城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地制度改革的路徑

□賈康　程瑜　陳龍　陳通

城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地制度改革的路徑

□賈康程瑜陳龍陳通

土地制度屬于一國(guó)最基本的不動(dòng)產(chǎn)制度。不僅為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)層面的活力與動(dòng)力，也構(gòu)成了其他諸多領(lǐng)域改革的前提和保障，引領(lǐng)了我國(guó)改革開(kāi)放的大潮。城鎮(zhèn)化快速發(fā)展與“經(jīng)濟(jì)起飛”，對(duì)于從農(nóng)村到城市的土地制度改革提出了更多的要求與挑戰(zhàn)性問(wèn)題。

土地改革；城鎮(zhèn)化

土地制度屬于一國(guó)最基本的不動(dòng)產(chǎn)制度。中國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)，始于農(nóng)村的土地制度相關(guān)改革(農(nóng)村土地上的“雙層經(jīng)營(yíng)聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”)不僅為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)層面的活力與動(dòng)力，也構(gòu)成了其他諸多領(lǐng)域改革的前提和保障，引領(lǐng)了我國(guó)改革開(kāi)放的大潮。但隨之而起的城鎮(zhèn)化快速發(fā)展與“經(jīng)濟(jì)起飛”，對(duì)于從農(nóng)村到城市的土地制度改革提出了更多的要求與挑戰(zhàn)性問(wèn)題。

1　核心難題在于土地產(chǎn)權(quán)制度改革

我國(guó)土地制度改革推進(jìn)的難度之所以很大，主要在于這一改革所涉及的層多面廣，歷史上積累下來(lái)的矛盾糾結(jié)纏繞，利益平衡的難度很大。當(dāng)前與土地制度相關(guān)而存在的諸多矛盾，其深層次原因都與土地產(chǎn)權(quán)制度密切相關(guān)。土地產(chǎn)權(quán)制度走向何處，是我國(guó)彌合“二元經(jīng)濟(jì)”、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的現(xiàn)代化進(jìn)程中必須解決的重大問(wèn)題。

從所有權(quán)屬性上來(lái)看，我國(guó)土地分為國(guó)有土地和集體土地兩種性質(zhì)的土地。城市市區(qū)的土地屬于國(guó)家所有；農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除無(wú)主荒地等由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有(深圳已有改變)。農(nóng)村集體土地在實(shí)現(xiàn)承包經(jīng)營(yíng)制度框架之下，中央近年來(lái)已先后提出允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股。但“農(nóng)字號(hào)”的土地始終是與城鎮(zhèn)建成區(qū)分開(kāi)的，一旦需要“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，原則上就必須征用為國(guó)有土地，完成審批及征用、補(bǔ)償?shù)娜壮绦??？傮w看，現(xiàn)行土地制度框架是“公有二元”特征的，把國(guó)有土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)并列的兩種產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)體系。名義上同屬公有土地，一為大公，一為小公，大公大到“全民”(國(guó)有為其具體形式)，小公小到某一村民小組，具體的權(quán)、責(zé)、利情況千差萬(wàn)別，十分復(fù)雜。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，這一產(chǎn)權(quán)制度結(jié)構(gòu)體系，產(chǎn)生了諸多矛盾或問(wèn)題，主要體現(xiàn)在五個(gè)方面。

2　目前的五大矛盾

2.1國(guó)有土地與集體土地權(quán)利、責(zé)任“雙重不對(duì)等”所產(chǎn)生的矛盾

一方面，國(guó)有土地與集體土地權(quán)利不平等。這不僅表現(xiàn)在集體土地由于實(shí)行鄉(xiāng)、村和村民小組“三級(jí)所有”所帶來(lái)的所有權(quán)虛置與紊亂問(wèn)題，而且更為突出地表現(xiàn)在使用、收益和處分權(quán)上的不平等。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)嚴(yán)格限制農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，除特殊規(guī)定外，集體土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。這也就意味著農(nóng)村集體不能面向市場(chǎng)供地，只有經(jīng)國(guó)家征用轉(zhuǎn)為國(guó)有土地后，才能由國(guó)家出面出讓、轉(zhuǎn)讓和用于非農(nóng)建設(shè)。因此，與國(guó)有土地權(quán)利相比，集體土地的使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)都是不完整的。雖然近些年來(lái)我國(guó)做出了解決這一問(wèn)題的一些探索和制度調(diào)整，但由于受諸多現(xiàn)實(shí)制約因素的影響，尚未真正實(shí)現(xiàn)國(guó)有土地與集體土地權(quán)利平等。集體土地與國(guó)有土地權(quán)利的不平等，又表現(xiàn)為制約農(nóng)村發(fā)展和引發(fā)紊亂狀態(tài)等諸多問(wèn)題的原因。例如，導(dǎo)致“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題大量出現(xiàn)的主要?jiǎng)右颍驮谟趦煞N土地權(quán)利和收益的顯著不平等。

另一方面，國(guó)有土地與集體土地又存在責(zé)任不對(duì)等情況。在很多地方，政府無(wú)法在集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓時(shí)分享土地增值收益，而政府(代表全民)在公共基礎(chǔ)設(shè)施等方面進(jìn)行了大量的投入，是引起土地增值的一個(gè)重要原因。如果政府不參與集體土地收益分配，只強(qiáng)調(diào)集體土地權(quán)利，而不讓集體承擔(dān)責(zé)任，顯然也是不公平的。這種責(zé)任不對(duì)等的現(xiàn)象，是近年來(lái)現(xiàn)實(shí)生活中集體土地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓中日益頻繁出現(xiàn)的顯化問(wèn)題。

2.2“二元”產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)體系使土地利益協(xié)調(diào)和農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的難度大大增加

