政府盡責(zé)：解決留守兒童問題的重要支點

張愛芹，王以第，潘慶忠

（濰坊醫(yī)學(xué)院，山東濰坊 261053）

【職工問題研究】

政府盡責(zé)：解決留守兒童問題的重要支點

張愛芹，王以第，潘慶忠

（濰坊醫(yī)學(xué)院，山東濰坊 261053）

留守兒童問題是改革開放后伴隨著農(nóng)民工的出現(xiàn)而產(chǎn)生的一個新問題。解決留守兒童問題，政府盡責(zé)是重要支點。當(dāng)前，政府在解決留守兒童問題中存在著責(zé)任缺失，主要表現(xiàn)為制度設(shè)計還不完善、財政投入不力、管理服務(wù)不到位等。解決留守兒童問題，需要各級政府的強力合作推動，以強化政府責(zé)任為支點，建立起以政府為主導(dǎo)的解決留守兒童問題的立體化保障體系。各級政府要穩(wěn)步推進戶籍制度改革，為父母、孩子在城鎮(zhèn)共同生活掃除體制障礙；擴大基本公共服務(wù)覆蓋面，為隨遷子女織就“安全網(wǎng)”；加快農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展，為父母在家鄉(xiāng)就業(yè)生活提供現(xiàn)實幫助；加強農(nóng)村教育投入和社會治安管理，為留守兒童提供良好教育條件，撐起安全保護傘。

政府責(zé)任；留守兒童；服務(wù)型政府；農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化

留守兒童問題是改革開放后伴隨著農(nóng)民工的出現(xiàn)而產(chǎn)生的一個新問題。留守兒童，是指父母雙方或一方為了改善家庭生活、提高經(jīng)濟收入、進城打工而留守在農(nóng)村所在地的年滿14周歲以下的兒童。全國婦聯(lián)2013年5月發(fā)布的《我國農(nóng)村留守兒童、城鄉(xiāng)流動兒童狀況研究報告》顯示，全國有農(nóng)村留守兒童6102.55萬，占農(nóng)村兒童數(shù)量的37.7%，占全國兒童的21.88%。[1]也就是說，農(nóng)村現(xiàn)有超過三分之一、全國有超過五分之一的兒童不能在父母的呵護下健康成長。由于和父母長期分離，留守兒童在生活照顧、教育過程、心理成長等方面受到不同程度的影響。留守兒童已成為進城務(wù)工人員合理流動的最大羈絆，成為廣大農(nóng)村居民亟盼政府解決的重要問題。

解決留守兒童問題，需要政府、社會、學(xué)校、愛心組織等各種力量的共同努力，其中最關(guān)鍵和核心的力量就是政府的盡責(zé)，這是解決留守兒童問題的重要支點。

一、解決留守兒童問題，政府責(zé)無旁貸

留守兒童問題涉及到農(nóng)村千家萬戶和數(shù)以萬計的兒童，不僅關(guān)系到孩子的未來、家庭的未來，而且關(guān)系到農(nóng)村和國家的未來。逐步解決留守兒童問題既是現(xiàn)階段社會主義新農(nóng)村建設(shè)的重要任務(wù)，也是各級黨委政府義不容辭的責(zé)任。2013年中央1號文件，即《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進一步增強農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見》指出，各級黨委、政府和社會各界要高度重視農(nóng)村留守兒童、留守婦女、留守老人問題，加強生產(chǎn)扶持、社會救助、人文關(guān)懷，切實保障他們的基本權(quán)益和人身安全。李克強總理在2014年政府工作報告中強調(diào)：要“高度重視農(nóng)村留守兒童、婦女、老人和‘空心村’問題”。留守兒童問題首次寫入政府工作報告，既說明解決農(nóng)村留守兒童問題的重要性和迫切性，也說明解決留守兒童問題，政府要勇于擔(dān)當(dāng)，承擔(dān)起主要責(zé)任。

（一）解決留守兒童問題是政府的應(yīng)盡職責(zé)

我國的國家性質(zhì)決定了我們的政府必然是“一個以公民本位、社會本位為治理理念，以民主為政治前提，以法制為政治保障，以責(zé)任為管理內(nèi)核，以服務(wù)公眾和社會為核心職能”[2]的服務(wù)型政府。

政府的服務(wù)職能主要包括兩大類：即社會性公共服務(wù)和維護性公共服務(wù)。社會性公共服務(wù)一般包括政府保障公民基本民生需求的教育、就業(yè)、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、計劃生育、住房保障等領(lǐng)域的公共服

