用法治思維和法治方式謀劃水利稽察工作

劉湘寧

(水利部建設管理與質量安全中心， 北京　100038)

用法治思維和法治方式謀劃水利稽察工作

劉湘寧

(水利部建設管理與質量安全中心， 北京100038)

【摘要】運用“法治思維和法治方式”開展水利稽察工作，是依法治水管水興水迫切需要解決的重要課題之一。本文在論述水利稽察工作視角下的法治思維和法治方式的涵義和當前水利稽察工作面臨的法治困境的基礎上，探討了用法治思維和法治方式謀劃水利稽察工作的方法。

【關鍵詞】治水管水； 水利稽察； 法治思維； 法治方式

黨的十八大明確提出“法治是治國理政的基本方式”，“依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略”。黨的十八屆四中全會決定全面推進依法治國,建設中國特色社會主義法治體系和法治國家。習近平總書記強調指出： “國無常強，無常弱。奉法者強則國強，奉法者弱則國弱?！薄疤岣哌\用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定的能力，努力推動形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境，在法治軌道上推動各項工作?！?/p>

法治思維和法治方式是基于中國當前法治建設特定階段的特定要求提出來的，具有明確的針對性和現(xiàn)實性，對于推進依法治國、將一切組織的運行納入法治軌道具有重大現(xiàn)實意義。水利稽察工作是依法治水管水興水的重要組成部分，既是依法治水管水興水的需要，也是依法治水管水興水的重要手段和工具。陳雷部長在《認真學習貫徹黨的十八屆四中全會精神，奮力開創(chuàng)依法治水管水興水新局面》講話中強調： “要密切聯(lián)系水利工作實際、本單位工作實際以及個人思想實際，切實把全會精神轉化為做好水利工作的自覺行動，轉化為推動依法治水管水興水的強大動力”，“要嚴格履行水行政執(zhí)法職責，依法強化水資源管理，依法加強河湖空間用途管制，依法規(guī)范水利建設市場，依法組織防汛抗旱減災，依法懲處各類水事違法行為”，并要求全體水利干部職工切實提高運用法治思維和法治方式開展治水管水興水工作、解決水事問題的能力。從水利稽察工作視角來看： 法治思維就是水利稽察工作的核心思維，法治方式就是水利稽察工作的基本方式。如何運用“法治思維和法治方式”開展水利稽察工作，是當前依法開展水利稽察工作迫切需要研究的重要課題。

1從水利稽察工作視角理解“法治思維法治方式”的概念

法治思維就是將法治的各項要求運用于認識、分析、處理問題的思維方式。法治方式就是運用法治思維處理和解決問題的行為方式。法治思維與法治方式是內在和外在的關系，法治方式是法治思維實際作用于行為的外在表現(xiàn)，法治思維影響和決定著法治方式。從水利稽察工作的視角來看，“法治思維”是一種水利稽察工作的理念，法治方式是水利稽察工作的過程。即： 水利稽察工作理念影響和決定著水利稽察工作過程，水利稽察工作過程是水利稽察工作理念的外在表現(xiàn)。

a.將法治思維作為水利稽察工作的價值取向。“法治思維”是針對“人治思維”和“行政思維”提出的，是建立在社會主義法治理念基礎上的，是與依法治國和依法行政有著密切聯(lián)系的概念。法治思維是要按照法治的邏輯來觀察、分析和解決社會問題的思維方式，是將法律規(guī)定、法律知識、法治理念付諸實施的認識過程，直接關系到依法行政、依法辦事的效果。水利工程是涉及國計民生和千秋萬代的重要基礎設施，直接關乎國民經濟持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展和老百姓的切身利益。開展水利稽察工作的價值取向是依法維護水利建筑市場秩序，確保水利工程建設質量、效益和安全，維護國家利益和保護人民群眾的根本利益。依法開展水利稽察工作就是要在法規(guī)授權的范圍內，運用合法合規(guī)的手段，捍衛(wèi)法規(guī)的尊嚴，體現(xiàn)法治思維的基本理念。

b.將法治思維體現(xiàn)在水利稽察工作具體決策中。法治思維是以合法性為起點，以公平正義為中心的一個邏輯推理過程。當面臨多種問題的解決方式、手段時，應當以能夠準確判斷處理方式是否符合法律規(guī)定和法治精神為標準。水利稽察工作也應該以法治思維作為決策方式，將其作為治水管水興水的重要組成部分，是水利工程建設監(jiān)督管理系統(tǒng)中內生的具有預防、揭示和抵御功能的重要手段。因此，水利稽察工作開展以來，始終堅持“監(jiān)督、檢查與幫助、指導相結合”的總體要求，在新的歷史時期，必須始終站在水利建設事業(yè)的高度謀劃水利稽察工作，著眼依法治水管水興水的目標部署水利稽察工作，圍繞依法開展水利工程建設來實施水利稽察工作。

c.將法治方式貫穿于水利稽察工作全過程。法治方式是一種受法規(guī)觀念和操作方法所影響的認識社會現(xiàn)象、社會事物乃至具體問題的方法論。水利稽察工作的法治方式，要求水利稽察工作者在法治理念的基礎上，運用法律法規(guī)、規(guī)范標準、法規(guī)精神和法規(guī)邏輯，對發(fā)現(xiàn)或所要處理的水利工程建設管理中存在的問題進行分析、綜合、判斷、推理，并形成報告、結論、決定的思想認識活動與過程。

