就無(wú)法體現(xiàn)中國(guó)在勞動(dòng)力密集型農(nóng)產(chǎn)品上的生產(chǎn)優(yōu)勢(shì)，更難以在價(jià)格上與機(jī)械化程度高的國(guó)家形成競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)［13］。

2.2.2 農(nóng)地保障問(wèn)題。由于中國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)比較效益普遍較低(表2)，大批兼業(yè)農(nóng)民進(jìn)入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，以維持日常交往等方面的開銷，農(nóng)民種糧的積極性越來(lái)越低，農(nóng)村棄耕撂荒的現(xiàn)象也日益嚴(yán)重［14］。但大部分的農(nóng)地還維系著進(jìn)城務(wù)工人員的戀土情結(jié)，還將作為進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商失敗后的退路、年齡增長(zhǎng)后落葉歸根的依靠。因此，即使不棄耕撂荒，大多數(shù)人也會(huì)選擇將土地低價(jià)轉(zhuǎn)讓給親朋鄰里去耕種，寧可粗放經(jīng)營(yíng)，也很少會(huì)有人自覺自愿地放棄自己對(duì)于農(nóng)地使用的權(quán)利。然而這種在親友鄰里之間“過(guò)手”的做法，一般不按照國(guó)家規(guī)定的程序執(zhí)行，很少見諸于正式的文字合同，常引發(fā)矛盾糾紛，很難進(jìn)行統(tǒng)一的管理［15］。

3 國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和國(guó)內(nèi)實(shí)踐

世界各國(guó)特別是發(fā)達(dá)國(guó)家已出現(xiàn)了農(nóng)地經(jīng)營(yíng)規(guī)模不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)。日本自20世紀(jì)80年代以來(lái)，隨著農(nóng)村人口的高齡化、農(nóng)業(yè)兼業(yè)化及副業(yè)化、耕地拋荒等問(wèn)題日益嚴(yán)重，小規(guī)模家庭經(jīng)營(yíng)開始分化的同時(shí)，家庭經(jīng)營(yíng)耕地規(guī)模正在逐漸地?cái)U(kuò)大。美國(guó)自20世紀(jì)30年代到80年代中期，農(nóng)場(chǎng)平均土地規(guī)模擴(kuò)大近2倍。加拿大農(nóng)場(chǎng)平均規(guī)模1951年為17.8 hm2，1976年為33.3 hm2。聯(lián)邦德國(guó)、法國(guó)等國(guó)家的土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模都在不斷擴(kuò)大［16］。為了克服耕地碎片化、家庭分散經(jīng)營(yíng)所引發(fā)的生產(chǎn)效率低下等問(wèn)題，中國(guó)自20世紀(jì)80年代以來(lái)，各地也都自發(fā)開展了一系列土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的創(chuàng)新實(shí)踐。

表2 2003—2012年中國(guó)不同行業(yè)平均工資水平元/aTab.2 Average wage rates for different industries in China from 2003 to 2012

3.1 土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

20世紀(jì)下半葉是美國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的關(guān)鍵時(shí)期。有關(guān)資料顯示，美國(guó)農(nóng)場(chǎng)數(shù)目由1950年的565萬(wàn)個(gè)減少到1994年的206萬(wàn)個(gè);同期，每個(gè)農(nóng)場(chǎng)的平均耕地面積由80 hm2增加到191 hm2、農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力由733萬(wàn)人減少到359萬(wàn)人、谷物產(chǎn)量由8 514萬(wàn)t增加到35 724萬(wàn)t。而美國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的主因是機(jī)械化、良種化、化學(xué)化和工業(yè)化，主體是農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)的家庭化，農(nóng)業(yè)效率提升的根本前提是耕地的可交易性。

