行政事業(yè)單位財務(wù)預(yù)算管理的現(xiàn)狀及改進建議——基于內(nèi)部控制視角

高　影，楊　博

(山西工程技術(shù)學(xué)院 繼續(xù)教育部，山西　陽泉　045000)

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行政事業(yè)單位財務(wù)預(yù)算管理的現(xiàn)狀及改進建議
——基于內(nèi)部控制視角

高影，楊博

(山西工程技術(shù)學(xué)院 繼續(xù)教育部，山西陽泉045000)

[摘要]行政事業(yè)單位在財務(wù)預(yù)算管理方面存在“重分配、輕管理”的現(xiàn)象，同時預(yù)算管理的質(zhì)量不高，在財務(wù)管理制度建設(shè)及監(jiān)督評審機制等方面相對落后。內(nèi)部控制的概念早在20世紀(jì)90年代就已存在，我國行政事業(yè)單位在內(nèi)部控制方面的建設(shè)處于會計控制階段，即依據(jù)國家法規(guī)進行實際操作，缺少自身建設(shè)。文章從COSO報告提出的內(nèi)部控制即控制環(huán)境、風(fēng)險評估、控制活動、信息溝通、內(nèi)部監(jiān)督5個基本要素著手，提出行政事業(yè)單位預(yù)算管理改進方案、建議。

[關(guān)鍵詞]行政事業(yè)單位；財務(wù)預(yù)算管理；內(nèi)部控制；自身建設(shè)；現(xiàn)狀；改進建議

財務(wù)預(yù)算是本單位根據(jù)自身發(fā)展規(guī)劃、部門職能及事業(yè)發(fā)展需要，編制一個會計年度的財務(wù)收入和支出計劃，并依據(jù)此進行管理的財務(wù)活動。不同于其他經(jīng)濟組織，行政事業(yè)單位在財務(wù)預(yù)算管理方面有其特殊性，如在預(yù)算編制上實行“二上二下”，資金使用屬于政府管理、實行收支兩條線原則等等。然而長期以來，行政事業(yè)單位存在很多預(yù)算管理方面的歷史遺留問題，因為這些問題使其不能與市場很好融合在一起，故需要不斷改革、克服弊端，不斷完善，以適應(yīng)今天經(jīng)濟快速發(fā)展的需要。

一、 行政事業(yè)單位預(yù)算管理存在的主要問題

(一)預(yù)算缺乏前瞻性和整體性

長期以來，很多人，包括單位領(lǐng)導(dǎo)在內(nèi)，覺得預(yù)算是財務(wù)部門一個部門的事情，不需要參與其中。實際上，預(yù)算涉及預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整、決算及考核等方面，是一個龐大而復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要各單位負(fù)責(zé)人及員工的共同參與才能完成。由于行政事業(yè)單位人員從上到下的淡薄觀念，導(dǎo)致預(yù)算編制缺乏計劃性，這是因為預(yù)算的編制在每年的7月份左右，而年度工作計劃則要在年底才進行規(guī)劃，二者不匹配，所以導(dǎo)致預(yù)算編制計劃與實際計劃脫節(jié)；除此之外，預(yù)算執(zhí)行與實際執(zhí)行脫軌、決算缺乏整體性，更無可借鑒意義。預(yù)算缺乏前瞻性，管理質(zhì)量不高。

(二)預(yù)算執(zhí)行不合理，預(yù)算技術(shù)性調(diào)整隨意性大

預(yù)算執(zhí)行不合理和預(yù)算調(diào)整的隨意性，主要體現(xiàn)在預(yù)算編制的粗線條與實際執(zhí)行脫軌、定額系數(shù)分配不合理及預(yù)算的技術(shù)性調(diào)整三方面。預(yù)算編制方面，行政事業(yè)單位編制和申報籠統(tǒng)、非細(xì)化到具體的科目，如很多項目預(yù)算分級只列了一級科目，沒有明細(xì)到二級科目，有的雖然設(shè)立了二級科目，但沒有細(xì)化到支出功能分類的項級科目，沒有立項依據(jù)、支出內(nèi)容和績效目標(biāo)，不具有可操作性。這給預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)留下了很多隱患。在定額系數(shù)分配方面存在很多不合理之處，具體表現(xiàn)在設(shè)立基本支出定員定額標(biāo)準(zhǔn)時，缺乏具體的規(guī)則體系，以至于實際定額支出比預(yù)算大。預(yù)算的調(diào)整分為政策性調(diào)整和技術(shù)性調(diào)整，后者在調(diào)整時不需要向政府主管部門匯報，只需在年度決算時予以說明。很多行政事業(yè)單位由于預(yù)算編制脫離實際，導(dǎo)致在執(zhí)行中隨意調(diào)整，出現(xiàn)“拆東墻補西墻”的現(xiàn)象。

