廉政治理中的監(jiān)督真空與距離問題探析——以紀(jì)檢監(jiān)察派駐體制為例

徐理響，時(shí)志遠(yuǎn)，田俊峰

（1.安徽大學(xué) 社會(huì)與政治學(xué)院，安徽 合肥 230601；2.中共安徽省紀(jì)委、省監(jiān)察廳派駐省民委紀(jì)檢組、監(jiān)察室，安徽 合肥 230001）

一個(gè)現(xiàn)代的國(guó)家，理應(yīng)當(dāng)是廉潔的國(guó)家，廉政治理現(xiàn)代化構(gòu)成國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要組成部分。如何構(gòu)建科學(xué)、合理、有效的廉政治理體系，提升廉政治理能力，是世界各國(guó)和地區(qū)反腐敗實(shí)踐中的重要議題。在當(dāng)代中國(guó)的廉政治理中，長(zhǎng)期以來，一直存在著“同級(jí)監(jiān)督太軟，上級(jí)監(jiān)督太遠(yuǎn)”的現(xiàn)象，監(jiān)督真空與監(jiān)督距離問題十分突出，嚴(yán)重制約著廉政治理與反腐敗的績(jī)效，迫切要求進(jìn)一步優(yōu)化廉政治理體系，提升廉政治理能力。

從當(dāng)代中國(guó)廉政體系的宏觀架構(gòu)來看，業(yè)已形成了系統(tǒng)化的權(quán)力監(jiān)督機(jī)制，主要有人大監(jiān)督、行政監(jiān)察、司法監(jiān)督以及中國(guó)共產(chǎn)黨的紀(jì)檢監(jiān)督等。從這些監(jiān)督機(jī)制在當(dāng)下實(shí)踐中的功能發(fā)揮和績(jī)效來觀察，以行政監(jiān)察和黨的紀(jì)檢監(jiān)督合署辦公后形成的紀(jì)檢監(jiān)察部門事實(shí)上發(fā)揮著主導(dǎo)作用，它是當(dāng)下人們最為熟識(shí)的、也是最具威懾力的中國(guó)特色的廉政治理與反腐敗機(jī)構(gòu)。因此，本文以紀(jì)檢監(jiān)察派駐體制為例，闡述中國(guó)在廉政治理現(xiàn)代化過程中，對(duì)于化解監(jiān)督真空與監(jiān)督距離所作的努力和探索，梳理當(dāng)前的問題，進(jìn)而探討如何進(jìn)一步推進(jìn)中國(guó)廉政治理體系與治理能力的現(xiàn)代化，提升廉政治理的績(jī)效。

一、廉政治理中的監(jiān)督真空與距離問題

廉政治理，“從根本上來說，就是要回答如何打造制度的籠子，有效管住官員手中的權(quán)力。從功能性角度來說，就是治權(quán)”[1]。治理權(quán)力首要步驟即是要構(gòu)建國(guó)家的反腐敗機(jī)構(gòu)，“反腐敗機(jī)構(gòu)是國(guó)家廉政體系的核心支柱，是履行反腐敗職能的根本力量保障”[2]。但對(duì)于反腐敗機(jī)構(gòu)功能作用的發(fā)揮，一是存在著敢不敢監(jiān)督，或者說有沒有權(quán)力監(jiān)督的問題，二是存在著有沒有能力監(jiān)督、能不能監(jiān)督到的問題，在實(shí)踐中突出地體現(xiàn)為監(jiān)督真空與監(jiān)督距離問題。