務(wù)；維護性的公共服務(wù)，包括與人民生活環(huán)境緊密關(guān)聯(lián)的交通、通信、公用設(shè)施、環(huán)境保護等領(lǐng)域的公共服務(wù)，以及保障安全需要的公共安全、消費安全和國防安全等領(lǐng)域的公共服務(wù)。隨著社會的發(fā)展，人們對政府公共服務(wù)的需求越來越高，政府的公共服務(wù)職能也會隨之變化。根據(jù)馬斯洛的需要層次論，與全面建成小康社會的新要求相適應(yīng)，我們要建立的服務(wù)型政府應(yīng)當(dāng)向社會提供的公共服務(wù)包括生存性公共服務(wù)、安全性公共服務(wù)、發(fā)展性公共服務(wù)三個層次。[3]

解決留守兒童的基本生活，使他們生活有助，屬于政府的生存性公共服務(wù)范疇；保護留守兒童的安全，使他們安全有護，屬于安全性公共服務(wù)；使留守兒童接受良好的教育、醫(yī)療保障，使他們學(xué)有所教、病有所醫(yī)，則屬于發(fā)展性公共服務(wù)。因此，無論是從政府基本職能，還是從公民的需求層次看，解決留守兒童的教育、生活、安全、心理健康等問題，保障其教育、生活、安全等公民權(quán)利都是政府義不容辭的責(zé)任。

（二）留守兒童問題的公共性決定了政府責(zé)任的必然性

留守兒童問題是一個多維的復(fù)雜的問題。就內(nèi)容來說，涉及留守兒童的教育、生活、安全、心理、健康等各個方面。就影響來說，它不僅是一個家庭、一個村莊、一個地區(qū)、一個省份的事，還關(guān)系到整個農(nóng)村是否穩(wěn)定、農(nóng)業(yè)是否發(fā)展、農(nóng)民是否幸福的問題，繼而關(guān)系到整個國家的可持續(xù)健康發(fā)展的問題。因此，留守兒童問題是一個公共性的社會問題，理應(yīng)由擔(dān)任公共職責(zé)的政府主導(dǎo)解決。

公共性是政府的基本屬性，它內(nèi)在地包含著解決留守兒童問題的教育、社會保障、社會安全等問題。只有明確政府在解決留守兒童問題中的責(zé)任，并認(rèn)真履行政府職責(zé)，才能解除農(nóng)民工后顧之憂，增加農(nóng)村居民生活滿意度，提高農(nóng)村居民的幸福指數(shù)。

（三）解決留守兒童問題是促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村改革發(fā)展的重要任務(wù)

促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村改革發(fā)展是我國全面建成小康社會的重要任務(wù)。要實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，就必須加大農(nóng)村改革力度，提高農(nóng)民的素質(zhì)，培育造就一代新型農(nóng)民。這就要從娃娃抓起，加強對包括留守兒童在內(nèi)的農(nóng)村兒童的教育、培養(yǎng)，關(guān)注他們的需求、健康、安全，使他們得到全面發(fā)展。這樣做，一可以為實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供后備人才保障，二可以解除農(nóng)村居民后顧之憂，煥發(fā)他們的勞動熱情，調(diào)動他們建設(shè)社會主義新農(nóng)村的積極性和創(chuàng)造性，進而推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進程。從這個意義上說，重視和解決留守兒童問題，也是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和促進農(nóng)村改革的重大任務(wù)。

二、政府在解決留守兒童問題中的責(zé)任缺失

隨著改革開放進程的深化，留守兒童問題日益凸顯，逐漸引起政府的重視。政府從多方面努力，出臺了一系列政策法規(guī)和措施，對解決留守兒童問題起到了一定的作用。但從總體情況看，還有不盡如人意的地方，迫切需要深化改革逐步加以解決。

（一）制度設(shè)計還不完善

為了解決留守兒童問題，政府相繼出臺了一系列政策法規(guī)。如：2003年國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了教育部、中央編辦、公安部、發(fā)展改革委、財政部、勞動保障部《關(guān)于進一步做好進城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育工作的意見》；2004年頒布了《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加強和改進未成年人思想道德建設(shè)的若干意見》；2006年頒布了《中華人民共和國義務(wù)教育法》和《中華人民共和國未成年人保護法》等。以上政策和法律法規(guī)的制定與執(zhí)行，為確保留守兒童的教育與安全等問題，起到了一定的制度保障作用。

但仔細分析不難發(fā)現(xiàn)，其中專門針對留守兒童問題的法律法規(guī)卻難覓蹤跡?，F(xiàn)實中，留守兒童問題成為游離于制度之外的一個邊緣問題，再加上地方政府在解決留守兒童問題方面的職責(zé)意識不夠強，政策硬性規(guī)定較少，在實際操作過程中政府嚴(yán)重缺位或虛位現(xiàn)象依然存在。