在土地利益協(xié)調(diào)和農(nóng)民權(quán)益保護(hù)中涉及的一個(gè)根本問(wèn)題是土地增值收益的公平分配。土地“漲價(jià)歸公”是頗具學(xué)理淵源的一個(gè)重要思路，來(lái)源于孫中山著名的《民生主義》演講，其針對(duì)中國(guó)歷史及其二十世紀(jì)初的土地問(wèn)題提出了“平均地權(quán)、照價(jià)抽稅、照價(jià)收買(mǎi)、漲價(jià)歸公”的政策。該政策的理論基礎(chǔ)認(rèn)為，土地可以私有，但土地，特別是城市土地的級(jí)差地租和市場(chǎng)漲價(jià)，不是土地私有者帶來(lái)的，而是社會(huì)改善基礎(chǔ)設(shè)施及其環(huán)境，以及人口聚集所帶來(lái)的。因而，土地的級(jí)差地租和市場(chǎng)漲價(jià)應(yīng)當(dāng)歸公，“以酬眾人改良那塊地皮周?chē)纳鐣?huì)和發(fā)達(dá)那塊地皮周?chē)墓ど虡I(yè)之功勞?！?/p>

但現(xiàn)實(shí)中的土地增值收益分配，不可能是簡(jiǎn)單絕對(duì)的“漲價(jià)歸公”，或其反面的一律“漲價(jià)歸私”，而應(yīng)按照“公私兼顧、增值共享”的原則，處理好國(guó)家、集體和農(nóng)民之間，以及近郊區(qū)直接受益農(nóng)民與遠(yuǎn)郊區(qū)未受益農(nóng)民之間、農(nóng)民的土地權(quán)益和社會(huì)公共利益之間等多重利益關(guān)系，建立合理分配機(jī)制。兩種產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)體系并存，特別是集體土地產(chǎn)權(quán)主體由于多種原因最易虛置，增加了利益協(xié)調(diào)和保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的難度。無(wú)論是作為一級(jí)政府的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，還是作為農(nóng)村基層群眾自治組織的“村民委員會(huì)”，都很難成為真正意義上的民事權(quán)利主體。在農(nóng)村社會(huì)成員必然變化(如生老病死)和必然流動(dòng)(如異地嫁娶)，以及近些年隨著長(zhǎng)年外出打工等形成的流動(dòng)性增強(qiáng)的情況下，集體土地產(chǎn)權(quán)如何在“集體”中的每個(gè)人那里得以體現(xiàn)和受到保護(hù)，成為一個(gè)十分突出的問(wèn)題。

2.3集體土地產(chǎn)權(quán)主體虛置與土地流轉(zhuǎn)相關(guān)的扭曲、作弊問(wèn)題

集體所有權(quán)的虛置，成為土地流轉(zhuǎn)的嚴(yán)重制約因素和不規(guī)范因子。土地流轉(zhuǎn)是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的內(nèi)在要求和城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然趨勢(shì)，能夠提高土地資源配置效率，促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移。雖然近些年來(lái)國(guó)家逐步放寬政策，并允許農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)，但在集體所有權(quán)虛置情況下，農(nóng)民并未擁有完全的土地使用權(quán)，并且受鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃、承包經(jīng)營(yíng)期限、具體操作程序等影響，往往限制性扭曲了符合規(guī)模化和專業(yè)化經(jīng)營(yíng)要求的土地流轉(zhuǎn)；而且名義上“一人一票”式所有權(quán)的極易落實(shí)和虛置，又為侵犯集體土地權(quán)益的作弊與腐敗打開(kāi)便利之門(mén)。土地征收補(bǔ)償不合理、強(qiáng)制征收、村委會(huì)成員利用土地牟私利等，都嚴(yán)重侵犯了農(nóng)民的土地權(quán)益(當(dāng)然也包括其背后的全民公共權(quán)益)。雖然近年來(lái)，我國(guó)一些地方在農(nóng)村采取股份公司、合作社等組織形式，將股份量化到村民，提升了“集體”內(nèi)部的規(guī)范性，但利益分配中的一些問(wèn)題和矛盾(特別是對(duì)外部而言)仍遠(yuǎn)未得到根本解決。

2.4“公有二元”產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，加大了政府管控與市場(chǎng)自主調(diào)節(jié)土地資源間的矛盾

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，市場(chǎng)機(jī)制是資源配置的基本方式。土地作為一種生產(chǎn)要素，需要發(fā)揮市場(chǎng)的配置和調(diào)節(jié)作用，以提高其配置效率。由于人多地少，土地在我國(guó)現(xiàn)實(shí)生活中成為一種特殊的“自然壟斷”資源；再加上事關(guān)國(guó)家糧食安全、十三億人吃飯問(wèn)題，如果完全依靠市場(chǎng)自發(fā)調(diào)節(jié)，可能導(dǎo)致農(nóng)地使用不當(dāng)、農(nóng)地和建設(shè)用地比例失調(diào)，引發(fā)糧食安全問(wèn)題。更何況城鎮(zhèn)化帶來(lái)的中心建成區(qū)的擴(kuò)大，必然引發(fā)市場(chǎng)式“試錯(cuò)”、無(wú)法有效解決“通盤(pán)規(guī)劃合理化”問(wèn)題，因此，需要政府發(fā)揮積極的管控作用。然而，在土地資源配置權(quán)利上，政府與市場(chǎng)之間往往處于一種此消彼長(zhǎng)的矛盾之中。解決這一矛盾的關(guān)鍵是如何找到合理的邊界和分工、互補(bǔ)機(jī)制，使政府與市場(chǎng)都能發(fā)揮積極作用，共同提高土地資源配置效率。

一般而言，政府應(yīng)該在保護(hù)耕地、保護(hù)各類土地產(chǎn)權(quán)、實(shí)施土地利用規(guī)劃等方面發(fā)揮主導(dǎo)作用，市場(chǎng)應(yīng)在土地資源配置上發(fā)揮主導(dǎo)作用。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一般經(jīng)驗(yàn)是土地可分為私有和公有(國(guó)有)，商業(yè)活動(dòng)對(duì)私有土地的需求只能通過(guò)市場(chǎng)交易滿足，公益項(xiàng)目對(duì)私有土地的需求可通過(guò)國(guó)家征用(有補(bǔ)償)來(lái)滿足，政府有規(guī)劃?rùn)?quán)，但在依法管控事項(xiàng)之外，全部交給市場(chǎng)。然而，在我國(guó)“公有二元”產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和現(xiàn)行體制下，政府在“公”字號(hào)土地的使用、管理與交易中，明顯存在管控過(guò)度與管控不到位并存的現(xiàn)象，市場(chǎng)的積極作用被抑制，消極作用又往往未得到抑制。

