加強(qiáng)高校國(guó)有資產(chǎn)管理的制度文化建設(shè)

李 良， 章奕暉

(1. 南京大學(xué) 環(huán)境學(xué)院, 江蘇 南京 210046; 2. 南京大學(xué) 國(guó)有資產(chǎn)管理處, 江蘇 南京 210046)

資產(chǎn)管理

加強(qiáng)高校國(guó)有資產(chǎn)管理的制度文化建設(shè)

李 良1， 章奕暉2

(1. 南京大學(xué) 環(huán)境學(xué)院, 江蘇 南京 210046; 2. 南京大學(xué) 國(guó)有資產(chǎn)管理處, 江蘇 南京 210046)

建設(shè)法制化的國(guó)有資產(chǎn)管理制度,對(duì)于提高管理效益、保障國(guó)有資產(chǎn)保值增值,具有非常重要的意義。建議從國(guó)有資產(chǎn)管理基本原則出發(fā),加強(qiáng)制度的系統(tǒng)性建設(shè);以國(guó)有資產(chǎn)種類(lèi)的體系為抓手,分類(lèi)加強(qiáng)制度的規(guī)范化建設(shè);抓住國(guó)有資產(chǎn)配置、使用、處置等環(huán)節(jié),加強(qiáng)管理制度的強(qiáng)制性建設(shè);著手國(guó)有資產(chǎn)管理制度的清理工作,增強(qiáng)管理制度的時(shí)效性。

國(guó)有資產(chǎn)管理; 制度文化; 系統(tǒng)思維

高校國(guó)有資產(chǎn)是指高校占有或者使用的能以貨幣計(jì)量的經(jīng)濟(jì)資源,包括各種財(cái)產(chǎn)、債權(quán)和其他權(quán)利,資產(chǎn)包括流動(dòng)資產(chǎn)、固定資產(chǎn)、在建工程、無(wú)形資產(chǎn)和對(duì)外投資等[1]。近年來(lái),隨著國(guó)家對(duì)高等教育財(cái)政力度投入的逐漸加大,2012年財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占GDP比例實(shí)現(xiàn)4%的目標(biāo),高校國(guó)有資產(chǎn)的總量和規(guī)模也在迅速增長(zhǎng)。按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定,高校應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)資產(chǎn)管理,合理配置資產(chǎn),提高資產(chǎn)使用效率。但高校國(guó)有資產(chǎn)的總額龐大、種類(lèi)多樣和管理的復(fù)雜性等問(wèn)題,使得如何建立健全科學(xué)規(guī)范的資產(chǎn)管理制度,完善資產(chǎn)共享、共用制度,成為高校亟須解決的重要問(wèn)題。

1 高校國(guó)有資產(chǎn)管理制度建設(shè)現(xiàn)狀及問(wèn)題分析

衡量制度文化是否成熟、制度文化建設(shè)是否有成效的標(biāo)準(zhǔn),要看制度的系統(tǒng)性、規(guī)范性、強(qiáng)制性、時(shí)效性和工具性等特征是否得到有效彰顯[2]。根據(jù)這些標(biāo)準(zhǔn),我國(guó)高校國(guó)有資產(chǎn)在健全管理制度、提高使用效率方面有大量工作要做。

