城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村集體土地所有制的有效實現(xiàn)

劉 艷

(安徽行政學(xué)院 政法社文教研部，安徽合肥230059)

過去幾十年城鎮(zhèn)化發(fā)展的歷程是由城市空間向農(nóng)村的簡單擴張實現(xiàn)的，所帶來的社會問題也逐步開始暴露，而新型城鎮(zhèn)化發(fā)展要實現(xiàn)土地城鎮(zhèn)化模式向以人為核心的城鎮(zhèn)化模式的轉(zhuǎn)變，改變土地絕對量化擴張的政策選擇，以提升農(nóng)村土地利用率的內(nèi)涵模式實現(xiàn)人口有序轉(zhuǎn)移。于農(nóng)村而言，就要積極探索集體土地所有制的有效實現(xiàn)形式，提高農(nóng)村土地利用率和加強農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的保護。2014年中央農(nóng)村工作會議指出，“要不斷探索農(nóng)村土地集體所有制的有效實現(xiàn)形式，落實集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)，加快構(gòu)建以農(nóng)戶家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)、合作與聯(lián)合為紐帶、社會化服務(wù)為支撐的立體式復(fù)合型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系”。這一“三權(quán)分離”的政策思路是落實農(nóng)村土地集體所有制的有效舉措，但在當(dāng)前的農(nóng)村土地管理實踐中，存在的問題較多，成為制約農(nóng)村土地集體所有制有效實現(xiàn)的現(xiàn)實瓶頸。

一、農(nóng)村集體土地所有制有效實現(xiàn)的產(chǎn)權(quán)理論分析

(一)馬克思的土地產(chǎn)權(quán)理論

馬克思的土地產(chǎn)權(quán)思想認為，土地產(chǎn)權(quán)是由終極所有權(quán)及所有權(quán)衍生出來的占有權(quán)、使用權(quán)、處分權(quán)、收益權(quán)、出租權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、抵押權(quán)等權(quán)能組成的權(quán)利束。土地所有權(quán)是產(chǎn)權(quán)的核心，土地所有權(quán)是具有排他性的支配權(quán)，土地終極所有權(quán)的前提是“一些人壟斷一定量的土地，把它作為排斥其他一切人的，只服從自己個人意志的領(lǐng)域”［1］(P695)。但所有權(quán)的權(quán)能是可以分離的。所有的土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能既可以全部集中起來，由一個產(chǎn)權(quán)主體行使，又可以從中分離出一項或幾項權(quán)能，獨立運作。但是這種分離和獨立運作并不是任意的和無規(guī)則的，其基本原則是:分離和獨立后的土地產(chǎn)權(quán)既要在經(jīng)濟上獲得實現(xiàn)，又要使土地產(chǎn)權(quán)的分離和獨立形成新的經(jīng)濟關(guān)系;否則，這種分離和獨立就沒有一點積極意義。［2］馬克思還認為，土地產(chǎn)權(quán)的價格不像一般商品價格那樣主要由價值決定并受供求關(guān)系的影響，它主要由社會決定，由當(dāng)時市場上土地產(chǎn)權(quán)供需狀況決定，這是土地產(chǎn)權(quán)價格決定不同于一般商品價格決定之處。從一個較長的社會時期看，由于土地的稀缺性、供給的無彈性，由于社會經(jīng)濟的發(fā)展及人口增長對土地需求的不斷增加，對土地產(chǎn)權(quán)的需求一般也會越來越大。因此，土地產(chǎn)權(quán)的價格就會上漲，土地產(chǎn)權(quán)的權(quán)利也就發(fā)展起來了，“使它可以從這個不費它一點氣力就創(chuàng)造出來的價值中占有一個日益增大的部分”［1］(P720)。

馬克思的土地產(chǎn)權(quán)理論為當(dāng)今分析農(nóng)村土地集體所有制有效實現(xiàn)問題提供了兩條理論線索:一是土地集體所有制并不是造成農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)低效的根本原因，因此，必須堅持農(nóng)村土地的集體所有;二是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的權(quán)能分離是可行的，但必須以實現(xiàn)經(jīng)濟的更高效為原則，這也為當(dāng)今的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供了理論依據(jù)。