(三)預(yù)算績效考評脫離實際，預(yù)算信息不透明

在預(yù)算管理中，預(yù)算的考核工作是最核心的一部分，是確保預(yù)算工作執(zhí)行有力、到位及形成良性循環(huán)的保障。然而，很多行政事業(yè)單位將考評機制只用在了表面工作上，沒有落實到具體實踐中，這對預(yù)算的編制、執(zhí)行和調(diào)整及決算工作沒有起到監(jiān)督、測評的效用，使預(yù)算管理陷入非良性循環(huán)管理的軌道。此外，因預(yù)算信息包含很多經(jīng)濟因素，是行政事業(yè)單位管理的一個重要方面，更是國家財產(chǎn)安全的重要體現(xiàn)，是資源合理分配、資金合理利用的說明，應(yīng)呈現(xiàn)出透明性。

二、內(nèi)部控制的國內(nèi)外現(xiàn)狀及內(nèi)涵

內(nèi)部控制的概念最早起源于1994年的美國，20世紀(jì)90年代發(fā)布的COSO報告*COSO報告是全國反虛假財務(wù)報告委員會下屬的發(fā)起人委員會The Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission的英文縮寫，COSO委員會發(fā)布《內(nèi)部控制整合框架》，簡稱COSO報告。，系統(tǒng)全面地給出了內(nèi)部控制的概念及包含的5大要素，即控制環(huán)境、風(fēng)險評估、控制活動、信息溝通、內(nèi)部監(jiān)督，這是迄今為止全世界最權(quán)威的內(nèi)部控制報告。2001年，隨著安然事件的爆發(fā)，企業(yè)的內(nèi)部控制引起了美國領(lǐng)導(dǎo)層面的關(guān)注，并于2002年將其上升至法律層面，制訂了《薩班斯》法案。隨著時代的進步，美國在內(nèi)部控制方面逐步完善，2004年將其包含的5大要素擴充為8大要素，將企業(yè)風(fēng)險管理列為重點。 除美國之外，其他國家也在內(nèi)部控制方面有所成就，如：加拿大的“COCO指南”和“Dey 報告”；英國的卡德伯利報告、哈姆佩爾報告及特恩布爾報告。

我國在內(nèi)部控制管理方面處于初級階段即會計控制階段。雖然近些年國家發(fā)布了一系列法律法規(guī)，但都是關(guān)于內(nèi)部控制的具體業(yè)務(wù)控制，距離成熟完善的境界還有很大的空間。目前國內(nèi)企業(yè)尤其是上市公司在內(nèi)部控制方面發(fā)展相對成熟，但行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制卻較落后。內(nèi)部控制是依據(jù)目前國家出臺的相關(guān)法律法規(guī)，缺少自身變革、實事求是的建設(shè)。

對于內(nèi)部控制的概念，目前學(xué)術(shù)界沒有統(tǒng)一規(guī)定。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是指由單位領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，全體人員共同實施的，為實現(xiàn)單位控制目標(biāo)，通過制定一系列制度、實施相關(guān)措施和程序，對經(jīng)濟活動的風(fēng)險進行防范和控制的動態(tài)過程[2]。本文根據(jù)COSO內(nèi)部控制框架描述暨內(nèi)部控制的5大基本要素著手研究行政事業(yè)單位的財務(wù)預(yù)算管理的改進，即從內(nèi)部控制環(huán)境、風(fēng)險評估、控制活動、信息與溝通及內(nèi)部監(jiān)督方面如何進行改進。

三、內(nèi)部控制視角下的財務(wù)預(yù)算管理改進建議

(一)從上至下全員重視，改善內(nèi)部控制環(huán)境

行政事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)率先帶頭重視預(yù)算管理工作，摒棄預(yù)算管理是財務(wù)部門的事情等陳舊觀念，改變“重分配、輕管理”的現(xiàn)象，從上到下提高對預(yù)算管理的認(rèn)識，為預(yù)算管理營造一個善于合作、積極主動、平等互利的內(nèi)控氛圍。除此之外，完善內(nèi)部控制制度機制，從目標(biāo)制定、風(fēng)險控制、領(lǐng)導(dǎo)簽字及內(nèi)部審計等方面制定適合本單位的詳盡、合理、簡易的流程機制，為預(yù)算管理提供一個有效的制度環(huán)境。