（二）財政投入不力

改革開放以來，為加快我國發(fā)展，縮小與發(fā)達國家的差距，我國實行向東南沿海地區(qū)傾斜的“非均衡發(fā)展戰(zhàn)略”，大量的資金、物力、人力投入沿海和城市，我國在計劃經(jīng)濟體制下形成的“二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)”更加凸顯，城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差距進一步拉大。為了縮小城鄉(xiāng)差距，從2004年始中央政府每年發(fā)布1號文件，對解決“三農(nóng)”問題提出系列方針政策，十六屆五中全會更進一步提出建設(shè)社會主義新農(nóng)村的重大任務(wù)，各級政府也不斷加大對“三農(nóng)”的投入。但從總體情況看，政府對農(nóng)村的財政投入仍顯不足，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后，學(xué)校教育硬件建設(shè)依然薄弱，在一定程度上限制了學(xué)校在農(nóng)村留守兒童教育管理方面的功能發(fā)揮；醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施簡陋，留守兒童健康得不到切實保障；家庭收入低，部分留守兒童營養(yǎng)缺乏；農(nóng)村治安狀況惡化，留守人身兒童的安全得不到應(yīng)有的保障。

（三）管理服務(wù)不到位

對留守兒童問題，各級政府雖采取了一些措施，加強對留守兒童的教育與管理，但從各地情況看，管理服務(wù)不規(guī)范問題仍普遍存在。主要表現(xiàn)是缺乏專門的管理服務(wù)留守兒童的政府機構(gòu)。有的地方成立了政府牽頭的由教育、婦聯(lián)、團委等組織參與的協(xié)調(diào)機構(gòu)，但在實際操作中，由于缺乏專職負責(zé)人員而出現(xiàn)缺位空轉(zhuǎn)現(xiàn)象。再加上有些地方政府重經(jīng)濟發(fā)展輕社會治理，導(dǎo)致留守兒童失教、失保等問題更為突出。[4]

三、以強化政府責(zé)任為支點，多措并舉綜合解決留守兒童問題

讓留守兒童不再留守，讓“小候鳥”能在父母身邊健康成長，涉及到戶籍、社會保障、財政投入等諸多方面。既需要中央政府的頂層設(shè)計，更需要地方政府承擔(dān)起解決留守兒童問題的現(xiàn)實責(zé)任。給“小候鳥”筑巢，解決留守兒童問題，需要各級政府強力合作推動，以強化政府責(zé)任為支點，建立起以政府為主導(dǎo)的解決留守兒童問題的立體化保障體系，使留守兒童“學(xué)有所教、健康有保、安全有護、生活有助”。

（一）加快推進戶籍制度改革，為父母、孩子在城鎮(zhèn)共同生活掃除體制障礙

中國特色的“二元戶籍”制度是造成留守兒童問題的體制因素和難以逾越的藩籬。破解這一難題，解決留守兒童不再留守的問題，必須打破城鄉(xiāng)二元戶籍結(jié)構(gòu)，實施城鄉(xiāng)一體化戶籍制度，而這一任務(wù)必須依靠政府完成。

2014年7月30日，國務(wù)院正式印發(fā)《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》，明確了建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度。這標(biāo)志我國實行了半個多世紀(jì)的“農(nóng)業(yè)”和“非農(nóng)業(yè)”二元戶籍管理模式將退出歷史舞臺。為解決我國長期以來存在的城鄉(xiāng)二元戶籍結(jié)構(gòu)，拆除制約勞動力自由流動的藩籬確立了時間表和路線圖，也為解決留守兒童問題開啟了“現(xiàn)實之門”。

解決留守兒童不再留守的問題，各級政府必須根據(jù)《意見》精神，堅持積極穩(wěn)妥、規(guī)范有序，以人為本、尊重群眾意愿，因地制宜、區(qū)別對待，統(tǒng)籌配套、提供基本保障的原則，加快推進戶籍制度改革，給予常年在城里務(wù)工、希望在城市落戶的農(nóng)民工以合法的市民身份，這樣才能使留守兒童的父母在城市為子女筑起安全之家，讓留守兒童由孤獨兒童變成隨身兒童、快樂兒童、幸福兒童。

（二）擴大基本公共服務(wù)覆蓋面，為隨遷子女織就“安全網(wǎng)”