(二)科斯的產(chǎn)權(quán)理論

被認為是現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論創(chuàng)始人的科斯并沒有研究土地產(chǎn)權(quán)問題，他在早期的產(chǎn)權(quán)研究中主要致力于對產(chǎn)權(quán)、企業(yè)成本與資源配置效率之間關(guān)聯(lián)性問題的分析，后來又將研究的視角拓展到產(chǎn)權(quán)與交易成本對整個社會資源配置效率的影響問題。在著名的“科斯定理”中，他表達了關(guān)于產(chǎn)權(quán)安排的一個基本思想，即產(chǎn)權(quán)明確是實現(xiàn)資源配置效率達到帕累托最優(yōu)的先決條件，高效率的產(chǎn)權(quán)必須是明確、專有、可轉(zhuǎn)讓和可操作的。當(dāng)市場正常發(fā)揮作用時，法定權(quán)利的均衡分配是有效率的。［3］

縱觀科斯的產(chǎn)權(quán)理論，雖然最初并非為研究土地問題而生，但移植到土地產(chǎn)權(quán)問題上，為我們提供的基本啟示是:產(chǎn)權(quán)的有效實現(xiàn)必須以產(chǎn)權(quán)清晰作為前提條件。因此，農(nóng)村集體土地所有制在實現(xiàn)過程中出現(xiàn)的資源配置效率低下問題，最根本的原因還是因為土地權(quán)屬不清所致。

二、當(dāng)前農(nóng)村集體土地所有制實現(xiàn)過程中存在的問題

(一)土地確權(quán)多難題

農(nóng)村土地確權(quán)是實現(xiàn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)清晰化的基本手段，也是激活農(nóng)村土地集體所有制價值功能的前提。但在過去粗放型的城鎮(zhèn)化發(fā)展中，簡單地以土地擴張即農(nóng)村土地所有權(quán)轉(zhuǎn)移為手段的發(fā)展方式中，除區(qū)分了土地所有權(quán)的國有和集體所有以外，并沒有在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)權(quán)屬確認等土地使用權(quán)層面解決好產(chǎn)權(quán)清晰化的問題，以致于給當(dāng)前的農(nóng)村土地確權(quán)帶來諸多難題，形成了農(nóng)村土地集體所有制有效實現(xiàn)的痼疾。

1．農(nóng)村集體土地確權(quán)中的現(xiàn)實困難

按照中央部署，到2018年要基本完成農(nóng)村土地的確權(quán)工作，但是目前各試點地區(qū)開展的土地確權(quán)工作普遍存在的問題有三:

(1)地籍資料不準(zhǔn)確。受歷史條件和技術(shù)手段的限制，很多地方在過去的土地統(tǒng)計與登記中行為隨意，形成土地面積、土地邊界、權(quán)屬變動和承包人個人信息等偏差。例如，為了規(guī)避過去較重的農(nóng)業(yè)稅費負擔(dān)，村組織在1995年承包地登記時，刻意少填農(nóng)戶承包的田畝數(shù)，以致出現(xiàn)土地登記面積與實測面積不一致的情況;部分農(nóng)民間的私下流轉(zhuǎn)造成的地籍變動并未報經(jīng)村集體組織同意或備案，地籍資料中沒有記載。

(2)土地四至不清。有些地方的村組織未執(zhí)行“土地承包經(jīng)營權(quán)三十年不變”的政策，而是根據(jù)本村家庭人口變動情況自行進行了土地調(diào)整，三五年一調(diào)，因此造成了土地承包合同上記載的土地承包人與實際土地經(jīng)營人信息不一致。而且經(jīng)過歷次調(diào)整，土地四至空間已發(fā)生變動，不僅給土地確權(quán)工作的推進帶來麻煩，還引發(fā)了不少農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛。