所謂監(jiān)督真空，即在權(quán)力監(jiān)督實(shí)踐中，受多元因素的影響，經(jīng)常存在著或事實(shí)上存在著某些不受監(jiān)督的對(duì)象。監(jiān)督真空的存在，往往是由于廉政機(jī)構(gòu)在體制上的獨(dú)立性、自主性困境造成，或者是由于處于同一權(quán)力與利益體系中，而“不愿監(jiān)督”，或者是由于存在制度或事實(shí)上的權(quán)力隸屬關(guān)系，而“不能監(jiān)督”，甚至“不敢監(jiān)督”。所謂監(jiān)督距離，則指涉的是廉政機(jī)關(guān)權(quán)力的滲透性問題。監(jiān)督距離，可以是“物理距離”，也可以是“技術(shù)距離”“時(shí)效距離”。“物理距離”，即由于監(jiān)督層級(jí)和權(quán)力范圍的原因，廉政機(jī)關(guān)難以做到對(duì)所有被監(jiān)督對(duì)象的“事事”“時(shí)時(shí)”監(jiān)督，甚至遠(yuǎn)離監(jiān)督對(duì)象；“技術(shù)距離”，即廉政機(jī)關(guān)基于專業(yè)經(jīng)歷與知識(shí)結(jié)構(gòu)，對(duì)于對(duì)被監(jiān)督對(duì)象了解有限，難以對(duì)其實(shí)施有針對(duì)性的監(jiān)督，造成監(jiān)督困難；“時(shí)效距離”，是指廉政機(jī)關(guān)的監(jiān)督往往是“事后”的糾錯(cuò)式監(jiān)督，難以做到“事前”“事中”“事后”的全程監(jiān)督，消解了監(jiān)督的效果。

從世界各國(guó)(地區(qū))廉政治理的實(shí)踐來看，確保權(quán)力監(jiān)督機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、自主性，以及賦予與之相匹配的權(quán)力，是化解監(jiān)督真空與距離問題的普遍選擇。如美國(guó)1978年在29個(gè)聯(lián)邦政府行政部門設(shè)置了監(jiān)察長(zhǎng)辦公室，1988年，進(jìn)一步增加到57個(gè)。[3]美國(guó)的監(jiān)察機(jī)關(guān)雖然是設(shè)在聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，但實(shí)際上其獨(dú)立性、自主性和權(quán)力地位是有充分保障的。根據(jù)1978年通過的《監(jiān)察長(zhǎng)法案》，監(jiān)察長(zhǎng)由總統(tǒng)任命，并經(jīng)國(guó)會(huì)參議院同意，向總統(tǒng)和國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)?？偨y(tǒng)如果要罷免監(jiān)察長(zhǎng)，必須向國(guó)會(huì)說明理由并加以證明。監(jiān)察長(zhǎng)直接向其上級(jí)首長(zhǎng)負(fù)責(zé)，獨(dú)立行使職權(quán)，不受任何干擾。[4]除了監(jiān)察長(zhǎng)的設(shè)置外，美國(guó)還建立了諸如政府道德署和獨(dú)立檢察官這樣的專事政府廉政建設(shè)和權(quán)力監(jiān)督的機(jī)構(gòu)。政府道德署主任由參議院建議和同意，總統(tǒng)任命，任期5年。而獨(dú)立檢察官是專門對(duì)某一高級(jí)行政官員的貪污、受賄或其他違法失職行為進(jìn)行調(diào)查起訴的臨時(shí)性官員。正如其名稱所表達(dá)的，獨(dú)立檢察官的重要特征即在于高度的獨(dú)立性。英國(guó)的嚴(yán)重欺詐局（或譯反貪污賄賂局），原先設(shè)立在警察機(jī)構(gòu)，但正是由于其獨(dú)立性、自主性的體制制約，效果不佳，因此，1987年經(jīng)英國(guó)議會(huì)批準(zhǔn)正式建立了總檢察長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)下的嚴(yán)重欺詐局，直接立案?jìng)刹槠鹪V發(fā)生在英格蘭、威爾士、北愛爾蘭等地的500萬(wàn)英鎊以上的重大和復(fù)雜的貪污、賄賂和洗錢案件。[5]還如英國(guó)在議會(huì)中設(shè)立的行政監(jiān)察專員制度，為了確保行政監(jiān)察專員的獨(dú)立性，1967年下議院立法規(guī)定，英國(guó)在下議院設(shè)監(jiān)察專員1人，由首相提名，女王任命，向議會(huì)負(fù)責(zé)，同時(shí)行政監(jiān)察專員可以終身任職直至年滿65歲退休。[6]還諸如香港的廉政公署，之所以能夠在香港權(quán)力監(jiān)督方面發(fā)揮巨大的作用，其奧妙就在于體制的獨(dú)立性，“廉政公署是獨(dú)立于政府體制之外的機(jī)構(gòu)，它不隸屬于任何政府機(jī)關(guān)?！盵5]