與戶籍制度改革相呼應(yīng)，輸入地政府要解決隨遷子女的社會保障問題。要采取切實措施，擴大基本公共服務(wù)覆蓋面，使包括農(nóng)民工和其隨遷子女在內(nèi)的全體人民共享改革發(fā)展成果，切實保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其子女平等享有受教育權(quán)利。將隨遷子女義務(wù)教育納入政府教育發(fā)展規(guī)劃和財政保障范疇，實行義務(wù)教育學(xué)生統(tǒng)一登記制度，按學(xué)生實際數(shù)量而不是家庭戶籍進行義務(wù)教育資源的配置，按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)劃撥教育經(jīng)費，避免財政撥款不均、進城兒童分享城里兒童教育資源的現(xiàn)象；同時，逐步完善并落實隨遷子女在流入地接受中等職業(yè)教育免學(xué)費和普惠性學(xué)前教育的政策以及接受義務(wù)教育后參加升學(xué)考試的實施辦法。

同時，要加快社會保障體制改革，逐步推進城鄉(xiāng)一體化保障機制。具體政策措施包括：及時把進城落戶農(nóng)民和隨遷兒童納入城鎮(zhèn)社會保障體系，使長期在城市務(wù)工的人員及隨遷子女享有同當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)戶口人員同質(zhì)的社會保障待遇，解除他們的后顧之憂。[5]

（三）加快農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展，為農(nóng)民在家鄉(xiāng)就業(yè)生活提供幫助

留守兒童問題之所以產(chǎn)生和存在，根本原因是城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)導(dǎo)致的。要解決留守兒童問題，最根本的措施是輸出地政府加快農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，為農(nóng)民在當(dāng)?shù)靥峁┚蜆I(yè)崗位和就業(yè)機會，這是解決留守兒童問題的治本之策。

為此，除了中央政府應(yīng)加大對老少邊窮農(nóng)村地區(qū)的財政支持，為發(fā)展地方經(jīng)濟提供充足的財力支持和技術(shù)幫助之外，地方政府首先要采取切實措施，充分挖掘地方發(fā)展經(jīng)濟的潛力和資源，定期對農(nóng)民進行技術(shù)技能培訓(xùn)，不斷提高其就業(yè)本領(lǐng)。因地制宜，大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，支持農(nóng)民宜商則商、宜農(nóng)則農(nóng)、宜工則工，讓農(nóng)民在當(dāng)?shù)鼗蚩鞓返亟?jīng)營農(nóng)業(yè)，或從事商業(yè)活動，或到企業(yè)打工。還要加大對回鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)人員的支持力度，充分運用他們從城市打工經(jīng)歷中學(xué)到的新技術(shù)、新技能，帶動地方經(jīng)濟發(fā)展，從根本上解決農(nóng)民回鄉(xiāng)留得住的問題。

同時，要加快城鎮(zhèn)化建設(shè)，實現(xiàn)就近城鎮(zhèn)化。小城鎮(zhèn)建設(shè)具有成本低、連接城市鄉(xiāng)村、交通方便等優(yōu)勢，各地政府應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)氐臈l件，加快小城鎮(zhèn)建設(shè)，為農(nóng)村剩余勞動力就近就業(yè)創(chuàng)造便利條件，做到“離土不離鄉(xiāng)、就業(yè)不離家、進廠不進城”，實現(xiàn)就地市民

化，并使之享有與當(dāng)?shù)厥忻裢?、同質(zhì)的就業(yè)、醫(yī)療、社保等社會服務(wù)。父母的工作、就業(yè)、社保問題解決了，留守兒童問題也就迎刃而解了。

（四）加強農(nóng)村教育投入，為留守兒童提供良好的教育條件

百年大計，教育為本。教育大計，教師為本。留守兒童多的地區(qū)大都是老少邊窮地區(qū)，地方相對閉塞，教育資源相對匱乏，師資相對短缺，教育水平低下。要從根本上解決留守兒童的教育問題，使留守兒童接受和其他兒童一樣的優(yōu)質(zhì)教育，就必須加大對農(nóng)村教育的投入，使教育資源配置均等化。

一是中央財政和地方財政在教育資源配置中重點向邊遠地區(qū)、貧困地區(qū)、革命老區(qū)、民族地區(qū)等傾斜，進一步加強校園基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，努力夯實義務(wù)教育均衡發(fā)展的硬件基礎(chǔ)，為留守兒童接受良好的教育、解決住宿等問題提供基本物質(zhì)保障。二是進一步加強信息化資源共建共享，大力推進“數(shù)字教育資源全覆蓋”，將數(shù)字教育資源輸送到農(nóng)村學(xué)校，讓農(nóng)村學(xué)生也能享受到優(yōu)質(zhì)教育。三是各地政府要注重提高農(nóng)村教師待遇，著力解決農(nóng)村教師留得住、安心教的問題。同時，還要加強對農(nóng)村教師的培養(yǎng)培訓(xùn)力度，不斷提高農(nóng)村教師隊伍的整體素質(zhì)。建立義務(wù)教育教師、管理人員合理流動、交流的長效機制，從根本上解決留守兒童的教育師資問題。