1.1 高校國(guó)有資產(chǎn)管理制度的系統(tǒng)性不完整

制度的系統(tǒng)性實(shí)際上是系統(tǒng)各組成部分之間相互配合、有機(jī)聯(lián)系,使系統(tǒng)整體功能得到最大發(fā)揮。目前國(guó)內(nèi)尚無(wú)高校出臺(tái)一套較為完整的國(guó)有資產(chǎn)管理制度,其在制度的系統(tǒng)性建設(shè)存在的不足有:一是多局部性規(guī)則、少綱領(lǐng)性制度；很多高校臨時(shí)性指令和政策依據(jù)多,但卻沒(méi)有《國(guó)有資產(chǎn)管理辦法》、《國(guó)有資產(chǎn)處置辦法》等制度,沒(méi)有可行性的資產(chǎn)管理績(jī)效評(píng)價(jià)體系,系統(tǒng)的整體組織能力較差,難以形成管理合力；二是內(nèi)容覆蓋上存在重要的疏漏，“重有形、輕無(wú)形”,對(duì)科技成果、著作權(quán)等無(wú)形資產(chǎn)的產(chǎn)業(yè)化很少有規(guī)范化、全過(guò)程的管理,非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)缺乏制度管理[3],關(guān)于文物的管理基本空白；三是資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，缺乏公正合理、有約束力的財(cái)產(chǎn)配備標(biāo)準(zhǔn),資產(chǎn)無(wú)序配置現(xiàn)象突出,隨意性大；四是信息化建設(shè)跟不上發(fā)展需要[4]，普遍存在著業(yè)務(wù)管理與財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)脫節(jié)、信息系統(tǒng)紛雜、數(shù)據(jù)難以有效共享的現(xiàn)象,使不同資金來(lái)源渠道之間缺乏必要的透明度與協(xié)調(diào)性，雖然大多數(shù)高校都建立了相應(yīng)的資產(chǎn)管理模式和資產(chǎn)信息管理系統(tǒng),但是沒(méi)有一所高校實(shí)施“結(jié)合”的管理模式,也很少有高校能夠?qū)嵭行略鲑Y產(chǎn)配置預(yù)算制度[5]。

1.2 國(guó)有資產(chǎn)管理制度的規(guī)范程度低

制度的規(guī)范性體現(xiàn)的是規(guī)則的科學(xué)性。目前,我國(guó)高校所采取的還是具有濃厚計(jì)劃色彩的“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、歸口管理、分類(lèi)負(fù)責(zé)”的方式,即主管資產(chǎn)的校長(zhǎng)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo);財(cái)務(wù)部門(mén)管理資金;資產(chǎn)處、教務(wù)處、圖書(shū)館等部門(mén)分類(lèi)管理其職能下資產(chǎn)[6]。雖然高校已大多成立了國(guó)有資產(chǎn)管理處(或其他名稱(chēng)的處室)作為資產(chǎn)管理的歸口部門(mén),但從未從根本上改變多頭管理的局面,沒(méi)有能夠形成統(tǒng)一的國(guó)有資產(chǎn)管理體系。反映在制度建設(shè)上,就是規(guī)范內(nèi)容不明確、表述不科學(xué)、條文沖突頻繁,各單位資產(chǎn)管理之間的責(zé)任、權(quán)限、相互銜接以及相互制約方面沒(méi)有科學(xué)合理的界定。同時(shí),有些管理決策者與執(zhí)行者對(duì)基層了解過(guò)少、考慮深入不夠,造成制度建設(shè)周期過(guò)長(zhǎng)、投入過(guò)多而產(chǎn)出較少[7]。此外,由于資產(chǎn)管理的隊(duì)伍專(zhuān)業(yè)化不足和對(duì)公文的不夠重視,規(guī)則的文字表述顯得粗糙。

1.3 國(guó)有資產(chǎn)管理制度的強(qiáng)制性不足

制度的強(qiáng)制性在制度文化中表現(xiàn)為執(zhí)行制度的堅(jiān)決性和自覺(jué)性。由于制度的規(guī)范程度低,獎(jiǎng)懲機(jī)制不完善,導(dǎo)致責(zé)任主體不明確,資產(chǎn)管理責(zé)任制未能得到有效落實(shí)[8]。制度過(guò)分多元化和分散化,制度之間缺少整合和協(xié)調(diào),導(dǎo)致管理缺位和管理推諉情況多發(fā),使各部門(mén)之間互相制約、推卸責(zé)任,管理的積極性難以有效激發(fā)。在一些情形下,規(guī)章制度只是應(yīng)對(duì)檢查而制定,或以“補(bǔ)丁”形式出現(xiàn)，但在生效之日起就被隨手扔到了一邊,有法不依、執(zhí)法不嚴(yán),也降低了資產(chǎn)使用的效率。制度的不作為,嚴(yán)重制約了制度的強(qiáng)制性作用。