2.5“二元”產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)與城鎮(zhèn)化發(fā)展之間的成本上升與風(fēng)險(xiǎn)壓力日趨明顯

截至目前，我國(guó)城鎮(zhèn)化的推進(jìn)主要是由政府主導(dǎo)的征地，以現(xiàn)行的一套土地征收制度為支持。隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展，兩種土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)下的征地成本上升，“棘輪效應(yīng)”加“攀比競(jìng)抬”式壓力日益顯現(xiàn)。首先，政府主導(dǎo)城鎮(zhèn)化的現(xiàn)實(shí)資金約束和風(fēng)險(xiǎn)日益增強(qiáng)。政府主導(dǎo)城鎮(zhèn)化，是以大量的建設(shè)資金為前提的。沒(méi)有資金保障，地方政府就難以為城鎮(zhèn)發(fā)展提供必要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，政府主導(dǎo)的方式也就難以運(yùn)行了。我國(guó)現(xiàn)有征地制度的一大優(yōu)勢(shì)，就是初始開(kāi)發(fā)環(huán)節(jié)通過(guò)低價(jià)征收、高價(jià)拍賣(mài)的方式，為政府推進(jìn)城鎮(zhèn)化提供了大量的資金支持。然而，隨著農(nóng)民土地維權(quán)意識(shí)的增強(qiáng)和各方“討價(jià)還價(jià)”式博弈的變化，政府主導(dǎo)城鎮(zhèn)化與現(xiàn)實(shí)資金約束增強(qiáng)的矛盾日益顯現(xiàn)，因?yàn)槌擎?zhèn)化很難再以初始階段的低成本方式繼續(xù)推進(jìn)，征地、拆遷費(fèi)用攀比式的水漲船高不斷增長(zhǎng)，使政府主導(dǎo)城市化的成本急速上升。農(nóng)民、市民補(bǔ)償訴求得不到滿足而引發(fā)的沖突，成為影響社會(huì)穩(wěn)定的重要因素。這表明，“二元”結(jié)構(gòu)下政府主導(dǎo)城鎮(zhèn)化的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和政治風(fēng)險(xiǎn)都在增加。

另外，在一些城市發(fā)展中出現(xiàn)“自主城鎮(zhèn)化”模式，即在集體土地上建設(shè)城市和“農(nóng)轉(zhuǎn)非”項(xiàng)目(如“小產(chǎn)權(quán)房”)，突破了城市土地國(guó)有的限制，與現(xiàn)行諸多制度產(chǎn)生沖突，也為后續(xù)管理、產(chǎn)權(quán)登記、交易等諸多方面增加了極大難度。再者，基本農(nóng)田農(nóng)地保護(hù)與城鎮(zhèn)化用地之間的矛盾日益突出。一方面，由于人多地少，實(shí)行農(nóng)地保護(hù)制度，是生存與發(fā)展的必然要求；另一方面，城鎮(zhèn)化發(fā)展，必然造成城鎮(zhèn)擴(kuò)張和建設(shè)用地的增加。這一矛盾在農(nóng)地非農(nóng)化帶來(lái)的巨大價(jià)差誘導(dǎo)下，進(jìn)一步刺激了“征地”和“變地”沖動(dòng)。一些地方千方百計(jì)將農(nóng)田轉(zhuǎn)為農(nóng)村的或非農(nóng)的“建設(shè)用地”，造成亂征收、亂占地現(xiàn)象，對(duì)糧食安全和社會(huì)穩(wěn)定等構(gòu)成了威脅。

由上述可知，探討如何改革我國(guó)國(guó)有土地與集體土地并存的“公有二元結(jié)構(gòu)”勢(shì)在必然。按純粹理論分析，土地制度改革的大思路可以有三種。

3　幾種改革大思路的利弊分析

思路之一是實(shí)行農(nóng)村土地私有化，取消集體土地所有制。這是不少學(xué)者的主張。這雖然能夠解決集體土地產(chǎn)權(quán)虛置、保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益、防止村組織以權(quán)謀私等問(wèn)題，但也會(huì)帶來(lái)諸多不可忽視的負(fù)面影響，產(chǎn)生極大的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治風(fēng)險(xiǎn)。

3.1產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)

從理論上說(shuō)，土地私有化所帶來(lái)的產(chǎn)權(quán)明晰，便于提高土地利用效率，可能會(huì)產(chǎn)生良好的經(jīng)濟(jì)效益。然而，土地作為特殊資源，在我國(guó)實(shí)踐中很可能產(chǎn)生一些經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，包括在不同地區(qū)，受利益博弈等影響，可能會(huì)出現(xiàn)相互矛盾的兩種發(fā)展趨勢(shì)，一些地區(qū)可能出現(xiàn)大規(guī)模的土地兼并(重演中國(guó)歷史上的失地農(nóng)民矛盾積累過(guò)程)，而另一些地區(qū)的農(nóng)民則可能拒不流轉(zhuǎn)，從而使農(nóng)業(yè)集約化生產(chǎn)難以有效推進(jìn)；再者，私有化之后的土地流轉(zhuǎn)，受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使，可能會(huì)危及糧食安全問(wèn)題。

3.2帶來(lái)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)

主要表現(xiàn)在：其一，不利于解決勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和就業(yè)問(wèn)題。在原有土地的勞動(dòng)力無(wú)法得到有效吸收、轉(zhuǎn)移的情況下，如果以土地私有為產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)放任資本大肆兼并土地，可能會(huì)產(chǎn)生城市盲流，影響社會(huì)穩(wěn)定。其二，將會(huì)導(dǎo)致我國(guó)城鎮(zhèn)化過(guò)程中未來(lái)的“釘子戶”式產(chǎn)權(quán)糾紛難題更為明顯和加劇，影響社會(huì)穩(wěn)定。

3.3引發(fā)政治風(fēng)險(xiǎn)

其一，農(nóng)村土地私有化而城鎮(zhèn)土地已完全無(wú)私有化的可能，在國(guó)民公眾權(quán)利意識(shí)日益興起的社會(huì)背景下，農(nóng)村土地私有化產(chǎn)生的城鄉(xiāng)居民利益反差、心理失衡的社會(huì)效應(yīng)，將會(huì)直接影響改革環(huán)境的穩(wěn)定性。其二，由于我國(guó)明確地實(shí)行社會(huì)主義制度，土地公有的觀念根深蒂固，土地私有化必將飽受社會(huì)和部分體制內(nèi)人士質(zhì)疑，遇到的政治阻力將使其在現(xiàn)實(shí)中無(wú)法起步而徒增政治斗爭(zhēng)的復(fù)雜性。