二戰(zhàn)前的法國(guó)是一個(gè)以小農(nóng)經(jīng)濟(jì)為主體的國(guó)家，二戰(zhàn)后加強(qiáng)了對(duì)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的改造。20世紀(jì)60年代，政府專門設(shè)立了“土地整治與農(nóng)村重建公司”，直接進(jìn)入農(nóng)村地產(chǎn)市場(chǎng)，平均每年收購(gòu)耕地7萬(wàn)～8萬(wàn)hm2，然后政府出資開展農(nóng)村土地整治，出售給有經(jīng)營(yíng)管理能力的農(nóng)戶，到1978年，該公司累積收購(gòu)農(nóng)村土地1 100多萬(wàn)hm2，相當(dāng)于法國(guó)耕地總面積的1/3。1946年，法國(guó)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力為700萬(wàn)人，1994年為105萬(wàn)人;同期，農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)規(guī)模由14.75 hm2發(fā)展到34.80 hm2。規(guī)模經(jīng)營(yíng)與機(jī)械化是相輔相成的，20世紀(jì)50年代，法國(guó)平均每100 hm2耕地?fù)碛型侠瓩C(jī)32.36 kW，而1994年達(dá)到了148.57 kW。

相關(guān)資料也顯示，農(nóng)場(chǎng)規(guī)模與農(nóng)業(yè)機(jī)械裝備的利用效率密切相關(guān)。以德國(guó)為例，規(guī)模為100 hm2的大農(nóng)場(chǎng)要實(shí)現(xiàn)全面機(jī)械化，平均每hm2需要投資700馬克;而10 hm2的農(nóng)場(chǎng)則需要1 900馬克;5 hm2的農(nóng)場(chǎng)更是需要3 500馬克，100 hm2的農(nóng)場(chǎng)與10 hm2的農(nóng)場(chǎng)全面機(jī)械化投資比率為1∶3。換一個(gè)角度，每臺(tái)拖拉機(jī)的利用效率也與農(nóng)場(chǎng)規(guī)模相關(guān)，同樣以德國(guó)的數(shù)據(jù)資料為例，100 hm2的農(nóng)場(chǎng)拖拉機(jī)利用可以達(dá)到1 500 h，50 hm2的農(nóng)場(chǎng)則為1 000 h，20 hm2的農(nóng)場(chǎng)為600 h，10 hm2的農(nóng)場(chǎng)僅為300 h，100 hm2的農(nóng)場(chǎng)與10 hm2的農(nóng)場(chǎng)拖拉機(jī)利用效率比率為5∶1。

日本人多地少的國(guó)情以及傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式與中國(guó)有相似之處，人均耕地只有0.046 7 hm2［17］。為了推進(jìn)規(guī)?；?jīng)營(yíng)，從20世紀(jì)60年代開始，日本采取一系列政策促進(jìn)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)規(guī)模擴(kuò)大，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)由零星分散向規(guī)模經(jīng)營(yíng)發(fā)展。日本政府于1980年頒布了《土地利用增進(jìn)法》，建立了農(nóng)業(yè)養(yǎng)老金制度，對(duì)于放棄農(nóng)地的農(nóng)戶給予一次性補(bǔ)貼。為了促進(jìn)農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)，日本還積極建立了土地銀行等各種中介組織。1993年日本政府出臺(tái)相關(guān)法律規(guī)定，土地應(yīng)主要向“認(rèn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者”流轉(zhuǎn)和集中，同時(shí)“認(rèn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者”接收土地可以獲得政府優(yōu)惠政策。20世紀(jì)60年代開始了政府啟動(dòng)的農(nóng)村土地整理，1964年，水稻田整備率不到2%，每1 000 m2的水稻田的勞動(dòng)時(shí)間是147.2 h;1998年，水稻田整備率達(dá)到56.3%，每1 000 m2的水稻田的勞動(dòng)時(shí)間是36.1 h，效率提高300%。以都府縣為例，經(jīng)營(yíng)規(guī)模在3 hm2以上的農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)耕地所占耕地總面積的比例1960年為2.8%，1970年達(dá)到5.6%，1980年達(dá)到10.5%，1990年又增加到14.8%［18］。