(二)以績效評估為導(dǎo)向，強化監(jiān)督問責(zé),加強預(yù)算執(zhí)行管理，定期進行風(fēng)險評估

預(yù)算管理工作中，績效考評是最后一環(huán)，通過對績效考評中的數(shù)據(jù)和執(zhí)行情況進行統(tǒng)計分析，查找對組織工作影響重大的關(guān)鍵點并將其作為風(fēng)險點，定期進行評估，將風(fēng)險隱患控制在最小，確保惡性事件的不發(fā)生，保證國家財產(chǎn)安全。

要將績效考評工作落到實處，必須根據(jù)部門職責(zé)和事業(yè)發(fā)展要求設(shè)定其應(yīng)該達(dá)到的預(yù)期產(chǎn)出和預(yù)期效果，并定期對績效目標(biāo)的完成情況進行審核及調(diào)整。應(yīng)對績效指標(biāo)進行細(xì)化和量化描述，應(yīng)當(dāng)盡量進行定量表述，如從數(shù)量、質(zhì)量、成本、時效以及經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益、可持續(xù)影響、滿意度等方面著手進行細(xì)化。

績效考評時應(yīng)引起關(guān)注的幾點是：首先要設(shè)立科學(xué)、合理、規(guī)范的績效考評指標(biāo)，在設(shè)立關(guān)鍵控制點(風(fēng)險點)時考慮內(nèi)部風(fēng)險點和外部風(fēng)險點，如將集體決策或?qū)＜覜Q策作為項目決策的關(guān)鍵點等；其次要對預(yù)算執(zhí)行情況定期進行考核，嚴(yán)格控制預(yù)算調(diào)整的隨意性。對于因?qū)嶋H需要須對相關(guān)預(yù)算進行技術(shù)性調(diào)整的情況，應(yīng)由集體或?qū)＜矣懻摵笥枰詻Q定，并以公告的形式書面記錄在案，嚴(yán)控個人擅自改動。對于實際執(zhí)行與預(yù)算中偏差較大者應(yīng)予以調(diào)查，并與相關(guān)人員進行座談，進行公告，及時發(fā)現(xiàn)并糾正不正?，F(xiàn)象，同時將該偏差作為年終績效考評的一部分，對相應(yīng)地責(zé)任人進行獎懲。

(三)積極推進信息化技術(shù)手段，細(xì)化項目級別，提高預(yù)算管理效率

信息化技術(shù)可以“將經(jīng)濟活動及其內(nèi)部控制的流程和措施嵌入單位信息系統(tǒng)中，減少或消除人為操縱的因素，保護信息安全”。目前，行政事業(yè)單位的信息化應(yīng)用相對落后，很多工作需要大量的手工工作，如復(fù)印原始資料、人工填單等。這樣一方面導(dǎo)致大量重復(fù)性工作，浪費人力和物力；另一方面也給徇私舞弊現(xiàn)象的發(fā)生制造了機會。很多行政事業(yè)單位雖然擁有了信息化系統(tǒng)，但項目級別設(shè)置非?；\統(tǒng)，常常發(fā)生一個項目在申報時不知道應(yīng)該填到哪個項目里，最后導(dǎo)致亂填錯填的現(xiàn)象。因此，在系統(tǒng)開發(fā)時應(yīng)細(xì)化項目級別，每個一級科目應(yīng)包含若干二級科目。具體做法是：(1)在設(shè)立一級科目時，明細(xì)到支出功能分類的款級科目，明確名稱、實施內(nèi)容、支出范圍和總體績效目標(biāo)，同時嚴(yán)格控制數(shù)量、按照部門的主要職責(zé)設(shè)立。(2)與對應(yīng)的一級科目相匹配設(shè)立二級科目。二級科目應(yīng)細(xì)化到支出功能分類層次的科目，項目實施負(fù)責(zé)單位為立項單位，同時說明立項依據(jù)、支出內(nèi)容和績效目標(biāo)，這樣可執(zhí)行性才更強。