因此，在我國(guó)推行農(nóng)村土地私有化思路的社會(huì)成本極高，不可控因素太多，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)尤其是政治風(fēng)險(xiǎn)十分巨大，可能產(chǎn)生種種難以預(yù)期的后果。這一思路難以形成方案，不具備現(xiàn)實(shí)可行性。

思路之二是維持“公有二元產(chǎn)權(quán)”結(jié)構(gòu)體系，堅(jiān)持并完善農(nóng)村集體土地所有制。這一思路是不對(duì)兩種產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)體系做大的調(diào)整，因此，優(yōu)點(diǎn)是帶來(lái)的直接負(fù)面影響較少，短期社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)較小，改革較易推動(dòng)(這些年來(lái)實(shí)際上官方態(tài)度一直如此)。然而，在這種產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)體系下，雖然出臺(tái)的一些政策，如土地確權(quán)、兩權(quán)分離、三權(quán)分置、允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓等，能夠緩和一些沖突，但仍屬于治標(biāo)不治本，無(wú)法解決前述分析中的一些深層面矛盾；“同地同權(quán)”的表述雖得人心，但難以落到實(shí)操層面，進(jìn)退維谷。因而，所謂堅(jiān)持和完善農(nóng)村集體土地所有制，實(shí)際上很可能是陷入矛盾積累過(guò)程，路子會(huì)越走越窄，不利于長(zhǎng)期、穩(wěn)定發(fā)展，不可成為未來(lái)的長(zhǎng)期選擇目標(biāo)。

從理論上分析，土地的“集體所有制”，在最講求“產(chǎn)權(quán)清晰”的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和以市場(chǎng)交易為機(jī)制的現(xiàn)實(shí)世界中，是無(wú)法長(zhǎng)期有效運(yùn)行貫徹到底的。因?yàn)橐粋€(gè)“集體”，如遇人員死亡、新生、婚嫁等，“一人一票”的總票數(shù)必然變動(dòng)，而土地權(quán)益所依托的土地實(shí)體，卻不可能隨之有任何變動(dòng)，增人無(wú)法增地，減人也難減地，內(nèi)部、外部人際間的權(quán)益自然是模糊難定的，無(wú)法真正規(guī)范的。種種的不規(guī)范、扭曲與“作弊”的空間，反而成為了常態(tài)，并出現(xiàn)利益博弈的“灰箱”，難言有長(zhǎng)效的公正。

如果我們有了這一“捅破窗戶紙”的基本認(rèn)識(shí)，還需要再加上另一重要判斷性認(rèn)識(shí)：現(xiàn)階段我國(guó)具有一定積極意義的集體土地與國(guó)有土地“同地同權(quán)”，與整體、長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮必須顧及的“平均地權(quán)、漲價(jià)歸公(以從享利喬治到孫中山的主張為代表)”兩大原則之間，存在不可調(diào)和的矛盾?！巴赝瑱?quán)”是有利于保護(hù)直接相關(guān)農(nóng)村原住居民權(quán)益的原則，“漲價(jià)歸公”是可能有利于全體國(guó)民特別是大量遠(yuǎn)離城鄉(xiāng)接合部，在一樁樁和一件件征地或土地交易事件中不可能直接受益的他地居民的原則(當(dāng)然有效“歸公”的前提是政府職能必須正常行使)；或言之，前者是在“小圈子”內(nèi)分權(quán)益的原則，后者是在“全社會(huì)”中分權(quán)益的原則，兩者自然有沖突，而且無(wú)法按照“二者必選其一”來(lái)求解。把以上的兩個(gè)認(rèn)識(shí)與判斷合在一起，引出的結(jié)論必然是：從長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，我國(guó)正確處理“土地權(quán)益”問(wèn)題的出路應(yīng)在于，當(dāng)下以社會(huì)可接受的機(jī)制處理一樁樁具體事件中“同地同權(quán)”與“平均地權(quán)、漲價(jià)歸公”間的折中權(quán)衡方案(現(xiàn)實(shí)生活中我們一直在“討價(jià)還價(jià)”式地做這種事情，但顯然已越來(lái)越吃力)；同時(shí)面對(duì)今后還要經(jīng)歷的幾十年快速城鎮(zhèn)化過(guò)程，長(zhǎng)久之計(jì)是爭(zhēng)取創(chuàng)造條件把“土地集體所有制”轉(zhuǎn)為產(chǎn)權(quán)清晰、無(wú)糾結(jié)狀態(tài)的另一種可接受、且有利于可持續(xù)處理“漲價(jià)歸公”問(wèn)題的所有制形態(tài)，以避免未來(lái)矛盾的更加積重難返。如果土地私有制無(wú)可接受性，剩下的選擇便已不言自明了。

思路之三是實(shí)行集體土地國(guó)有化，先有法律框架、后加實(shí)際內(nèi)容地逐步取消集體土地所有制。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，土地國(guó)有化思路既能夠解決集體土地所有權(quán)虛置、土地權(quán)利不平等、小產(chǎn)權(quán)房等問(wèn)題，又能以“一次鎖定、分步兌現(xiàn)利益”方式避免城市化的巨大資金支出壓力，減少因土地產(chǎn)權(quán)矛盾積累而引發(fā)的社會(huì)和政治風(fēng)險(xiǎn)，還有利于順利實(shí)施統(tǒng)一市場(chǎng)上的土地流轉(zhuǎn)，便于國(guó)家統(tǒng)一規(guī)劃、管理，發(fā)揮中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的優(yōu)越性。