(3)土地權(quán)屬主體不穩(wěn)定。除外出務(wù)工農(nóng)民的流動性造成農(nóng)村土地承包權(quán)屬主體不穩(wěn)定外，還有一部分外嫁女出嫁后，兩邊均沒有承包地，這一違背法律規(guī)定的做法將會為土地糾紛的發(fā)生留下后患。尤其是部分外嫁女離婚后又回本村入住，就會面臨很多生活上的困難。此外，有些家庭因為子女升學(xué)、征兵外出，常住人口急劇減少，但承包地不變;有些家庭因婚娶、生子等原因人口急劇增加，而承包地數(shù)量卻并未增加，這種事實上的不公現(xiàn)象使農(nóng)民產(chǎn)生了較大的不滿情緒。處理“五保戶”死后的土地承包經(jīng)營權(quán)繼承的難題成為推進農(nóng)村土地確權(quán)的又一障礙。有些“五保”老人去世后，其遠房親戚回頭來爭要老人原先的承包地和宅基地，給農(nóng)村土地確權(quán)帶來困擾。

2．土地確權(quán)方式較為單一

2014年中央一號文件要求，在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作中“可以確權(quán)確地，也可以確權(quán)確股不確地”。但是，目前全國絕大多數(shù)地區(qū)采用都是“確權(quán)確地”的方式，這對土地四至不清、空間不明的爭議土地確權(quán)是比較不利的，確權(quán)進度難以保障。另一方面，土地二輪承包的時間是1995年左右，距今已近20年，其間經(jīng)歷了土地田埂破碎處理或者土地流轉(zhuǎn)，部分當(dāng)年的承包人已經(jīng)記不清承包地的具體邊界。這也給采用“確權(quán)確地”的方式進行土地確權(quán)帶來難度。

(二)土地經(jīng)營的潛在矛盾

1．土地流轉(zhuǎn)的潛在風(fēng)險

(1)利益博弈成為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛的高發(fā)誘因。部分農(nóng)民在提租要求未得到滿足時，就會采用各種方式干擾土地流入方的生產(chǎn)作業(yè)。有的農(nóng)民將自家的牲畜、家禽放入流轉(zhuǎn)地破壞作物生長;有的村集體組織代表農(nóng)民談判時，以虛構(gòu)墳頭、口井等地上物的方式向土地流入方索要高額補償，從而使流轉(zhuǎn)雙方產(chǎn)生合作上的罅隙。

(2)土地流轉(zhuǎn)準(zhǔn)入措施不完善，潛在損害農(nóng)民利益。當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)中準(zhǔn)入性規(guī)制不完善的問題集中表現(xiàn)在兩個方面:其一，土地流入方經(jīng)營能力準(zhǔn)入要求不嚴(yán)帶來的資金風(fēng)險。有部分土地流入方進行土地流轉(zhuǎn)的動機不純，僅僅是為了騙領(lǐng)政府土地流轉(zhuǎn)的財政補貼。還有部分地區(qū)允許流轉(zhuǎn)大戶(公司)采用期末結(jié)算的方式支付租金，已出現(xiàn)了流入方期末未向農(nóng)戶支付租金便一走了之的情況，農(nóng)民利益受到損害。其二，對土地流入方資質(zhì)準(zhǔn)入把控不嚴(yán)帶來的經(jīng)營風(fēng)險。部分地區(qū)在推動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中，未對流入方的行業(yè)資質(zhì)、經(jīng)營范圍等作出嚴(yán)格把關(guān)，尤其是有些城市工商資本開始瞄準(zhǔn)農(nóng)村土地市場，有的假土地流轉(zhuǎn)之名行發(fā)展旅游業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)甚至農(nóng)產(chǎn)品加工工業(yè)之實，占用大量耕地的同時也直接威脅到糧食安全。甚至還有城市房地產(chǎn)開發(fā)商到農(nóng)村流轉(zhuǎn)了千畝土地開挖池塘發(fā)展養(yǎng)殖，而相關(guān)政策對使用流轉(zhuǎn)耕地開挖池塘、發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)早已明確禁止。