3.2 中國(guó)發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)探索

中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)一直在對(duì)土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)進(jìn)行探索。早在1982年溫州就出現(xiàn)了農(nóng)戶自發(fā)轉(zhuǎn)讓土地的現(xiàn)象。在這一年，溫州有400個(gè)種田能手，受讓糧田533.33 hm2，成為了專業(yè)戶、萬(wàn)元戶。1985年，浙江全省承包0.67 hm2以上土地的種糧大戶有3.2萬(wàn)個(gè)，經(jīng)營(yíng)耕地面積3萬(wàn)hm2。1994年，浙江試行承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，進(jìn)一步推動(dòng)家庭適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的發(fā)展，全省經(jīng)營(yíng)0.67 hm2以上糧田的大戶發(fā)展到10.8萬(wàn)個(gè)，經(jīng)營(yíng)耕地面積18.33萬(wàn)hm2。2002年，土地流轉(zhuǎn)面積達(dá)到了20萬(wàn)hm2，流轉(zhuǎn)率達(dá)到12.4%。2007年，土地流轉(zhuǎn)面積超過(guò)40萬(wàn)hm2，土地流轉(zhuǎn)率達(dá)到了25.9%。2013年，土地流轉(zhuǎn)面積接近73.33萬(wàn)hm2，土地流轉(zhuǎn)率達(dá)到了45.3%。各地也涌現(xiàn)出了多種農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的模式，如重慶長(zhǎng)壽麒麟村的“龍頭+股份合作公司+農(nóng)戶”模式、成都鄧崍的“專業(yè)合作社”模式、浙江海鹽縣武原鎮(zhèn)雙橋村“土地股份合作”模式以及安徽宿州的“土地信托”模式［19］等。

3.3 破解土地碎片化的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

3.3.1 農(nóng)用地和農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的自由流動(dòng)。只有將農(nóng)用地流動(dòng)起來(lái)，才能在有限的土地上進(jìn)行機(jī)械化生產(chǎn)，使現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)擁有充分施展和有所作為的空間。此外，在以兼業(yè)農(nóng)戶為主的家庭中，通過(guò)雇工或與其他農(nóng)戶間進(jìn)行內(nèi)部換工等渠道，也可以為農(nóng)業(yè)機(jī)械化和科學(xué)化提供優(yōu)質(zhì)的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力保障。

3.3.2 專業(yè)化組織提供服務(wù)。通過(guò)政府在資金和政策方面的支持，綜合農(nóng)協(xié)等專業(yè)化的組織，以合作的方式解決了小農(nóng)經(jīng)濟(jì)中存在的規(guī)模小、交易成本高、生產(chǎn)條件差、無(wú)法與市場(chǎng)對(duì)接等問(wèn)題。但該模式相對(duì)壟斷，農(nóng)戶在被高度專業(yè)化分工的同時(shí)，無(wú)法再脫離專業(yè)化組織而獨(dú)立維持一定的收入以達(dá)到自給自足。

3.3.3 充足的內(nèi)部資金保障。通過(guò)政府對(duì)有盈利條件的涉農(nóng)領(lǐng)域限制的放開，提高農(nóng)民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料供應(yīng)，生產(chǎn)環(huán)節(jié)的儲(chǔ)運(yùn)、銷售、加工，農(nóng)業(yè)金融、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)等方面的參與程度。將農(nóng)民帶入到價(jià)值鏈中，使農(nóng)民亦可分一瓢羹，從涉農(nóng)領(lǐng)域中獲得資金保障，而不再是被動(dòng)地依靠金融部門。

3.3.4 科學(xué)化管理和保障公平。通過(guò)農(nóng)會(huì)、合作社、NGO等第三方中介組織，保證農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)分割后采取統(tǒng)一的集中管理模式，并將土地上的一切事物托管給專門人員進(jìn)行管理，以防止出現(xiàn)土地荒蕪率過(guò)高而產(chǎn)生的耕地資源閑置浪費(fèi)現(xiàn)象。