觀以當(dāng)代中國(guó)的廉政治理改革，化解監(jiān)督真空與距離困境，也一直是改革的主要目標(biāo)。以紀(jì)檢監(jiān)察體制為例。新中國(guó)成立初黨的紀(jì)委由于只是各級(jí)黨委的一個(gè)工作部門，監(jiān)督真空問題凸顯；“高饒事件”后，成立的中央和地方各級(jí)黨的監(jiān)察委員會(huì)的獨(dú)立性、自主性和權(quán)力有了明顯的提升，在黨內(nèi)的地位由黨委工作機(jī)構(gòu)上升為黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)；1982年中共十二大通過的黨章正式確立了黨的紀(jì)委雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，相對(duì)于附屬性紀(jì)檢體制，無(wú)疑是一種改進(jìn)，有助于提升紀(jì)檢機(jī)關(guān)的獨(dú)立性。但在雙重領(lǐng)導(dǎo)體制下，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)既要接受上級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，亦要接受同級(jí)黨委和政府的領(lǐng)導(dǎo)。從權(quán)力距離和關(guān)聯(lián)性來看，權(quán)力隸屬的天平實(shí)際上向同級(jí)黨委和政府傾斜。這就使得紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的獨(dú)立性與權(quán)力性在同級(jí)黨委和政府面前依然受到制約，難以實(shí)施真正有效的監(jiān)督，一定程度上依然難以實(shí)質(zhì)性解決“不能監(jiān)督”“不敢監(jiān)督”的監(jiān)督真空困境，也即所謂的“同級(jí)監(jiān)督太軟”的問題?！皩?duì)下級(jí)組織和普通黨員監(jiān)督容易，對(duì)同級(jí)黨委及其成員則很難監(jiān)督”[7]。而作為對(duì)“同級(jí)監(jiān)督太軟”的彌補(bǔ)，上級(jí)的監(jiān)督又面臨著“太遠(yuǎn)”的監(jiān)督距離困境。從紀(jì)檢監(jiān)察權(quán)力層級(jí)來看，越往上，顯然監(jiān)督的對(duì)象越多，范圍越廣，監(jiān)督的“物理距離”也越遠(yuǎn)。同時(shí)，基于當(dāng)前特定的發(fā)展階段，黨和政府承擔(dān)的職能還相當(dāng)繁多，不少部門行業(yè)特色明顯，專業(yè)性強(qiáng)，監(jiān)督的“技術(shù)距離”“時(shí)效距離”問題也非常突出。

基于反腐形勢(shì)的嚴(yán)峻性和現(xiàn)有廉政治理績(jī)效的現(xiàn)狀，如何進(jìn)一步優(yōu)化紀(jì)檢監(jiān)察雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，化解監(jiān)督真空與距離，依然是當(dāng)下中國(guó)廉政治理改革的核心任務(wù)。

二、監(jiān)督真空與距離化解的探索：紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一管理和全覆蓋