(3)土地流轉(zhuǎn)后的監(jiān)管不到位可能使農(nóng)業(yè)經(jīng)營偏離正常軌道。2013年中央一號文件提出，要探索建立嚴(yán)格的工商企業(yè)租賃農(nóng)戶承包耕地(林地、草原)準(zhǔn)入和監(jiān)管制度。當(dāng)前，最應(yīng)遏制的是過度“非糧化”現(xiàn)象。因為種糧利潤偏低，農(nóng)業(yè)公司流轉(zhuǎn)土地繼續(xù)種植糧食作物的甚少，而地方政府對土地流轉(zhuǎn)的資金引入關(guān)注度顯著高于土地流轉(zhuǎn)后經(jīng)營業(yè)務(wù)內(nèi)容的把控，流轉(zhuǎn)中“顧頭不顧尾”的現(xiàn)象普遍存在，這樣極易出現(xiàn)漫長的土地流轉(zhuǎn)期間流入方經(jīng)營行為變異的現(xiàn)象。

2．土地經(jīng)營行為潛在問題

(1)土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)一體化的權(quán)利配置產(chǎn)生諸多矛盾。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)之所以會遭遇到“釘子戶”現(xiàn)象，主要是因為一部分年齡偏大的農(nóng)民認為承包地屬于個人私有，流轉(zhuǎn)土地等于剝奪自己的私有財產(chǎn)權(quán)。由于土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)始終處于一體化的狀態(tài)，由此造成土地流轉(zhuǎn)糾紛常常發(fā)生。很多農(nóng)業(yè)部門的糾紛仲裁員反映，土地流轉(zhuǎn)領(lǐng)域的糾紛發(fā)生后，農(nóng)民都會揚言要收回土地，流轉(zhuǎn)雙方的矛盾由此激化。

(2)“占補平衡”對農(nóng)地經(jīng)營效率提高產(chǎn)生的消極影響?！罢佳a平衡”這種量化的用地約束政策帶來的問題是農(nóng)村耕地地質(zhì)的降低。部分地區(qū)連片開發(fā)的工業(yè)園、開發(fā)區(qū)占用了很多位置相對較好的農(nóng)村“熟地”，而補占建設(shè)用地指標(biāo)的土地則是通過整理荒地、宅基地和農(nóng)村公共建設(shè)用地等手段取得，這部分“生地”復(fù)墾需要的成本高、時間長，有的甚至根本不適合作為耕地使用，這在相當(dāng)長的一段時間內(nèi)都降低了土地產(chǎn)出率。最應(yīng)警惕的是，美好鄉(xiāng)村建設(shè)中的村莊合并和村居改造帶來的兩個問題:一個問題是新建的農(nóng)民集中安置點多是樓房設(shè)計，沒有庭院、糧倉、豬圈、曬糧場等配套設(shè)施而導(dǎo)致生活不便，很多老人寧愿呆在老宅不愿入住新樓，在事實上可能造成“一戶兩宅”情況的出現(xiàn)。另一問題是由于農(nóng)村新居的集中安置，也在一定程度上給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來不便，一些地區(qū)屬丘陵地貌，農(nóng)田零散細碎，無法實現(xiàn)機械化操作，農(nóng)民因為被安置到新村建設(shè)點居住，遠離責(zé)任田，很多還在自己耕種土地的農(nóng)民要長途跋涉或騎車去種地，所以日常田間管理的次數(shù)減少，農(nóng)業(yè)產(chǎn)出也相應(yīng)地降低。

(3)農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營面臨的融資困難。目前全國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主流形式是租賃，這種流轉(zhuǎn)形式對先期資金投入需求大，由此衍生的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押擔(dān)保融資需求也更為強烈。但從全國的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押運行情況來看，金融機構(gòu)對此類擔(dān)保貸款的放款慎之又慎，所籌集到的資金也是少之又少。中央政策放開后，由于農(nóng)村土地交易市場并未真正意義上構(gòu)建起來，這一局面并未得到根本改觀。以安徽鳳陽農(nóng)商行在2014年5月發(fā)放的一單成交貸款放款情況來看，即使在鳳陽首先嘗試了對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)進行確權(quán)了的情況下，所發(fā)放的唯一一筆貸款仍是以借款公司母公司股權(quán)進行雙重擔(dān)保的情況下才得以成交的。

(三)宅基地使用存隱憂

1．宅基地使用行為不規(guī)范

土地城鎮(zhèn)化引發(fā)農(nóng)民對農(nóng)村宅基地使用權(quán)增值的心理期許日益增漲，而在宅基地確權(quán)不到位的現(xiàn)實情況下，這種心理期許又進一步加劇了農(nóng)村宅基地使用行為的不規(guī)范，宅基地利用的惡性循環(huán)怪圈正在悄然形成。