包括筆者在內(nèi)的一些學(xué)者曾提出這一思路，包含這樣的基本考慮。土地是城鎮(zhèn)化的重要載體，與之相關(guān)的重大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題是農(nóng)村基本農(nóng)田土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)制度，和城鎮(zhèn)化必然征用土地的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”全套制度如何合理化。已可看清，在我國(guó)農(nóng)村土地的“集體所有制”無(wú)法與市場(chǎng)、法制完整匹配、路子越走越窄的制約條件下，而所謂使土地“私有”的方向于政治上不可行；如何處理土地制度這一重大而棘手的難題，是中國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和實(shí)現(xiàn)民族復(fù)興愿景面臨的巨大歷史考驗(yàn)之一。未來(lái)的改革大方向，可以按照“排除法”，選擇“集體所有”、“私有”之外的唯一余項(xiàng)——國(guó)有制，把必保的基本農(nóng)田和其他所有土地，都納入“國(guó)有”法律框架。其中，對(duì)基本農(nóng)田確立永佃制，在非基本農(nóng)田用地上則一攬子、一次性、一勞永逸地處理好宅基地、“小產(chǎn)權(quán)房”等歷史遺留問(wèn)題(物質(zhì)利益補(bǔ)償可以分步按合約實(shí)現(xiàn))，進(jìn)而給予全體社會(huì)成員“國(guó)民待遇”；其后即有可能進(jìn)入一個(gè)統(tǒng)一市場(chǎng)中土地產(chǎn)權(quán)的規(guī)范化、一元化狀態(tài)，就是我國(guó)全部土地都是國(guó)有土地，其使用權(quán)可透明、規(guī)范地流轉(zhuǎn)，凡是土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)上的租金，就進(jìn)入國(guó)有資本預(yù)算(基本農(nóng)田另行處理，實(shí)際上可不要求或象征性低標(biāo)準(zhǔn)要求務(wù)農(nóng)者上交農(nóng)地的地租)；凡是其流轉(zhuǎn)和持有環(huán)節(jié)上應(yīng)征繳的稅收，就進(jìn)入一般公共收支預(yù)算。生產(chǎn)要素包括土地要素的流轉(zhuǎn)、配置，可以均進(jìn)入無(wú)壁壘狀態(tài)。政府應(yīng)專注于做好國(guó)土開(kāi)發(fā)、土地利用的頂層規(guī)劃，同時(shí)非農(nóng)田建設(shè)用地由一套市場(chǎng)規(guī)則和特許權(quán)規(guī)則來(lái)調(diào)節(jié)其交易或特定用途配置。除基本農(nóng)田用地“封閉”式流轉(zhuǎn)和發(fā)展規(guī)模化經(jīng)營(yíng)之外，真正把所有土地資源放上統(tǒng)一市場(chǎng)的一個(gè)大平臺(tái)。這個(gè)前景，是配套于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和市民化為核心的城鎮(zhèn)化歷史過(guò)程的一個(gè)值得探討的可選改革方向。

綜合以上理論化、邏輯式的利弊分析，我們認(rèn)為，實(shí)行集體土地的國(guó)有化，即將全部土地納入國(guó)有平臺(tái)，應(yīng)是中國(guó)土地制度改革長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展戰(zhàn)略的大思路。但把集體土地國(guó)有化，實(shí)踐難度很大，當(dāng)然只能徐圖進(jìn)展。

4　土地國(guó)有化改革需解決的幾個(gè)重要問(wèn)題

實(shí)現(xiàn)土地國(guó)有化改革的預(yù)期目標(biāo)和效果，需要處理好幾個(gè)重要問(wèn)題。

4.1土地國(guó)有化的路徑選擇

集體土地國(guó)有化，是贖買(mǎi)還是直接收歸國(guó)有？國(guó)家顯然不具備一步贖買(mǎi)的實(shí)力。如果直接收歸國(guó)有，會(huì)引起社會(huì)質(zhì)疑、反對(duì)，不利于社會(huì)穩(wěn)定，并且在土地征收等相關(guān)制度不完善的情況下，很容易造成對(duì)農(nóng)民權(quán)利的侵犯和剝奪。此外，村委會(huì)職責(zé)的轉(zhuǎn)變、鄉(xiāng)村債務(wù)等問(wèn)題都對(duì)國(guó)有化形成制約。因此，必須妥善選擇土地國(guó)有化的漸進(jìn)實(shí)施路徑。

4.2構(gòu)建以基本農(nóng)田永久土地使用權(quán)(永佃制)為核心的農(nóng)用地產(chǎn)權(quán)體系

在法律上確定國(guó)家作為土地終極所有者的地位之后，基本農(nóng)田土地使用人可行使永久使用權(quán)(其實(shí)“分田到戶”的土地承包制從“30年不變”到“永久不變”的表述，已基本解決了這個(gè)問(wèn)題)，它又可具體分解為占有、使用、收益、處分等權(quán)能，形成二級(jí)產(chǎn)權(quán)。土地使用人享有的土地使用權(quán)可以以抵押、租賃、入股、買(mǎi)賣(mài)等形式，通過(guò)市場(chǎng)優(yōu)化組合，也可以合法繼承、贈(zèng)與等。這樣不僅保證了國(guó)家在土地管理和最終決策上的權(quán)利，而且又具有很大的靈活性，給實(shí)際土地使用者較大的使用、流轉(zhuǎn)權(quán)利，防止國(guó)家管得過(guò)多過(guò)死，從而有利于解決當(dāng)前土地制度中存在的諸多問(wèn)題和矛盾。

4.3探索農(nóng)民市民化的新路徑

城鎮(zhèn)化的核心在于實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化、進(jìn)城定居農(nóng)民的市民化。農(nóng)民市民化，不僅是身份的變化，更為重要的是農(nóng)民能夠主動(dòng)參與城鎮(zhèn)化，分享現(xiàn)代化發(fā)展所帶來(lái)的公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民與現(xiàn)代化、城鎮(zhèn)化的有機(jī)融合。這一問(wèn)題的著力點(diǎn)又在于如何處理農(nóng)民進(jìn)城與土地的關(guān)系上。政府應(yīng)打造包括就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療、住房和教育在內(nèi)的社會(huì)保障體系，為農(nóng)民的市民化消除障礙。對(duì)于農(nóng)民進(jìn)城的成本，原則上應(yīng)由政府、企業(yè)和農(nóng)民三方承擔(dān)。