根據(jù)黨章的規(guī)定，黨的紀(jì)委根據(jù)工作需要，可以向黨和國(guó)家機(jī)關(guān)派駐紀(jì)檢組或紀(jì)檢員。根據(jù)《行政監(jiān)察法》的規(guī)定，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府監(jiān)察機(jī)關(guān)根據(jù)工作需要，可以向政府所屬部門派出監(jiān)察機(jī)構(gòu)或監(jiān)察人員。向黨和國(guó)家機(jī)關(guān)派駐紀(jì)檢監(jiān)察組或紀(jì)檢監(jiān)察員，是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)履行監(jiān)督職責(zé)的重要機(jī)制和有力抓手。從權(quán)力的滲透性來看，紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)顯然有助于縮短監(jiān)督距離，實(shí)現(xiàn)“全程”“全方位”監(jiān)督。但長(zhǎng)期以來，紀(jì)檢監(jiān)察派駐體制一直存在兩個(gè)問題：一是雙重領(lǐng)導(dǎo)體制所導(dǎo)致的“難以監(jiān)督”問題，二是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)組織建設(shè)還難以實(shí)現(xiàn)派駐全覆蓋。在雙重領(lǐng)導(dǎo)體制下，紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)既接受派出機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，亦同時(shí)接受所駐在部門的領(lǐng)導(dǎo)，這實(shí)際上使其監(jiān)督功能的發(fā)揮存在體制限度，特別是難以對(duì)駐在部門主要領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行監(jiān)督。是故，中共十五屆六中全會(huì)決定，“紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)對(duì)派出機(jī)構(gòu)實(shí)行統(tǒng)一管理”；中共十六大也提出，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督，改革和完善黨的紀(jì)檢體制。在這種情境下，2002年10月28日中央紀(jì)委、監(jiān)察部召開派出機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理試點(diǎn)工作會(huì)議，宣布對(duì)駐衛(wèi)生部、國(guó)家藥品監(jiān)督管理局和國(guó)家工商行政管理總局的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)實(shí)行統(tǒng)一管理試點(diǎn)。2004年4月5日中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《中央紀(jì)委、中央組織部、中央編辦、監(jiān)察部關(guān)于對(duì)中央紀(jì)委監(jiān)察部派駐機(jī)構(gòu)實(shí)行統(tǒng)一管理的實(shí)施意見》的通知，宣布全面實(shí)行對(duì)派駐機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理，即將派駐機(jī)構(gòu)由中央紀(jì)委監(jiān)察部和駐在部門雙重領(lǐng)導(dǎo)改為由中央紀(jì)委監(jiān)察部直接領(lǐng)導(dǎo)。統(tǒng)一管理后，派駐機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)督和查辦案件工作直接受中央紀(jì)委監(jiān)察部領(lǐng)導(dǎo)，重要情況和問題直接向中央紀(jì)委監(jiān)察部請(qǐng)示、報(bào)告，從而強(qiáng)化對(duì)派駐在的部門黨組和行政領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員的監(jiān)督。紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一管理，充分展現(xiàn)了反腐敗形勢(shì)下紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)獨(dú)立性與自主性的提升。

派駐機(jī)構(gòu)“內(nèi)嵌”于駐在部門，實(shí)現(xiàn)“全程”“全方位”的預(yù)防監(jiān)督，有助于化解“難以監(jiān)督”的監(jiān)督距離困境。在現(xiàn)有的權(quán)力監(jiān)督與反腐敗機(jī)制中，無(wú)論是司法機(jī)關(guān)的立案?jìng)刹榕c審判，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的立案調(diào)查，還是巡視制度，都主要側(cè)重于“事后”的糾錯(cuò)與追懲，而派駐機(jī)構(gòu)則“內(nèi)嵌”于駐在部門，全程、全方位參與所在部門的決策與執(zhí)行，具有預(yù)防性的“事前”“事中”監(jiān)督功能，有助于化解監(jiān)督中的“物理距離”與“時(shí)效距離”問題。同時(shí)派駐機(jī)構(gòu)“內(nèi)嵌”于所派駐的部門，對(duì)所駐在部門業(yè)務(wù)領(lǐng)域熟悉，信息掌控及時(shí)、全面，監(jiān)督功能，特別是預(yù)防性監(jiān)督功能更容易發(fā)揮，有助于化解“技術(shù)距離”困境。

派駐機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理，有助于化解“不能監(jiān)督”“不愿監(jiān)督”“不敢監(jiān)督”的監(jiān)督真空困境。長(zhǎng)期以來，紀(jì)檢監(jiān)察部門對(duì)下級(jí)黨政機(jī)關(guān)和普通黨員干部監(jiān)督易，對(duì)同級(jí)黨委政府及其主要成員則監(jiān)督難，實(shí)際上總是存在著某種不受監(jiān)督的組織和不受監(jiān)督的黨員干部。監(jiān)督真空的存在，使得紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督的重點(diǎn)對(duì)象并未得到有效監(jiān)督。派駐機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一管理，體制獨(dú)立性的增強(qiáng)，顯然有助于強(qiáng)化對(duì)駐在部門黨組和行政班子的監(jiān)督，化解監(jiān)督真空問題。