1.4 國(guó)有資產(chǎn)管理制度的時(shí)效性滯后

制度的時(shí)效性在制度文化中表現(xiàn)為完善制度的修復(fù)性和創(chuàng)新性。但高校國(guó)有資產(chǎn)管理制度的廢、改、立卻并不及時(shí),許多過(guò)時(shí)的法規(guī)規(guī)章無(wú)法得到及時(shí)廢止和更新,而且表現(xiàn)形式不統(tǒng)一。有些高校10余年沒(méi)有進(jìn)行過(guò)規(guī)章制度的整理工作,以致管理部門(mén)多的是“故紙堆”,做的是“經(jīng)驗(yàn)事”,管的卻是“糊涂賬”。由于缺少規(guī)章清理和匯編工作,一些上世紀(jì)70或80年代的規(guī)章制度還在修修補(bǔ)補(bǔ)地運(yùn)用,一些新形勢(shì)下出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題卻無(wú)章可循[9],導(dǎo)致制度時(shí)效性嚴(yán)重滯后。

2 加強(qiáng)高校國(guó)有資產(chǎn)管理制度文化建設(shè)的重要性

2.1 制度和制度文化的重要性

制度是要求成員共同遵守的、按照一定程序辦事的規(guī)程。制度作為一種規(guī)范人行為的方法,具有剛性,是一定范圍內(nèi)和特定時(shí)間內(nèi)每個(gè)人都要遵守的。作為組織文化的重要載體,制度文化是組織在進(jìn)行管理活動(dòng)中所制定的、起規(guī)范保證作用的管理制度、管理方法和管理政策,是嚴(yán)格而規(guī)范的硬性約束,為組織文化的執(zhí)行提供依據(jù)和保證[10]。

2.2 國(guó)有資產(chǎn)管理制度文化建設(shè)的意義

制度是防范機(jī)會(huì)主義行為的有效工具。由于正式制度與非正式制度安排不健全、制度實(shí)施機(jī)制不合理,導(dǎo)致了高校國(guó)有資產(chǎn)管理效率低下。落后的國(guó)有資產(chǎn)管理制度的建設(shè),形成的分割、重復(fù)的管理體制,直接制約了資產(chǎn)管理水平的提升和資產(chǎn)管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn);所產(chǎn)生的“管理污染”,又與高校行政化形成了互嵌、糾纏的局面;由于難以形成穩(wěn)定的有序的制度文化,最終影響的是大學(xué)精神和大學(xué)物質(zhì)文化的可持續(xù)發(fā)展。面對(duì)這些問(wèn)題,迫切需要加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)管理的制度文化建設(shè)。

2.3 國(guó)有資產(chǎn)管理制度文化建設(shè)的內(nèi)容

任何制度的設(shè)計(jì)都是為理念和目標(biāo)服務(wù)的。良好的國(guó)有資產(chǎn)管理制度文化,需要以法治思維和法治方式,將獨(dú)立分割的管理系統(tǒng)整合為一整套科學(xué)規(guī)范的管理體系、順暢高效的運(yùn)行流程,把資產(chǎn)管理理念、價(jià)值觀融入到管理服務(wù)中去,使管理精簡(jiǎn)程序、清理環(huán)節(jié)、分清責(zé)任、明確標(biāo)準(zhǔn),實(shí)現(xiàn)管理的制度化、規(guī)范化和科學(xué)化。

3 加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)管理制度文化建設(shè)的建議

3.1 從國(guó)有資產(chǎn)管理基本原則出發(fā),加強(qiáng)制度的系統(tǒng)性建設(shè)

國(guó)有資產(chǎn)管理制度的完善,要從國(guó)有資產(chǎn)管理的基本原則出發(fā),用系統(tǒng)思維的角度加強(qiáng)建設(shè)。一是根據(jù)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合的原則,建立資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)和完善預(yù)算管理制度，可以借鑒一些地方政府已設(shè)定的“涵蓋土地、車(chē)輛、辦公用房、通用設(shè)備、專(zhuān)用設(shè)備五大類(lèi)資產(chǎn)配置的數(shù)量、價(jià)格、技術(shù)性能、使用年限等”[11],完善高校資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)體系；二是要根據(jù)資產(chǎn)管理與財(cái)務(wù)管理相結(jié)合的原則,建立統(tǒng)一規(guī)范的涵蓋土地資源、房產(chǎn)、教學(xué)科研設(shè)備、辦公設(shè)施器材、圖書(shū)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、無(wú)形資產(chǎn)等內(nèi)容的國(guó)有資產(chǎn)管理信息系統(tǒng),完善固定資產(chǎn)管理和資產(chǎn)清查制度,確保資產(chǎn)信息和財(cái)務(wù)信息的真實(shí)、準(zhǔn)確、完整；三是根據(jù)資產(chǎn)管理與績(jī)效管理相結(jié)合的原則,建立資產(chǎn)管理績(jī)效制度和資產(chǎn)管理監(jiān)督制度；四是根據(jù)實(shí)物管理與價(jià)值管理相結(jié)合的原則,建立國(guó)有資產(chǎn)效益評(píng)估指標(biāo)、核定配置標(biāo)準(zhǔn),實(shí)行資產(chǎn)有償使用、合理調(diào)劑。