(1)農(nóng)村超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地的現(xiàn)象較為普遍。隨著外出務(wù)工人員返鄉(xiāng)和城鎮(zhèn)化的推進，“空心村”“農(nóng)村空宅率”的問題會逐步得以改觀，但農(nóng)村超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地的現(xiàn)象卻沒有得到有效控制。有的農(nóng)戶利用村莊整治的機會占新房不退舊房;有的農(nóng)戶在房屋翻修時，隨意擴大占地范圍;有的農(nóng)戶借口對雞舍、豬圈進行改造，趁機在附近蓋邊角屋等。這些現(xiàn)象不僅激發(fā)了農(nóng)村鄰里糾紛，更重要的是產(chǎn)生了效仿效應(yīng)，為今后農(nóng)村土地的全面確權(quán)留下后患。

(2)擅自更改土地用途隨意搭建房屋的情況時有發(fā)生。少數(shù)農(nóng)民在自己沿路責(zé)任田上建房，有的是為了坐等征地補償，有的則是直接買賣受益。除了占用耕地蓋房的，占用公共建設(shè)用地、自留地、廢棄地亂搭建房屋的情況也時有發(fā)生。農(nóng)村由于執(zhí)法資源的短缺，對此類現(xiàn)象也難以尋找到有效的解決辦法。

(3)農(nóng)民個體的建房行為普遍缺乏規(guī)劃。多數(shù)美好(麗)鄉(xiāng)村建設(shè)非示范點的農(nóng)民蓋房具有隨意性，從外觀設(shè)計和空間布局上，都缺乏統(tǒng)一規(guī)劃。隨著城鎮(zhèn)化進程的不斷推進，農(nóng)民收入逐年增加，翻修、改建房屋的頻率也在加快，多數(shù)農(nóng)戶建房全憑個人需要進行設(shè)計，導(dǎo)致一個村莊里的房屋呈現(xiàn)出參差不齊、雜亂無序的布局，農(nóng)村土地利用的集約度也因此大幅降低。

2．宅基地退出機制不完善

宅基地退出對解決當(dāng)前普遍存在的“空心村”問題具有直接的推動作用，是配合人口城鎮(zhèn)化的重要舉措，也是實現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置的正確選擇。為滿足城鎮(zhèn)化建設(shè)的需要，全國很多地方都積極嘗試通過有償激勵的辦法鼓勵農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口退出農(nóng)村宅基地，但收效甚微。以安徽為例，省人民政府出臺的《關(guān)于深化農(nóng)村綜合改革示范試點工作的指導(dǎo)意見》(皖政［2013］69號)中提出要建立農(nóng)村宅基地退出補償激勵機制，但就目前情況來看，存在的難點主要是:

(1)地方政府財力緊張導(dǎo)致推行此項工作的難度較大。從寧國市的試點工作來看，一般給予每戶補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)是4～6萬元，因為寧國市在安徽縣域經(jīng)濟中綜合實力較強，推動此項工作尚有資金保證。但是對于安徽多數(shù)地區(qū)來說，縣級財政基本上是“吃飯財政”，確保推動此項工作的財政資金相對較為緊張，全省范圍內(nèi)的宅基地退出補償激勵機制的推動尚存在一定的資金難題。

(2)“一刀切”的量化計償方式難以取得農(nóng)民的認同。安徽天長市曾經(jīng)嘗試在全市范圍內(nèi)推行宅基地退出補償機制，但在實行過程中也曾出現(xiàn)過部分農(nóng)戶不愿接受補償退出宅基地，原因是自家房屋建造時間不長且面積較大，若接受補償重新建造房屋，不僅成本較高，而且面積還要減少，權(quán)衡之下，農(nóng)民就不愿退出現(xiàn)有宅基地。

(3)基層村組織對宅基地退出工作推動的積極性不高。宅基地退出補償激勵機制要有序運行必須爭得村干部的大力支持。農(nóng)戶退出的宅基地相當(dāng)一部分都用于換取建設(shè)用地指標(biāo)，村集體組織從中獲益的比例相對較小，很多農(nóng)村干部對推行此項工作的積極性不高。