4 跳出土地碎片化陷阱的制度框架

4.1 明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系

盡管“公地悲劇”理論解釋了人類過(guò)度利用(overuse)公共資源的后果，卻忽視了資源未被充分利用(underuse)的可能性［20］。當(dāng)公地?fù)碛斜姸鄼?quán)利所有者時(shí)，每個(gè)權(quán)利人都有使用公地資源的權(quán)利，同時(shí)也擁有阻止他人使用該資源而設(shè)置使用障礙的權(quán)利。而這種類似于“占座位”的行為發(fā)生在某一塊公地上時(shí)，將導(dǎo)致該公地非但沒(méi)有得到資源的有效配置，反而出現(xiàn)了由于產(chǎn)權(quán)過(guò)度細(xì)碎而產(chǎn)生的“反公地悲劇”現(xiàn)象。因此，無(wú)論是由于“搭便車”而產(chǎn)生的“公地悲劇”，還是“占座位”產(chǎn)生的“反公地悲劇”，都需要產(chǎn)權(quán)明晰化和適當(dāng)?shù)漠a(chǎn)權(quán)整合以避免“公侵私權(quán)”“私占公利”等行為的再次發(fā)生?！稇椃ā贰锻恋毓芾矸ā贰锻恋爻邪ā范贾皇腔\統(tǒng)規(guī)定了農(nóng)村土地屬于集體所有，并沒(méi)有明確指出農(nóng)村集體土地所有權(quán)的代表者究竟是誰(shuí)?！锻恋毓芾矸ā返?0條規(guī)定了農(nóng)村土地所有權(quán)的3種主體，即鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)和村民小組，但這三級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織的所有權(quán)的界限如何，法律并沒(méi)有明確規(guī)定。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的產(chǎn)權(quán)邊界模糊，造成所有者與經(jīng)營(yíng)者各自的權(quán)、責(zé)、利不明確，導(dǎo)致集體和農(nóng)民利益受損［21］。合理界定農(nóng)地產(chǎn)權(quán)，明確承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)容、性質(zhì)、內(nèi)涵及法律關(guān)系，探索農(nóng)村土地集體所有制的有效實(shí)現(xiàn)形式，落實(shí)集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，可以進(jìn)一步調(diào)動(dòng)農(nóng)戶的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)積極性。

4.2 搭建市場(chǎng)平臺(tái)

確立了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)性質(zhì)，權(quán)利人的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)就是一種財(cái)產(chǎn)，就應(yīng)該有財(cái)產(chǎn)的屬性，加強(qiáng)個(gè)人的土地權(quán)利，就應(yīng)該支持更加開放的土地流轉(zhuǎn)制度［22］。建立健全土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)制度，創(chuàng)造條件適度進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，可在一定程度上減輕耕地細(xì)碎化程度。目前，大量農(nóng)村勞動(dòng)力向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變動(dòng)，農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)要求土地流轉(zhuǎn)，改變“人均一畝三分地”的土地細(xì)碎化現(xiàn)象。而很多農(nóng)民擔(dān)心承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)出去就要不回來(lái)了，寧可撂荒而不流轉(zhuǎn)，或通過(guò)口頭協(xié)議轉(zhuǎn)讓給親朋鄰里。在此基礎(chǔ)上，經(jīng)營(yíng)權(quán)與承包權(quán)的分離是對(duì)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)主體變化、農(nóng)地流轉(zhuǎn)等生產(chǎn)力發(fā)展要求的適應(yīng)性調(diào)整，促進(jìn)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體培育。同時(shí)，土地流轉(zhuǎn)應(yīng)引入市場(chǎng)機(jī)制，合理規(guī)定農(nóng)地流轉(zhuǎn)價(jià)格，完善農(nóng)地評(píng)估和流轉(zhuǎn)補(bǔ)償制度，加強(qiáng)市場(chǎng)中介組織建設(shè)，為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)提供專業(yè)化、社會(huì)化服務(wù)，為農(nóng)地流轉(zhuǎn)提供一個(gè)科學(xué)的、公開的、公平的交易平臺(tái)。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，還需完善與其密切相關(guān)的配套制度，可積極探索農(nóng)村社會(huì)保障資金籌措的有效途徑，因地制宜完善保障方式，靈活制度保障機(jī)制，完善保障補(bǔ)貼政策，加大醫(yī)療保障統(tǒng)籌，形成有效的激勵(lì)約束機(jī)制。