中共十八大以來，中共中央強(qiáng)力推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作。中共十八屆三中全會(huì)明確提出要改革黨的紀(jì)檢體制，健全反腐敗領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制，全面落實(shí)中央紀(jì)委向中央一級(jí)黨和國(guó)家機(jī)關(guān)派駐紀(jì)檢機(jī)構(gòu)，實(shí)行統(tǒng)一名稱，統(tǒng)一管理，強(qiáng)調(diào)派駐機(jī)構(gòu)對(duì)派出機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，履行監(jiān)督職責(zé)。2014年底，中央紀(jì)委向中辦、國(guó)辦、中組部、中宣部等7個(gè)中央和國(guó)家機(jī)關(guān)新設(shè)了派駐機(jī)構(gòu)，至此，中央紀(jì)委派駐機(jī)構(gòu)達(dá)到59個(gè)。2015年4月中共中央辦公廳印發(fā)了《中央紀(jì)委派駐紀(jì)檢組組長(zhǎng)、副組長(zhǎng)提名考察辦法（試行）》。這些無(wú)疑都旨在進(jìn)一步推進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察派駐體制的優(yōu)化和完善，化解監(jiān)督真空與距離，提升廉政治理的績(jī)效。

三、監(jiān)督真空與距離化解中的問題：派駐機(jī)構(gòu)的職能定位與治理機(jī)制

透明國(guó)際在長(zhǎng)期的反腐敗跟蹤研究中提出，一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的廉政體系決定了其反腐敗成效，缺少了任何一個(gè)廉政治理要求，反腐敗都不能取得成功。[8]客觀上看，我國(guó)已經(jīng)建立了體系化的廉政治理結(jié)構(gòu)，但這些治理結(jié)構(gòu)的反腐功能發(fā)揮和績(jī)效與社會(huì)的期待還有一定的差距，監(jiān)督真空與距離問題并沒有徹底解決。究其原因，固然有制度、法治等宏觀治理結(jié)構(gòu)方面的因素，但從微觀治理機(jī)制來看，相關(guān)廉政機(jī)構(gòu)的具體功能定位與體制關(guān)系不清是直接的制約性因素。以紀(jì)檢監(jiān)察派駐體制為例：

第一，職能“越位”和“錯(cuò)位”問題?？茖W(xué)的廉政治理體系首先有賴于廉政機(jī)構(gòu)的合理功能定位。紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)“內(nèi)嵌”于所派駐部門之中，優(yōu)點(diǎn)在于能夠做到“時(shí)時(shí)”“事事”的“參與性”監(jiān)督，能夠做到全程、全方位的監(jiān)督，有助于“事前”“事中”的預(yù)防性監(jiān)督。但這種“參與式”監(jiān)督，也極容易出現(xiàn)派駐機(jī)構(gòu)的職能“越位”和“錯(cuò)位”問題。如有的紀(jì)檢組組長(zhǎng)既負(fù)責(zé)紀(jì)檢監(jiān)察工作，又負(fù)責(zé)所駐在部門的其他業(yè)務(wù)，分管和聯(lián)系駐在部門的一些內(nèi)設(shè)和下級(jí)機(jī)構(gòu)，分管了過多的與紀(jì)檢監(jiān)察業(yè)務(wù)無(wú)關(guān)或相關(guān)度并不直接的工作，造成職責(zé)不清，“主”“副”不明；有的派駐機(jī)構(gòu)承擔(dān)著部門內(nèi)諸如信訪處理、政風(fēng)行風(fēng)評(píng)議、黨紀(jì)教育等諸多具體事務(wù)，甚至承擔(dān)具體業(yè)務(wù)，以至于變成糾風(fēng)部門、執(zhí)法檢查部門、效能監(jiān)察部門，分管越來越多，外延不斷擴(kuò)大，主業(yè)則不斷縮小。職能“越位”與“錯(cuò)位”，既不利紀(jì)檢監(jiān)察功能的發(fā)揮，同時(shí)也削弱了派駐機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理所帶來的體制與利益獨(dú)立性的優(yōu)勢(shì)。