2當前水利稽察工作面臨的法治困境

a.法規(guī)制度不適應新形勢下水利建設監(jiān)督管理的需要。1998年大水以后，為適應大規(guī)模水利工程建設監(jiān)督管理需要，水利部于1999年12月頒布了《水利基本建設項目稽察暫行辦法》(水利部令第11號)。15年來，水利稽察工作堅持“監(jiān)督、檢查與指導、幫助并重”的總體要求，圍繞水利中心工作對水利工程建設的前期設計、計劃下達與執(zhí)行、建設管理、資金使用、質量與安全開展全方位的監(jiān)督檢查，有效保障了大規(guī)模水利建設的順利實施，有力保證了水利建設“工程安全、資金安全、干部安全和生產安全”。但是，隨著水利改革發(fā)展的深入推進，水利事業(yè)進入跨越式發(fā)展新階段，大規(guī)模水利建設面臨的新任務和新挑戰(zhàn)，對水利稽察工作提出了新的要求： ?《暫行辦法》已不適應水利改革發(fā)展新形勢下大規(guī)模水利建設工作的要求，需要將原來以大中型水利建設項目為主的稽察范圍向以小型工程為主的民生水利工程拓展，進一步擴大水利稽察工作覆蓋范圍；?為貫徹落實2011年中央一號文件和中央水利工作會議精神，保障大規(guī)模水利建設順利進行，推動水利又好又快發(fā)展，2011年水利部印發(fā)了《關于加強地方水利稽察工作的通知》，對地方水利稽察工作和流域機構配合水利部開展稽察工作提出了明確要求，水利稽察工作的主體已拓展到流域機構和省級水行政主管部門；?黨的十八屆三中全會作出的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》以及水利部印發(fā)實施的《水利部關于推進深化水利改革的指導意見》明確提出，加快政府職能轉變，推進水利改革發(fā)展，必須處理好中央和地方的關系，合理劃分涉及水利的中央事權和地方事權，充分發(fā)揮中央、地方兩個積極性，努力實現(xiàn)水行政管理整體效能最大化。為此，水利稽察工作要科學劃分中央和地方水利建設管理事權，履行好水利建設監(jiān)督管理中央和地方的兩個主體責任；?《暫行辦法》規(guī)定由稽察特派員負責督促有關整改意見的落實，但現(xiàn)行絕大多數(shù)稽察特派員為稽察工作機構聘用的退休干部，督促整改落實力度有限；加之處理處罰措施不夠，導致一些問題屢查屢犯，影響了水利稽察績效的發(fā)揮。

b.水利工程建設的參與者和管理者法治思維有待提高。良好的法治環(huán)境是用法治思維和法治方式加強水利工程建設監(jiān)督管理的根本保障。目前，依法治國雖已成為社會共識，但有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究現(xiàn)象依然普遍存在，部分水利工程建設項目法人、設計單位、監(jiān)理單位和施工單位自覺守法、護法的意識不強；一些水行政主管部門和相關行業(yè)主管部門責任人缺乏法治思維，在行為方式上存在著重長官意志而輕法治規(guī)范、重上級指示而輕法治原則、重行政效率而輕法治程序等現(xiàn)象，普遍存在只關心數(shù)量、不關心質量，只關心工程進度、不關心工程效益和安全等問題。這些現(xiàn)象和問題一日得不到解決，法治環(huán)境就一日不能改善，有效預防和制止水利建設違法違規(guī)行為的良好外部環(huán)境就難以形成。

c.監(jiān)督制約力度不夠。有效的權力運行制約監(jiān)督機制是用法治思維和法治方式開展水利建設監(jiān)督管理的重要前提。當前，隨著各類監(jiān)督檢查和水利稽察基本職能的歸位，水利建設監(jiān)督力度不斷加大，從源頭上強化對水利工程建設進行監(jiān)督管理的成效較為明顯。但是，如何把握各級水行政主管部門權力運行的規(guī)律性，有效破解同級監(jiān)督難的問題，依然缺乏核心制度設計和管理措施。各級水利稽察機構如何正確行使監(jiān)督權以避免越位和錯位，尚未有明確的制度規(guī)定。這對于發(fā)揮水利稽察監(jiān)督的作用，逐步形成決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調的運行管理機制非常不利。

d.水利稽察人員的法治素養(yǎng)有待提高。打造一支法治素養(yǎng)一流、專業(yè)能力精湛的水利稽察隊伍是用法治思維和法治方式開展水利稽察工作的重要支撐。不可否認，當前水利稽察隊伍中合格的專業(yè)人才相對缺乏，特別是具有專業(yè)理論知識、又有豐富實踐經驗、并且熟練掌握法律法規(guī)的稽察人員比例較低，有相當一部分水利稽察人員欠缺基本的規(guī)則意識和程序意識，工作中普遍存在著重實體輕程序、重結果輕時效、重結論輕證據、重口供輕物證等問題，同時還存在以主觀意志決定對問題的查處與否，對水利工程建設中相關問題進行“選擇性查處”等現(xiàn)象。在依法治國的大背景下，不下大力氣提高對水利稽察隊伍的法治素養(yǎng)，必然影響水利稽察工作持續(xù)有效地發(fā)揮監(jiān)督管理作用。