(四)農(nóng)村社會化服務(wù)體系構(gòu)建成短板

1．農(nóng)村社會化服務(wù)機制不長效

農(nóng)村社會化服務(wù)體系是促進農(nóng)村集體土地所有制有效實現(xiàn)的重要支撐。但當(dāng)前農(nóng)村普遍存在社會化公共服務(wù)體系建設(shè)跛腿的問題，使得農(nóng)村土地集體所有制有效實現(xiàn)進程受阻。有些地方的美好(麗)鄉(xiāng)村建設(shè)一陣風(fēng)，大拆大建搞完村莊整治和土地整理之后，配套設(shè)施的后期管護和駐點農(nóng)民的行為引導(dǎo)便無人問津。大量的公共服務(wù)設(shè)施常年失修、農(nóng)技服務(wù)和培訓(xùn)走過場、“面子工程”隨處可見，垃圾、污水處理工程形同虛設(shè)，農(nóng)民由此產(chǎn)生對村莊整治和土地整理政策的抵觸情緒，集體土地所有制實現(xiàn)形式改革中的農(nóng)民主體作用未能發(fā)揮。

2．農(nóng)村社會化服務(wù)組織發(fā)展不均衡

圍繞農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與確權(quán)的現(xiàn)實需要，多數(shù)的農(nóng)村社會化服務(wù)組織都存在過度重經(jīng)營、輕服務(wù)的問題，與村民集中安置對應(yīng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性公共服務(wù)未實現(xiàn)同步。很多流轉(zhuǎn)大戶因為買不起大型烘干機而當(dāng)?shù)赜譀]有租賃該機器的配套服務(wù)，只好將收獲的糧食沿公路晾曬，為道路交通安全埋下巨大隱患。另外，農(nóng)村基層糾紛調(diào)解、司法服務(wù)、農(nóng)民維權(quán)、社區(qū)服務(wù)、公益服務(wù)等組織發(fā)展也非常滯緩。

三、對策建議

(一)充實土地確權(quán)政策內(nèi)容

針對當(dāng)前農(nóng)村土地確權(quán)中存在的現(xiàn)實問題，農(nóng)村土地確權(quán)的政策尚待進一步充實。一方面，確權(quán)方式應(yīng)注重多樣化，對一些確權(quán)空間或面積有爭議的土地，可以綜合采用確權(quán)不確地或確權(quán)確股不確地的方式進行;另一方面，確權(quán)范圍要逐步拓展，除要繼續(xù)推動當(dāng)前高度重視的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)外，還應(yīng)加快農(nóng)村宅基地使用權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)和集體土地所有權(quán)的確權(quán)工作。

(二)轉(zhuǎn)移土地流轉(zhuǎn)推動的側(cè)重點

在土地流轉(zhuǎn)支持率不斷上升的形勢下，目前推動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的側(cè)重點也應(yīng)相應(yīng)作出調(diào)整:一要轉(zhuǎn)變工作方向。要從過去單一地鼓勵土地流轉(zhuǎn)的工作方向轉(zhuǎn)移到加強對土地流向和經(jīng)營行為的監(jiān)控上來，實行土地流轉(zhuǎn)的準(zhǔn)入政策，監(jiān)管涉農(nóng)工商資本的運作行為，預(yù)防“非農(nóng)化”“非糧化”的傾向繼續(xù)繁衍。二要轉(zhuǎn)移工作重點。改變過去農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過度關(guān)注流轉(zhuǎn)率的“重量不重質(zhì)”工作思路，盡快建立起土地流轉(zhuǎn)效果監(jiān)測評價體系，形成土地流轉(zhuǎn)領(lǐng)域中資方引入的優(yōu)勝劣汰機制。三要完善配套建設(shè)。當(dāng)前制約土地規(guī)?；?jīng)營的重要問題是配套設(shè)施陳舊，無法滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的需求。農(nóng)村大量的農(nóng)田水利設(shè)施已經(jīng)破舊不堪，無法滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需求。絕大部分田間羊腸小道，也無法滿足大型農(nóng)機具進出的需求，農(nóng)村道路亟待拓寬。