第二，體制獨(dú)立性與利益分離性程度問題。體制的獨(dú)立性和利益的分離性，是廉政機(jī)構(gòu)功能發(fā)揮的關(guān)鍵因素。統(tǒng)一管理后，派駐機(jī)構(gòu)雖然權(quán)力直接來源于派出機(jī)關(guān)，體制和利益上獨(dú)立于駐在部門，但在日常管理、業(yè)務(wù)處理、權(quán)力利益等方面實(shí)際上又與駐在部門有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，有的甚至形成依附性關(guān)系，一定程度上又削弱了其體制上的獨(dú)立性。如在工作職責(zé)和工作關(guān)系上，派駐機(jī)構(gòu)的獨(dú)立職責(zé)少，多為參與、協(xié)助、配合、承辦，既涉及到與派出機(jī)關(guān)的關(guān)系，也涉及到與所駐在部門的關(guān)系，左右為難，無(wú)所適從，獨(dú)立程度實(shí)際上相對(duì)有限；如派駐紀(jì)檢組組長(zhǎng)是所駐在部門的黨組成員，紀(jì)檢組的重點(diǎn)監(jiān)督對(duì)象實(shí)際上就是部門黨組，這就面臨“同體監(jiān)督”問題；同時(shí)還要受駐在部門黨組書記領(lǐng)導(dǎo)，監(jiān)督者與被監(jiān)督者關(guān)系倒置；如在駐在部門班子中，紀(jì)檢組組長(zhǎng)的排名一般都比較靠后，在現(xiàn)行的政治與行政體制下，使得紀(jì)檢組在信息掌控、監(jiān)督操作方面存在實(shí)際困難。

第三，銜接的體制與機(jī)制問題。廉政治理不僅是廉政機(jī)構(gòu)的建設(shè)問題，還涉及到整個(gè)廉政體系的優(yōu)化。將派駐機(jī)構(gòu)由派出機(jī)關(guān)和駐在部門雙重領(lǐng)導(dǎo)改為由派出機(jī)關(guān)直接領(lǐng)導(dǎo)，目的在于削弱、消除派駐機(jī)構(gòu)對(duì)所駐在部門的依附關(guān)系。從形式上看，派駐機(jī)構(gòu)獨(dú)立性癥結(jié)在其與所駐在部門間的關(guān)系上，但實(shí)際上改革的核心在于如何實(shí)現(xiàn)派出機(jī)關(guān)對(duì)派駐機(jī)構(gòu)的直接領(lǐng)導(dǎo)。上級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)如何在思想上、工作上、組織上和后勤保障上加強(qiáng)對(duì)派駐機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一管理，具體監(jiān)督過程中與派駐機(jī)構(gòu)間如何分工、合作，實(shí)現(xiàn)信息共享，有機(jī)銜接，這些目前都缺乏具體的操作辦法和配套制度，從而使得派駐機(jī)構(gòu)與派出機(jī)關(guān)和駐在部門間的關(guān)系天平仍然偏向駐在部門。

可見，從形式上看，統(tǒng)一管理和全覆蓋后，派駐機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)與優(yōu)勢(shì)是明顯的，既具有權(quán)力監(jiān)督機(jī)構(gòu)所應(yīng)有的體制獨(dú)立性、自主性優(yōu)勢(shì)，亦具有“內(nèi)嵌式”“參與式”監(jiān)督之優(yōu)點(diǎn)。但從實(shí)際運(yùn)作中來看，“內(nèi)嵌”于所駐在部門，參與部門決策與執(zhí)行全過程，也容易造成權(quán)力與利益的交織，如果沒有更為完善的具體的制度、體制與機(jī)制設(shè)計(jì)，可能又會(huì)消減體制獨(dú)立性的優(yōu)勢(shì)。因此，監(jiān)督真空與距離的化解，不僅需要宏觀上科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)，還需要微觀上更為合理的具體治理機(jī)制的完善。

四、監(jiān)督真空與距離化解的再思考：廉政治理機(jī)制的具體化、程序化、制度化

監(jiān)督真空的化解，需要廉政機(jī)構(gòu)的高度獨(dú)立性、自主性，排除權(quán)力隸屬的可能；監(jiān)督距離的化解，則需要的是廉政治理權(quán)力的高度滲透性，避免監(jiān)督者與被監(jiān)督者的監(jiān)督距離“隔離”。然而實(shí)踐中，化解監(jiān)督距離，需要“內(nèi)嵌式”“參與式”監(jiān)督，而這又往往容易造成監(jiān)督者與被監(jiān)督者的權(quán)力與利益交割，影響廉政機(jī)構(gòu)的高度獨(dú)立性。因此，在當(dāng)前我國(guó)廉政治理體系優(yōu)化和完善中，一方面，要加強(qiáng)宏觀制度和法治建設(shè)，提升廉政機(jī)構(gòu)的體制獨(dú)立性，賦予其應(yīng)有的權(quán)力權(quán)限，增強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督的可行性與威懾性；另一方面，亦要通過微觀的治理機(jī)制的具體化、程序化、制度化，既能實(shí)現(xiàn)“內(nèi)嵌式”“參與式”監(jiān)督的“時(shí)時(shí)”“事事”監(jiān)督效應(yīng)，又能確保監(jiān)督者與被監(jiān)督者的權(quán)力分離與利益區(qū)隔，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督真空與監(jiān)督距離的雙重化解。