4.4政府在土地規(guī)劃、管理中的合理權(quán)限問(wèn)題

全部土地國(guó)有化之后，應(yīng)強(qiáng)化、優(yōu)化國(guó)家通盤(pán)的土地規(guī)劃?rùn)?quán)，把原農(nóng)村集體建設(shè)用地的規(guī)劃和管理納入其內(nèi)，提高土地使用效率，防止重復(fù)建設(shè)和各種違法建造等行為。同時(shí)，還必須以“正面權(quán)力清單”方式約束政府公權(quán)，使之不越界、不諉責(zé)，有效防抑扭曲和設(shè)租尋租。

4.5探索公平合理、社會(huì)共享的土地增值收益分配模式，包括探索對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”等棘手問(wèn)題的分類解決方案

只有遵循共享理念，處理好各種相關(guān)利益關(guān)系，實(shí)現(xiàn)土地增值收益的合理分配，才能平抑因征地、拆遷補(bǔ)償發(fā)生的矛盾，為農(nóng)民市民化和城鎮(zhèn)化建設(shè)提供必要的財(cái)力，使全體城鄉(xiāng)居民共享發(fā)展成果。

前述中國(guó)城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化進(jìn)程中間的土地改革難題，突出表現(xiàn)為農(nóng)村土地集體所有制的道路越走越窄，粗放的土地開(kāi)發(fā)模式已難以為繼，必須另尋大思路。新近在深圳調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，關(guān)于難題破解的路徑，深圳市作為經(jīng)濟(jì)特區(qū)，已有十分值得重視的開(kāi)創(chuàng)性探索和彌足珍視的初步經(jīng)驗(yàn)，其方向和邏輯完全符合前文分析排列出的第三種思路，即實(shí)行集體土地的國(guó)有化，即將全部土地納入國(guó)有平臺(tái)。

5　重要實(shí)踐啟示：深圳的突破路徑

深圳市作為特區(qū)，城鎮(zhèn)化進(jìn)程起步后，發(fā)展極為迅猛。通過(guò)兩次城市化土地統(tǒng)征(轉(zhuǎn))，深圳整個(gè)市域的土地已實(shí)現(xiàn)全部國(guó)有。其中第一次是1992年的統(tǒng)征，實(shí)現(xiàn)了原特區(qū)內(nèi)土地的國(guó)有化；第二次是2004年的統(tǒng)轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)了原特區(qū)外土地的國(guó)有化。因此深圳法律框架下已不存在農(nóng)村集體用地，也不存在農(nóng)民。但還存在少量農(nóng)業(yè)地塊，而且由于城市化過(guò)程中形成了一系列有關(guān)土地的歷史遺留問(wèn)題，仍存在土地的二元管理現(xiàn)象，即存在“原農(nóng)村土地問(wèn)題”和“原農(nóng)民土地權(quán)益保障問(wèn)題”。目前的原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)際占用土地中，仍有約300km2存在歷史問(wèn)題，被稱為“合法外用地”，存在產(chǎn)權(quán)復(fù)雜、補(bǔ)償不清、違法建設(shè)等問(wèn)題交織在一起，也存在當(dāng)?shù)夭环Q為“小產(chǎn)權(quán)房”的小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題。針對(duì)這些問(wèn)題，深圳市探索形成了“依現(xiàn)狀明晰產(chǎn)權(quán)”及“以利益共享推動(dòng)產(chǎn)權(quán)明晰”并行的改革思路，出臺(tái)了一系列政策措施，深化城鎮(zhèn)化進(jìn)程中原農(nóng)民土地權(quán)益的保障改革工作。

深圳市早在1996年的城市總體規(guī)劃中就已將規(guī)劃范圍拓展至全市域，在一個(gè)完全國(guó)有的平臺(tái)上，不區(qū)分城市和農(nóng)村，統(tǒng)籌安排全市域土地，配套公共市政基礎(chǔ)設(shè)施，并在其后《深圳市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則》中采用統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，為特區(qū)一體化奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。該舉措有別于國(guó)家在城鄉(xiāng)規(guī)劃層面的做法。

在土地政策方面，深圳市不僅按照政策標(biāo)準(zhǔn)支付補(bǔ)償款，對(duì)城市化后城市管理、戶籍和計(jì)劃生育、社會(huì)保障和勞動(dòng)就業(yè)、學(xué)校教育等也進(jìn)行妥善安排，同時(shí)劃定了非農(nóng)建設(shè)用地、征地返還用地、支持發(fā)展用地(同富裕工程、扶貧奔康、固本強(qiáng)基)等多種原農(nóng)村“留用土地”，進(jìn)一步保障和擴(kuò)展了原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村的權(quán)益，有效地使深圳原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和原農(nóng)民分享改革開(kāi)放的紅利。在留用土地權(quán)益設(shè)計(jì)上，從保障原農(nóng)民和原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織平穩(wěn)過(guò)渡為市民和現(xiàn)代企業(yè)出發(fā)，明確非農(nóng)建設(shè)用地和征地返還用地土地使用權(quán)權(quán)益以及入市流轉(zhuǎn)途徑。

深圳市的土地完全國(guó)有化，可望一次性解決制度框架上的權(quán)益不公平矛盾問(wèn)題，具有重大的全局性啟示意義。完全可以理解，由于具體的歷史條件局限，宣布了土地的統(tǒng)征統(tǒng)轉(zhuǎn)，只是給出了“單一土地國(guó)有制”的法律框架，必然遺留下許多問(wèn)題。在此基礎(chǔ)上，深圳市探索在改革創(chuàng)新中逐步完善對(duì)原住農(nóng)民的土地權(quán)益保障。

6　新形勢(shì)下有關(guān)農(nóng)民土地權(quán)益的改革創(chuàng)新舉措

為解決深圳市土地資源緊缺問(wèn)題，有效盤(pán)活原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織土地資源，合理保障原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織土地權(quán)益，深圳市于2009年啟動(dòng)土地管理制度改革，形成了區(qū)政府試點(diǎn)實(shí)踐、各職能部門(mén)政策支撐、社會(huì)力量積極參與的改革工作格局和“產(chǎn)權(quán)明晰、市場(chǎng)配置、利益共享”協(xié)同推進(jìn)的改革核心思路。包括“依現(xiàn)狀明晰產(chǎn)權(quán)”、“以利益共享推動(dòng)產(chǎn)權(quán)明晰”、“兩層算賬整村統(tǒng)籌”。入市流轉(zhuǎn)方面，深圳市政府出臺(tái)了拓展產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間的“1+6”文件，明確提出允許原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位尚未進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)的、符合規(guī)劃的工業(yè)用地進(jìn)入市場(chǎng)交易。對(duì)于合法工業(yè)用地，所得收益全部歸原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，對(duì)于尚未完善征(轉(zhuǎn))地補(bǔ)償手續(xù)的，繼受單位需先行理清土地經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，完成青苗、建筑物及附著物的清理、補(bǔ)償和拆除，入市所得收益政府與繼受單位“五五分成”或者“七三分成”，繼受單位持有不超過(guò)20%物業(yè)。