(三)完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場化機制

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的市場化平臺建立是實現(xiàn)土地有序流轉(zhuǎn)的重要載體。多數(shù)的土地流轉(zhuǎn)中心僅僅起到信息發(fā)布和交易中介的作用，在土地糾紛預(yù)防和調(diào)解方面發(fā)揮的作用還非常有限。構(gòu)建完善的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場化機制，尚需進一步發(fā)揮農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中心的三大作用:一是發(fā)揮土地流轉(zhuǎn)中心對交易行為的指導(dǎo)性作用;二是發(fā)揮土地流轉(zhuǎn)中心在糾紛防范方面的功能;三是發(fā)揮土地流轉(zhuǎn)中心對土地流轉(zhuǎn)績效的評估作用。

(四)有序推廣宅基地退出補償激勵機制

有序推行宅基地退出補償激勵機制必須把握三點:一是分步驟、分地區(qū)逐步推開。根據(jù)財政保障能力的大小，宅基地退出補償激勵機制對地域經(jīng)濟發(fā)展水平較高的地區(qū)可以先推行，而地域經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)則應(yīng)延期推行;二是加大上級政府對基層政府開展此項工作的財政支持力度。為全面推廣宅基地退出補償激勵機制，省級財政可以采用以獎代補的方式加大對基層財政的支持力度，市、縣級財政則可以通過用地補償?shù)姆绞街苯又С执寮壒彩聵I(yè)發(fā)展。三是進一步細化宅基地退出補償激勵辦法。粗線條的操作辦法因為沒有考慮到農(nóng)民的個體需求，往往并不能取得理想的實施效果。在農(nóng)村宅基地退出補償辦法的細化上可以適當(dāng)借鑒城市房屋征遷補償辦法，擴大補償范圍和補償項目，避免“一刀切”式的補償。

(五)農(nóng)村社會化服務(wù)體系要向內(nèi)涵式發(fā)展

農(nóng)村社會化服務(wù)體系的建立要向內(nèi)涵式發(fā)展的方向進一步健全，一方面，配合土地規(guī)模經(jīng)營的需要，農(nóng)村社會化服務(wù)體系要進一步完善，盡快培養(yǎng)一些專業(yè)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)組織，為規(guī)模經(jīng)營提供農(nóng)技服務(wù)和生產(chǎn)服務(wù)。另一方面，農(nóng)村社會化服務(wù)項目的提供要應(yīng)需而設(shè)，在培養(yǎng)職業(yè)農(nóng)民、指導(dǎo)農(nóng)業(yè)專業(yè)生產(chǎn)、化解農(nóng)村土地糾紛等方面發(fā)揮積極作用。

四、結(jié)語

城鎮(zhèn)化發(fā)展對農(nóng)村土地集體所有制有效實現(xiàn)提出了新的時代要求，農(nóng)村土地確權(quán)和土地流轉(zhuǎn)是實現(xiàn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)清晰化和提高土地資源配置效率的重要手段，也是在實現(xiàn)以人的城鎮(zhèn)化為核心的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中必須預(yù)先予以解決的問題。在產(chǎn)權(quán)清晰的條件下，實現(xiàn)農(nóng)村土地權(quán)能有效配置并提高收益，將是激活農(nóng)村土地集體所有制能效的最有效選擇，因此，必須以深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革、完善農(nóng)村社會化服務(wù)體系為基本思路，合理調(diào)整農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)布局，提高農(nóng)村土地資源配置效率，促進城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的協(xié)調(diào)發(fā)展，這才是農(nóng)村土地集體所有制有效實現(xiàn)的終極目的。

［1］馬克思．資本論(第3卷)［M］．郭大力，等，譯．北京:人民出版社，1975．

［2］洪名勇．論馬克思的土地產(chǎn)權(quán)理論［J］．經(jīng)濟學(xué)家，1998，(1):29－34．

［3］科斯．社會成本問題［G］//陳昕．財產(chǎn)權(quán)利與制度變遷——產(chǎn)權(quán)學(xué)派與新制度學(xué)派譯文集．上海:上海人民出版社，1994．