對(duì)于紀(jì)檢監(jiān)察派駐體制來說，顯然，化解雙重領(lǐng)導(dǎo)體制下所存在的監(jiān)督真空與距離困境，構(gòu)成其產(chǎn)生、改革與發(fā)展的內(nèi)在機(jī)理，也構(gòu)成其合理化與完善化的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。因此，一方面要充分開拓和發(fā)揮作為派駐機(jī)構(gòu)所具有的“內(nèi)嵌式”與“參與式”監(jiān)督的優(yōu)點(diǎn)，探索針對(duì)不同層級(jí)、部門特征的合理、有效派駐模式，推進(jìn)全覆蓋，化解監(jiān)督距離困境；另一方面要繼續(xù)通過完善派駐機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理，構(gòu)建基于“內(nèi)嵌”的獨(dú)立性機(jī)制，夯實(shí)作為權(quán)力監(jiān)督與反腐敗機(jī)構(gòu)應(yīng)有的獨(dú)立性、自主性與權(quán)力性優(yōu)勢(shì)，化解監(jiān)督真空困境。

第一，進(jìn)一步厘清與派出機(jī)關(guān)和駐在部門的關(guān)系。從與派出機(jī)關(guān)的關(guān)系上看，要進(jìn)一步將派駐機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理具體化、程序化、規(guī)范化，強(qiáng)化派出機(jī)關(guān)對(duì)派駐機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)與直接指導(dǎo)的力度，建立派駐機(jī)構(gòu)與派出機(jī)關(guān)間信息交流與共享，領(lǐng)導(dǎo)與工作指導(dǎo)的制度化平臺(tái)機(jī)制，明確派駐機(jī)構(gòu)和派出機(jī)關(guān)在日常監(jiān)督和案件檢查中的職責(zé)關(guān)系。從與駐在部門的關(guān)系來看，要提升紀(jì)檢組組長(zhǎng)的規(guī)格，進(jìn)一步明確派駐機(jī)構(gòu)對(duì)駐在部門的監(jiān)督權(quán)限，明確駐在部門黨組和行政領(lǐng)導(dǎo)班子配合派駐機(jī)構(gòu)的被監(jiān)督義務(wù)和問責(zé)機(jī)制。

第二，理清職責(zé)定位，突出監(jiān)督主業(yè)，防止職能“越位”和“錯(cuò)位”。對(duì)派駐機(jī)構(gòu)的功能進(jìn)一步明確化：一是從積極意義上強(qiáng)化監(jiān)督主業(yè)，明確職責(zé)義務(wù)，通過科學(xué)、合理的績(jī)效考核指標(biāo)體系的建立，督促派出機(jī)構(gòu)將對(duì)駐在部門工作的全程、全方位監(jiān)督作為基本職責(zé)，充分發(fā)揮其應(yīng)有的功能；二是從消極意義上列出權(quán)力禁入清單，禁止派駐機(jī)構(gòu)承擔(dān)與其監(jiān)督主業(yè)無(wú)關(guān)，或會(huì)干擾其監(jiān)督主業(yè)充分發(fā)揮的業(yè)務(wù)，防止出現(xiàn)與駐在部門間的權(quán)力與利益關(guān)聯(lián)。