其中，“整村統(tǒng)籌”是在農(nóng)村城市化進(jìn)程中，針對(duì)已完全城市化后的特定階段形成的一種綜合發(fā)展理念；即按一定的行政管轄區(qū)，整體考慮該地區(qū)的發(fā)展，將長(zhǎng)期利益與短期利益相結(jié)合，通過(guò)對(duì)制約發(fā)展的各類限制性因素進(jìn)行統(tǒng)籌，綜合考慮該類區(qū)域自然、人文、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的紐帶和聯(lián)系，積極調(diào)動(dòng)行政、法律、社會(huì)、政策等多種手段，實(shí)現(xiàn)整個(gè)地區(qū)的完全城市化?！罢褰y(tǒng)籌”作為一種發(fā)展理念，實(shí)踐的不僅是一個(gè)村落的建設(shè)重建，還包含了歷史傳承、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、權(quán)力完善、社會(huì)治理、環(huán)境提升等更為豐富的內(nèi)容。

“土地整備”是深圳土地改革進(jìn)程中的又一創(chuàng)新。其既區(qū)別于土地儲(chǔ)備，也區(qū)別于土地整理或整治。由于針對(duì)的主要是城市土地的綜合利用和開(kāi)發(fā)，土地整備將土地資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)的理念貫穿全程，將實(shí)現(xiàn)儲(chǔ)備、整理、重組、再開(kāi)發(fā)、運(yùn)營(yíng)等土地問(wèn)題統(tǒng)籌綜合管理。對(duì)于深圳市來(lái)說(shuō)，土地整備是積極儲(chǔ)備土地、主動(dòng)調(diào)整供地途徑、改善城市環(huán)境、加強(qiáng)基層管理的一項(xiàng)工作需求。面向全國(guó)來(lái)講，土地整備是整合多方資源，加大社會(huì)公共服務(wù)職能，做好城鎮(zhèn)化布局的重要舉措；是從現(xiàn)狀到未來(lái)的一種城市化路徑，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的城市化、人的城市化和環(huán)境的再城市化同步推進(jìn)，環(huán)境的再城市化。

7　關(guān)于“整村統(tǒng)籌”土地整備

“整村統(tǒng)籌”土地整備以原農(nóng)村實(shí)際掌握的土地為主要對(duì)象，以整體確定原農(nóng)村土地權(quán)益為平臺(tái)，以制度創(chuàng)新為支點(diǎn)，撬動(dòng)城市建設(shè)、社區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和基層社會(huì)建設(shè)的聯(lián)動(dòng)，探索一條新型城鎮(zhèn)化道路，實(shí)現(xiàn)土地“一元化”管理?！罢褰y(tǒng)籌”土地整備打破了傳統(tǒng)土地整備以政府為主導(dǎo)的模式，形成有政府提供政策支持、資金統(tǒng)籌，以社區(qū)股份合作公司為實(shí)施主體的新模式。新模式通過(guò)社區(qū)與政府算“土地+規(guī)劃+資金”的“大賬”，社區(qū)與居民算“小賬”的方式，由政府來(lái)統(tǒng)籌解決公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的落地實(shí)施、產(chǎn)業(yè)用地的劃撥、違法建筑處理和確權(quán)等問(wèn)題；由社區(qū)來(lái)統(tǒng)籌解決轄區(qū)內(nèi)建筑物拆遷、安居民置、物業(yè)管理等問(wèn)題。以“整村統(tǒng)籌”土地整備為平臺(tái)，承接社區(qū)的“基層黨建、城市建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社區(qū)轉(zhuǎn)型”等多個(gè)目標(biāo)。

“整村統(tǒng)籌”土地整備主要內(nèi)容包括：基礎(chǔ)工作、專項(xiàng)規(guī)劃編制、實(shí)施方案編制、專項(xiàng)規(guī)劃方案與項(xiàng)目實(shí)施方案的協(xié)調(diào)配合。這四大主要內(nèi)容：一是基礎(chǔ)工作，主要包括土地和房屋權(quán)屬清理、項(xiàng)目測(cè)繪、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)核查、產(chǎn)權(quán)及相關(guān)利益主體意愿調(diào)查與分析、土地整備空間的需求狀況等工作；二是專項(xiàng)規(guī)劃編制，主要明確社區(qū)的規(guī)劃定位、社區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施等內(nèi)容，制定規(guī)劃空間的分級(jí)引導(dǎo)和管制機(jī)制；三是實(shí)施方案編制，主要明確整備的“土地+規(guī)劃+資金”三大核心要素、社區(qū)分期實(shí)踐方案等內(nèi)容；四是專項(xiàng)規(guī)劃方案與項(xiàng)目實(shí)施方案的協(xié)調(diào)配合，主要是將整備過(guò)程中的“土地+規(guī)劃+資金”聯(lián)動(dòng)起來(lái)，規(guī)劃編制、權(quán)屬管理、資金運(yùn)作三條主線相互支撐，實(shí)現(xiàn)專項(xiàng)規(guī)劃方案和實(shí)施方案的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