（五）加強農(nóng)村社會治安管理，為留守兒童撐起安全保護傘

近幾年來，頻繁發(fā)生的留守兒童受傷害案件，令人觸目驚心。保障留守兒童的生命健康安全刻不容緩。在留守兒童問題上，各級政府都應(yīng)該守土有責(zé)，并做到無縫對接。為此，應(yīng)成立省—縣—鎮(zhèn)—村職責(zé)明確、分工協(xié)作的立體化專門機構(gòu)，負責(zé)和保障包括留守兒童在內(nèi)的未成年人的健康安全。并與政府的績效考核掛鉤，實行地方政府領(lǐng)導(dǎo)一把手負責(zé)制和責(zé)任追究制，切實保護留守兒童的健康安全。

地方政府要加強對校園及周邊環(huán)境的治理，加大對黑網(wǎng)吧打擊力度，從源頭上預(yù)防未成年人犯罪。同時，學(xué)校和家長要加強對留守兒童自身的安全教育，使留守兒童增強自我防護意識，提高人身防護能力[6]。

在留守兒童問題上，政府除了發(fā)揮主導(dǎo)作用之外，還應(yīng)承擔(dān)起整合其他治理主體功能的責(zé)任，積極倡導(dǎo)和鼓勵社會各界共同參與到對留守兒童的關(guān)愛行動中來，在更廣層面上形成合力，營造全社會共同關(guān)愛留守兒童的良好環(huán)境和氛圍。

綜上所述，全面解決留守兒童問題是政府的重要職責(zé)。近年來，留守兒童問題已得到政府的高度重視，2014年政府工作報告首次把留守兒童問題作為政府的一項重要職責(zé)寫入報告，2015年政府工作報告進一步強調(diào)，要“為農(nóng)村留守兒童、婦女、老人提供關(guān)愛服務(wù)，建立未成年人社會保護制度”。相信，在政府、社會、學(xué)校、愛心組織等力量的共同努力下，留守兒童問題一定會得到圓滿的解決。

[1]賀迎春.6000萬兒童留守何時能為他們在城市“筑巢”[EB/OL].人民網(wǎng)——教育頻道,2014-08-08.

[2]孟昭武.服務(wù)型政府的道德責(zé)任[N].光明日報, 2009-01-20.

[3]陳云良.服務(wù)型政府的公共服務(wù)義務(wù)[J].人民論壇，2010，(29):24-26.

[4]趙聲馗,范曉諺.農(nóng)村留守兒童問題的治理模式探析[J].河北青年管理干部學(xué)院學(xué)報,2014,(1):6-9.

[5]國務(wù)院.關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見[EB/ OL].人民網(wǎng),2014-07-30.

[6]鄧長春.解決農(nóng)村留守兒童問題中的地方政府責(zé)任研究——以公共服務(wù)為視角[D].華中師范大學(xué)2012年碩士論文，2012.

(責(zé)任編輯：王友才)

The Government Fulfilling its Responsibility: The Basic Fulcrum to Solve the Left-Behind Children Problem

Zhang Aiqin,Wang Yidi,Pan Qingzhong

Left-behind children problem is a recent challenge that accompanies the appearance of migrant workers after the reform and opening-up.The government fulfilling its responsibility is the basic fulcrum to solve this problem.Governments at all levels must steadily promote the reform of the household registration system to eliminate all institutional barriers which prevent migrant worker parents and their children from living together in the same town;expand the coverage of basic public service to provide social security for children who migrate with their parents;speed up social and economic development of rural areas and offer practical help for parents enabling them to obtain employment and make a living in their hometown;increase the education input and level up the social security management of rural areas to provide better education conditions and security assurance for left-behind children.

the government；left-behind children；Responsibility

本文是山東省社會科學(xué)規(guī)劃研究項目“山東省農(nóng)村居民生活滿意度實證分析”（12CSHJ02）的階段性研究成果。

D669.5

A

2095—7416（2015）06—0025—04

2015-10-23

張愛芹（1964-），女，山東臨朐人，碩士，濰坊醫(yī)學(xué)院教授。主要研究方向為“三農(nóng)”問題和馬克思主義中國化研究。王以第(1971-)，男，山東壽光人，碩士，濰坊醫(yī)學(xué)院人文社科學(xué)院副教授。