(四)強化內(nèi)部審計，引進外部審計，形成有效評審機制

目前，我國行政事業(yè)單位的審計監(jiān)督人員的素質(zhì)和專業(yè)性不強，且實行事后審計，即出現(xiàn)了問題再去找原因，提出解決方案，沒有在事前預(yù)防風(fēng)險，事中及時發(fā)現(xiàn)問題并予以糾正，因此不能有效防范風(fēng)險。事實上，國家出臺了一系列法律法規(guī)，如《審計法》《教育系統(tǒng)內(nèi)部審計工作規(guī)定》等，要求審計人員參與預(yù)算管理，但是事實上審計人員實際參與的執(zhí)行力不強。為此，應(yīng)改變現(xiàn)在的固有模式，在事前、事中和事后引進審計監(jiān)督。例如：在預(yù)算編制“二上”工作中，審計人員應(yīng)參與其中，并給予建議和評價，簽字確認(rèn)，達(dá)到事前掌握的目的；在預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算調(diào)整環(huán)節(jié)中，任何調(diào)整變化須有包括審計人員在內(nèi)的專家組或領(lǐng)導(dǎo)集體討論同意后落實，達(dá)到事中監(jiān)督的目的；預(yù)算績效考核環(huán)節(jié)中，應(yīng)由審計人員簽字確認(rèn)考核的真實性及時效性，審計人員對其簽字負(fù)責(zé)。

目前，我國行政事業(yè)單位的考評工作大多是上級主管部門對行政事業(yè)單位的資金運行組織檢查，而且是事后檢查，單位自身主動檢查缺失，事前的預(yù)防風(fēng)險和事中的發(fā)現(xiàn)問題的檢查環(huán)節(jié)沒有真正建立起來，所以對風(fēng)險的防范和控制工作不能真正有效確立。行政事業(yè)單位的外部審計，一般是上級主管部門的專門審計機構(gòu)進行審計，但審計的時間和評審范圍不確定，評審程序不規(guī)范。行政事業(yè)單位應(yīng)聘請外部審計人員、機構(gòu)或?qū)＜叶ㄆ趯徲?，摒棄以往事后審計的慣例，形成全過程審計的機制，切實提高審計能力和質(zhì)量。

[參考文獻]

[1] 劉永澤.關(guān)于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的幾個問題[J].會計研究,2013(1):57-96.

[2] 鄭洪濤，張穎.企業(yè)內(nèi)部控制暨全面風(fēng)險管理設(shè)計操作指南[M].北京：中國財政經(jīng)濟出版社,2008:32-61.

李鵬(1987-)，男，山西壺關(guān)人，山西農(nóng)業(yè)大學(xué)林學(xué)院輔導(dǎo)員，碩士。研究方向：大學(xué)生思想政治教育和就業(yè)輔導(dǎo)。

王秦俊(1963-),男，山西聞喜人，山西農(nóng)業(yè)大學(xué)新農(nóng)村發(fā)展研究院副教授， 碩士生導(dǎo)師。研究方向：大學(xué)生思想政治教育。

The Current Situation and Suggestions of the Improvement

about the Budget Control in Administrative Institutions

——Basedontheangleofinternalcontrols

GAO Ying,YANG Bo

(DepartmentofContinuingEducationShanxiInstituteofTechnology,Yangquan045000,China)

[Abstract]There exist problems in the administrative institutions,such as the situations of "attaching more importance to distribution than management" in terms of financial management,the low quality of budget control,and the lagging behind of the system in the budget control and supervising area.In effect,the notion of internal control has been proposed as early as in 1990s,but in China, in administrative institutions in particular,the construction of internal control still remains at the stage of accounting control,that is to say,the internal control is carried out merely according to the laws,without consideration of actual states.The paper proposed some suggestions with regard to the above problems based on the five basic elements of COSO report.

[Key words]administrative institutions;budget control;internal control;self-construction;current situation;proposals for improvement

[中圖分類號]F810

[文獻標(biāo)識碼]A

[文章編號]1008-6285(2015)12-0053-03

[DOI]10.16396/j.cnki.sxgxskxb.2015.12.014

[作者簡介]高影 (1982-)，女，黑龍江人，山西工程技術(shù)學(xué)院教師，碩士生。研究方向：高教管理。 張婷(1988-)，女，山西新絳人，山西農(nóng)業(yè)大學(xué)生命科學(xué)學(xué)院輔導(dǎo)員，碩士。研究方向：大學(xué)生思想政治教育和心理健康教育。

[收稿日期]2015-09-15 2015-10-14