為了解決“社區(qū)留用地”核定的問(wèn)題，統(tǒng)籌考慮土地、規(guī)劃、資金等核心要素，按照“分類確權(quán)”為主線，“以房確地”為核心的思路。深圳市以土地確權(quán)為基礎(chǔ)，以“利益共享、尊重客觀歷史，保障社區(qū)發(fā)展”的原則確定。同時(shí)參照城市更新舊屋村的概念，打破舊屋村認(rèn)定的政策限制，創(chuàng)新提出了原農(nóng)村集中居住區(qū)的概念及認(rèn)定辦法，解決了政府與社區(qū)在認(rèn)定舊屋村過(guò)程中的爭(zhēng)議?！吧鐓^(qū)留用地”核定辦法規(guī)范了原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織留用建設(shè)用地核定工作，從而確?！罢褰y(tǒng)籌”土地整備工作的順利進(jìn)行，為深圳市推動(dòng)原農(nóng)村土地確權(quán)、規(guī)劃實(shí)施、優(yōu)化空間布局、特區(qū)一體化轉(zhuǎn)型發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

8　深圳市在“社區(qū)留用地”核定辦法中的重要?jiǎng)?chuàng)新是“分類確權(quán)”、“以房確地”

“分類確權(quán)”就是在對(duì)繼受單位國(guó)有已出讓用地(出讓給繼受單位的國(guó)有土地)、非農(nóng)建設(shè)用地(含征地返還地)、原農(nóng)村集中居住區(qū)、農(nóng)村城市化歷史遺留違法建筑已處理用地等歷史已批準(zhǔn)用地認(rèn)定的基礎(chǔ)上，構(gòu)建重疊的指標(biāo)或評(píng)級(jí)，核算繼受單位留用建設(shè)用地的總規(guī)模。社區(qū)留用地上的規(guī)劃以項(xiàng)目專項(xiàng)規(guī)劃批準(zhǔn)為準(zhǔn)，對(duì)于無(wú)法落地的規(guī)劃指標(biāo)按照市場(chǎng)評(píng)估的價(jià)值給予貨幣補(bǔ)償。

“以房確地”就是在“分類確權(quán)”認(rèn)定與核算的基礎(chǔ)之上，對(duì)社區(qū)留用地的規(guī)模進(jìn)一步驗(yàn)證和校核。一是對(duì)原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織歷史上已批準(zhǔn)用地進(jìn)行確認(rèn)，結(jié)合批復(fù)的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度或合同約定的開(kāi)發(fā)規(guī)模，確定各類建筑的功能與總量；二是設(shè)定拆建比及各新區(qū)建筑量指標(biāo)體系，借助規(guī)劃手段在空間上予以重新安排。整個(gè)過(guò)程是按照“歷史已批準(zhǔn)用地寅留用建筑量寅留用建設(shè)用地”的思路進(jìn)行，同時(shí)還結(jié)合了規(guī)劃、資金等要素，開(kāi)創(chuàng)性地實(shí)現(xiàn)了規(guī)劃、土地、資金互動(dòng)的新局面。

9　“整村統(tǒng)籌”土地整備的借鑒意義

首先，深圳市“整村統(tǒng)籌”土地整備探索了一條在國(guó)有平臺(tái)上整合處理、綜合解決社區(qū)問(wèn)題的思路，在“一攬子”形式下分類解決了社區(qū)土地開(kāi)發(fā)利用、歷史遺留問(wèn)題處理、土地房屋確權(quán)、社區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)等一系列問(wèn)題，為深圳市新型城鎮(zhèn)化建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。同時(shí)其先試先行的大膽創(chuàng)新可以為全國(guó)提供寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

其次，深圳市“整村統(tǒng)籌”土地整備可在一定程度上實(shí)現(xiàn)土地確權(quán)和二次開(kāi)發(fā)，明晰政府、社區(qū)的土地產(chǎn)權(quán)，維護(hù)土地權(quán)利人合法合理的正當(dāng)訴求，一攬子解決社區(qū)的未征未轉(zhuǎn)地的開(kāi)發(fā)利用、違法建筑處理等問(wèn)題，實(shí)質(zhì)性地完成原農(nóng)村土地到國(guó)有土地的改變，實(shí)現(xiàn)原農(nóng)村土地與國(guó)有土地之間的騰挪置換以及原農(nóng)村土地規(guī)劃功能的調(diào)整等問(wèn)題。

再次，深圳市通過(guò)“整村統(tǒng)籌”土地整備試點(diǎn)社區(qū)集體股份有限公司從單一、低端的廠房租賃經(jīng)濟(jì)模式向多元化經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟(jì)收入主要來(lái)源將拓展至物業(yè)開(kāi)發(fā)與經(jīng)營(yíng)、事業(yè)投資等領(lǐng)域，推動(dòng)社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展。

最后，深圳市“整村統(tǒng)籌”土地整備打破了傳統(tǒng)社區(qū)封閉的發(fā)展模式，將社區(qū)發(fā)展與新區(qū)城市發(fā)展有機(jī)結(jié)合起來(lái)，使社區(qū)真正融入到城市當(dāng)中。社區(qū)發(fā)展可以為新區(qū)或開(kāi)發(fā)區(qū)提供完善的公共配套設(shè)施、公共服務(wù)能力、綜合管理水平和社區(qū)保障體系等優(yōu)質(zhì)服務(wù)，推動(dòng)整個(gè)區(qū)域的城市、產(chǎn)業(yè)、社會(huì)結(jié)構(gòu)再造，為新區(qū)城市的可持續(xù)發(fā)展注入新活力，實(shí)現(xiàn)以“整村統(tǒng)籌”土地整備帶動(dòng)社區(qū)發(fā)展、以社區(qū)發(fā)展促進(jìn)新區(qū)城市發(fā)展的目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)與城市“雙贏發(fā)展”的局面。

基于整村統(tǒng)籌試點(diǎn)，土地精細(xì)化管理成為深圳新區(qū)土地管理重點(diǎn)工作，以政策法規(guī)為依據(jù)，制定全覆蓋、多層級(jí)、高標(biāo)準(zhǔn)的土地管理體系。以此為基礎(chǔ)，細(xì)化各項(xiàng)制度、規(guī)范和程序，嚴(yán)格執(zhí)行、監(jiān)督、考核、獎(jiǎng)懲，提升土地資源管理工作效率。其主要包括土地批前預(yù)控和批后監(jiān)管、土地資源集約節(jié)約利用、土地歷史遺留問(wèn)題處理三個(gè)方面的內(nèi)容。

（作者單位：中國(guó)國(guó)際城市化發(fā)展戰(zhàn)略研究委員會(huì)）

1004-7026（2015）01-0050-06中國(guó)圖書(shū)分類號(hào)：F301.11

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