3.2 以國(guó)有資產(chǎn)種類(lèi)的體系為抓手,分類(lèi)加強(qiáng)制度的規(guī)范化建設(shè)

對(duì)照流動(dòng)資產(chǎn)、固定資產(chǎn)、在建工程、無(wú)形資產(chǎn)和對(duì)外投資等5種形式的管理制度,進(jìn)行分類(lèi)整理、加強(qiáng)規(guī)范化建設(shè)。一是對(duì)固定資產(chǎn)管理領(lǐng)域,注意加強(qiáng)綱領(lǐng)性制度制定,探索大型儀器設(shè)備共享共用管理機(jī)制。作為傳統(tǒng)的國(guó)有資產(chǎn)管理領(lǐng)域,很多高校制定有固定資產(chǎn)管理方面的系列制度。但卻沒(méi)有統(tǒng)領(lǐng)性的制度；二是對(duì)于無(wú)形資產(chǎn)管理、對(duì)外投資等領(lǐng)域,加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和具體協(xié)調(diào)，C9高?；緵](méi)有制定直接的無(wú)形資產(chǎn)管理辦法,科技成果、版權(quán)等無(wú)形資產(chǎn)管理存在缺位和不一致的現(xiàn)象,一些已有的制度大多側(cè)重于知識(shí)產(chǎn)權(quán)的管理,如“關(guān)于規(guī)范北京大學(xué)‘企業(yè)冠名權(quán)’的規(guī)定”、“北京大學(xué)視覺(jué)形象識(shí)別系統(tǒng)管理辦法”、“上海交通大學(xué)關(guān)于規(guī)范?？毓蓞⒐善髽I(yè)使用校名的通知”等,但科技成果轉(zhuǎn)化收益分配的政策不明確和規(guī)范。建議通過(guò)制定無(wú)形資產(chǎn)管理辦法和知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)管理規(guī)定等,以科技成果轉(zhuǎn)化為著眼點(diǎn),制定科技成果轉(zhuǎn)化及其股權(quán)激勵(lì)實(shí)施辦法等,構(gòu)建系統(tǒng)、規(guī)范的無(wú)形資產(chǎn)管理制度。三是對(duì)事項(xiàng)明確的流動(dòng)資產(chǎn)、在建工程領(lǐng)域,加強(qiáng)制度的深入建設(shè)。國(guó)內(nèi)高校近幾年加大了對(duì)在建工程領(lǐng)域的制度建設(shè),但仍然需要進(jìn)一步深化，在捐贈(zèng)管理方面,可以參照如復(fù)旦大學(xué)就助學(xué)金、捐贈(zèng)項(xiàng)目、接受捐贈(zèng)、獎(jiǎng)學(xué)金捐贈(zèng)、校友基金等事項(xiàng)分別制度管理辦法等。

3.3 抓住國(guó)有資產(chǎn)配置、使用、處置等環(huán)節(jié),加強(qiáng)制度的強(qiáng)制性建設(shè)