第三，根據(jù)不同地區(qū)、不同部門、不同層級(jí)，探索合理、有效的派駐模式。在派駐機(jī)構(gòu)實(shí)行統(tǒng)一管理的大原則下，應(yīng)根據(jù)各地、各個(gè)部門、各個(gè)層級(jí)的不同情況，探索“點(diǎn)派駐”“面派駐”“點(diǎn)面結(jié)合”的不同派駐模式。相對(duì)于“一對(duì)一”的派駐模式，“面派駐”的“大紀(jì)檢組”形式，一是有助于集中紀(jì)檢監(jiān)察力量，二是可以提升紀(jì)檢組組長(zhǎng)的規(guī)格，三是有助于統(tǒng)一管理的真正實(shí)現(xiàn)。[9]不過“大紀(jì)檢組”也可能會(huì)使派駐機(jī)構(gòu)難以融入被監(jiān)督部門，客觀上又形成監(jiān)督距離困境。因此，可考慮對(duì)一些層級(jí)高的地區(qū)，權(quán)力大、利益復(fù)雜的部門實(shí)行重點(diǎn)的“點(diǎn)派駐”，而對(duì)于層級(jí)低的地區(qū)，一些權(quán)力不大，利益單純的部門可探索“面派駐”的形式等。

第四，探索科學(xué)、合理的派駐機(jī)構(gòu)績(jī)效考核機(jī)制?？茖W(xué)合理的職能定位與績(jī)效考核體系是派駐機(jī)構(gòu)健康發(fā)展的基礎(chǔ)。一是在功能定位上，應(yīng)強(qiáng)化派駐機(jī)構(gòu)預(yù)防監(jiān)督功能。建立以預(yù)防為主的職能模式，是由腐敗的演進(jìn)規(guī)律與廉政建設(shè)的基本態(tài)勢(shì)、派駐機(jī)構(gòu)的比較優(yōu)勢(shì)以及權(quán)力制約的基本規(guī)律所決定的。[10]二是在績(jī)效考核體系上，強(qiáng)化其違紀(jì)違法線索發(fā)現(xiàn)功能，重大問題發(fā)現(xiàn)不了就是失職，發(fā)現(xiàn)了沒有如實(shí)反映就是瀆職。三是合理確定派出機(jī)關(guān)和駐在部門在派駐機(jī)構(gòu)干部評(píng)價(jià)和工作評(píng)價(jià)中權(quán)重，使派駐機(jī)構(gòu)對(duì)所駐在部門做到敢于監(jiān)督，有案必報(bào)。

第五，加強(qiáng)派駐機(jī)構(gòu)的組織建設(shè)。首先要進(jìn)一步完善紀(jì)檢組組長(zhǎng)的提名與考察辦法，落實(shí)紀(jì)檢組組長(zhǎng)、副組長(zhǎng)的提名考察以上級(jí)紀(jì)委會(huì)同組織部門為主，以提升派駐機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，化解監(jiān)督真空。其次要拓寬紀(jì)檢組組長(zhǎng)、副組長(zhǎng)的選人視野和用人渠道。由于紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)派駐于特定職能部門，即需要專業(yè)的紀(jì)檢監(jiān)察知識(shí)與經(jīng)驗(yàn)，亦需要熟知所駐在部門相關(guān)業(yè)務(wù)的流程與特點(diǎn)，這樣有助于化解監(jiān)督距離問題。因此派駐機(jī)構(gòu)在選人用人方面應(yīng)綜合考慮上述監(jiān)督特點(diǎn)的需要，既要考慮派駐人員要有一定的紀(jì)檢監(jiān)察知識(shí)與經(jīng)驗(yàn)，亦應(yīng)考慮其對(duì)派駐部門相關(guān)行業(yè)的知識(shí)儲(chǔ)備和從業(yè)經(jīng)歷優(yōu)勢(shì)，同時(shí)也要重視所派駐人員與所駐在部門無(wú)直接利益關(guān)聯(lián)性等。

總之，廉政治理現(xiàn)代化的核心問題在于如何切實(shí)化解監(jiān)督真空與距離的問題。監(jiān)督真空與距離的化解，既需要宏觀制度與體制的頂層設(shè)計(jì)，也需要具體的體制機(jī)制完善，使廉政機(jī)構(gòu)真正能夠做到“敢于監(jiān)督”“能夠監(jiān)督”，唯此，國(guó)家的廉政治理體系才能夠真正有效運(yùn)轉(zhuǎn)起來，充分發(fā)揮其應(yīng)有的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，提升廉政治理的績(jī)效。

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