4.3 探索多種經(jīng)營(yíng)模式

為了改變低效落后的生產(chǎn)方式，破解耕地細(xì)碎化難題，應(yīng)構(gòu)建集約化、專業(yè)化、組織化、社會(huì)化相結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系。一方面，要鼓勵(lì)農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)、專業(yè)大戶、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型經(jīng)營(yíng)主體的共同發(fā)展;另一方面，要培育新型職業(yè)農(nóng)民，改變生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式，提高機(jī)械化水平，因地制宜地促進(jìn)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)現(xiàn)代化快速發(fā)展。而在這眾多的新型經(jīng)營(yíng)主體中，家庭農(nóng)場(chǎng)應(yīng)是中國(guó)農(nóng)業(yè)重點(diǎn)扶持發(fā)展的一個(gè)新方向。首先，與自耕農(nóng)類似，家庭農(nóng)場(chǎng)以家庭成員為主要?jiǎng)趧?dòng)力，只需發(fā)動(dòng)基層的力量，加大宣傳和扶持的力度，就可以慢慢發(fā)展好，減少交易的成本?；谀壳巴恋爻邪鼨?quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的探索，在承包權(quán)更加穩(wěn)固的前提下，農(nóng)民可對(duì)土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，經(jīng)營(yíng)權(quán)租賃滿足了農(nóng)民離土離鄉(xiāng)或留土離鄉(xiāng)訴求，有利于解決“地從哪來(lái)、地由誰(shuí)種、地怎么種”問(wèn)題，減輕耕地碎片化。其次，家庭農(nóng)場(chǎng)可以根據(jù)成員間的共同決策，處在一個(gè)可控的范圍內(nèi)決定規(guī)模的擴(kuò)張，一般都不是盲目地大肆推進(jìn)，而應(yīng)當(dāng)通常與城鎮(zhèn)化推進(jìn)的速度相一致，有利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

4.4 推廣“良田良種良法”

中國(guó)耕地?cái)?shù)量少且大部分質(zhì)量不高，中低產(chǎn)田占耕地的2/3，有相當(dāng)一部分耕地地塊零碎不規(guī)整，且部分地區(qū)的土壤存在一定程度的污染，需要加強(qiáng)科技服務(wù)，提升生態(tài)修復(fù)能力，夯實(shí)國(guó)家糧食安全物質(zhì)基礎(chǔ)。因此，為了農(nóng)地建設(shè)策略的實(shí)現(xiàn)，需要圍繞著“良田良種良法”的發(fā)展思路，開展土地整治工作，歸并分割細(xì)碎的土地，形成相當(dāng)規(guī)模的良田，改變農(nóng)業(yè)的傳統(tǒng)生產(chǎn)方式和農(nóng)民的傳統(tǒng)生活方式。具體可通過(guò)工程、技術(shù)、管理等各項(xiàng)土地整治手段，以建設(shè)良田為基礎(chǔ)，培育良種、推廣良法，從耕地提等增產(chǎn)和重劃增效上找出路，增加耕地面積、提升耕地等級(jí)、優(yōu)化耕地格局、改善生態(tài)環(huán)境，使農(nóng)地在若干年以后依然可以集中連片、地塊平整、配套設(shè)施良好，改善且美化生態(tài)環(huán)境。

除此之外，還可以通過(guò)加大農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、完善農(nóng)村金融服務(wù)等進(jìn)行政策創(chuàng)新。然而單個(gè)區(qū)域的經(jīng)驗(yàn)是由特定環(huán)境造成的，并不符合全國(guó)土地利用的現(xiàn)狀。因此，需要進(jìn)行大量的數(shù)據(jù)調(diào)查和研究，尋找出既符合區(qū)域特征又普適于全國(guó)的路徑，并在不違背農(nóng)民自身意愿的基礎(chǔ)上保障政策的順利執(zhí)行。

5 結(jié)論與討論

本研究探討了中國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)碎片化的原因與問(wèn)題，分析總結(jié)了國(guó)際和國(guó)內(nèi)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，并從明晰產(chǎn)權(quán)、構(gòu)建市場(chǎng)平臺(tái)、創(chuàng)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系、推廣“良田良種良法”等方面提出一系列政策創(chuàng)新建議，配合當(dāng)前的政策思路，勾畫出一幅破解耕地碎片化的藍(lán)圖，以期解決當(dāng)前農(nóng)業(yè)所面臨的一系列問(wèn)題。但中國(guó)仍是一個(gè)農(nóng)民占全國(guó)人口大多數(shù)的“農(nóng)業(yè)大國(guó)”，城鄉(xiāng)一體化將會(huì)是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程，在今后相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，農(nóng)村土地依然是絕大多數(shù)農(nóng)民賴以生存的最基本的勞動(dòng)就業(yè)和社會(huì)保障資料，真正可以進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行交易的農(nóng)用地只是一部分。因此，還必須避免各種不顧宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境而強(qiáng)制推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)大規(guī)模流轉(zhuǎn)的盲目行為，以家庭農(nóng)場(chǎng)等多種經(jīng)營(yíng)方式為探索，進(jìn)行適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，逐漸破解土地碎片化的難題。

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