建議從管理節(jié)點(diǎn)入手,對(duì)國(guó)有資產(chǎn)節(jié)點(diǎn)管理進(jìn)行流程再造和科學(xué)的制度建設(shè),實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)動(dòng)態(tài)跟蹤管理和系統(tǒng)管理的結(jié)合?！吨睂俑咝Ｊ聵I(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》全面規(guī)范了資產(chǎn)配置、資產(chǎn)使用、資產(chǎn)處置等各個(gè)環(huán)節(jié)的管理,構(gòu)建了國(guó)有資產(chǎn)從形成、使用到處置全過(guò)程的有效監(jiān)督體系。高校除了制定總章性的國(guó)有資產(chǎn)管理辦法外,應(yīng)該還就各個(gè)環(huán)節(jié)制定具體的管理辦法。如山東大學(xué)先后修訂“山東大學(xué)國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法”、“山東大學(xué)國(guó)有資產(chǎn)使用管理暫行辦法”、“山東大學(xué)國(guó)有資產(chǎn)處置管理暫行辦法”、“山東大學(xué)國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理暫行規(guī)定”等制度[12],形成了涵蓋各類(lèi)資產(chǎn),從資產(chǎn)配置、使用到處置整個(gè)生命周期的管理制度框架體系。同時(shí),通過(guò)這些環(huán)節(jié)的監(jiān)督和檢查,加強(qiáng)制度的落實(shí)監(jiān)督。以這些環(huán)節(jié)為抓手,加強(qiáng)制度執(zhí)行、監(jiān)督規(guī)范。

3.4 著手國(guó)有資產(chǎn)管理制度的清理工作,加強(qiáng)制度的時(shí)效性建設(shè)

高校應(yīng)建立國(guó)有資產(chǎn)管理制度經(jīng)?；男薷?、廢止工作機(jī)制和定期清理制度,使清理工作規(guī)范化、制度化。依據(jù)國(guó)家法規(guī)為衡量標(biāo)準(zhǔn),先由各職能部門(mén)對(duì)職責(zé)內(nèi)的規(guī)章進(jìn)行匯編,每年對(duì)規(guī)章制度進(jìn)行一次匯編,由高校法制部門(mén)牽頭研究修訂或者廢止,該廢止的及時(shí)廢止,該修訂的及時(shí)修訂,該創(chuàng)立的盡快創(chuàng)立,并公布繼續(xù)有效、廢止和失效的制度目錄,確保制度的可持續(xù)發(fā)展。這2年來(lái),南京大學(xué)著手進(jìn)行的行政規(guī)章制度匯編工作無(wú)疑是一項(xiàng)非常有益的嘗試。

4 結(jié)束語(yǔ)

國(guó)有資產(chǎn)管理是高校管理工作的一個(gè)新領(lǐng)域,高校國(guó)有資產(chǎn)管理工作面臨著眾多問(wèn)題和挑戰(zhàn),簡(jiǎn)單地企求制度來(lái)解決問(wèn)題無(wú)濟(jì)于事。只有從制度文化建設(shè)角度,做好制度的頂層設(shè)計(jì),建設(shè)良好的管理生態(tài)環(huán)境,才不會(huì)使國(guó)有資產(chǎn)管理陷入“云山霧?！钡拿造F中。因此,國(guó)有資產(chǎn)的制度文化建設(shè),就不能僅僅是著眼于具體細(xì)節(jié)的修修補(bǔ)補(bǔ),更是一個(gè)長(zhǎng)期、動(dòng)態(tài)和系統(tǒng)的過(guò)程,需要不斷地探索和實(shí)踐。

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Strengthening cultural construction of state-owned assets management system in colleges and universities

Li Liang1, Zhang Yihui2

(1. School of Environment, Nanjing University, Nanjing 210046, China;2. Department of Assed Management, Nanjing University, Nanjing 210046, China)

Legalization construction of the state-owned assets management system,to improve management efficiency and security of state-owned assets of value,plays a very important role.Recommendations proceed from the fundamental principles of state-owned assets management, to strengthen the systematic construction of the system; based on the kind of state-owned assets system as the starting point, according to systems of classification to strengthen standardization; to grasp the use and disposition of state-owned asset allocation process, to strengthen the construction of management system of mandatory; to proceed with the liquidation of state-owned assets management system, and to enhance the timeliness of management systems.

state-owned assets management; institutional culture; systematic thinking

2014- 12- 22

李良(1982—)，男，湖南耒陽(yáng)，法學(xué)碩士，南京大學(xué)環(huán)境學(xué)院黨委副書(shū)記，研究方向?yàn)楦叩冉逃芾?

E-mail：liliang@nju.edu.cn

F123.7

A

1002-4956(2015)6- 0257- 03