3用法治思維和法治方式謀劃水利稽察工作

a.盡快完善水利稽察工作法規(guī)制度體系。制度問題帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性，要通過廢、改、立，不斷完善水利稽察工作法規(guī)制度體系。從2009年提出修改完善《水利稽察暫行辦法》到現(xiàn)在，已經歷了5年時間的修改醞釀。當前，應借助貫徹落實十八屆四中全會精神的東風，盡早著手、科學論證、開門立法、廣聚民意，加快制定符合新時期新要求的水利稽察辦法。要做到預防與懲治、治標與治本、監(jiān)督與查處、實體與程序、運作規(guī)則與一般程序并重；明確水利稽察覆蓋范圍和各級水利稽察主體的事權與責任；要對現(xiàn)行的管理辦法進行清理，改進水利稽察工作程序及方式方法，完善稽察人員管理辦法和責任追究制度等。

b.大力培養(yǎng)水利建設行為的法治思維。人的因素是最重要、最具變化性的因素，只有大部分水利建設的參與者具備了法治思維，水利建設法律制度才能落到實處。因此，水利稽察工作要將法治思維寓于水利建設監(jiān)督管理的全過程，要在開展水利稽察工作的同時，加強法治文化宣傳和教育，在全水利建設行業(yè)涵養(yǎng)制度為要、法律至上的法治精神，努力提升法治理念，使水利建設參與者和管理者想問題、作決策、辦事情都能體現(xiàn)法治精神，讓“合不合法、合不合程序”成為一種慣性思維。要以發(fā)現(xiàn)的問題為導向，結合實際問題向被稽察單位和相關人員宣傳法律、法規(guī)和規(guī)程、規(guī)范、標準，通過以點促面、點面結合、舉一反三引導水利建設工作者做到一切立身行事都以法律為準繩，自覺忠于法律、遵守法律，增強執(zhí)法、守法自覺性。要旗幟鮮明地反對水利建設違法違紀現(xiàn)象，切實解決水利工程建設中存在的重大質量安全隱患，保障國家利益和老百姓利益不受侵害，使各級水利干部職工和工程參建主體在水利建設工作中真正敬畏法律、敬畏民意、敬畏崗位。

c.用法治思維統(tǒng)領水利稽察工作。木受繩則直，金就礪則利。法律制度的生命力在于執(zhí)行，要通過不斷深化水利稽察工作體制機制創(chuàng)新，強化水利稽察工作的監(jiān)督責任和監(jiān)督的相對獨立性、權威性，確保水利建設法律、法規(guī)和規(guī)程、規(guī)范、標準執(zhí)行到位，特別是強制性標準剛性運行。?要在加大對具體水利項目稽察力度的同時，加強對各級水行政主管部門實施水利建設管理行為的制約和監(jiān)督，盯緊相關責任人手中的權力和關鍵環(huán)節(jié)，使各級水利建設管理者習慣在監(jiān)督下工作，在法治軌道上用權，做到有權必有責、用權受監(jiān)督；?要通過稽察發(fā)現(xiàn)的問題促進深化水利建設改革，完善水利建設領域辦事公開制度，進一步暢通監(jiān)督渠道，通過法治方式引導和規(guī)范群眾有序參與監(jiān)督，鼓勵實名舉報，建立健全水利稽察舉報受理制度，發(fā)現(xiàn)問題及時查處，及時回應；?要依法規(guī)范各級水利稽察工作，做到不錯位、不越位、不缺位；建立健全責任追究機制，對權力失控、決策失誤、行為失范、以權謀私等行為，會同有關部門加大責任追究力度，切實維護法律制度尊嚴。?必須要堅持用法治方式開展具體項目稽察工作，堅守依規(guī)、文明、程序稽察，切實規(guī)范水利稽察過程中的自由裁量權的運用，尊重和保障被稽察單位的權利，保障被稽察人的合法權益。要規(guī)范稽察流程，正確使用稽察辦法規(guī)定的相關措施，絕不能隨意性、選擇性查處和越權違規(guī)稽察。要充分發(fā)揮水利稽察辦事機構的作用，加強與相關職能部門間協(xié)同、信息溝通，要細化稽察標準，做到事實清楚、證據確鑿、定性準確、措施恰當、手續(xù)完備，使稽察的每一個項目和問題都經得起歷史的檢驗。

d.打造過硬的水利稽察隊伍，提高法治能力。要按照打鐵先要自身硬的要求加強水利稽察隊伍建設，提高水利稽察人員運用法治思維和法治方式開展水利稽察工作的能力，推進水利稽察工作能力現(xiàn)代化。要把好稽察人員的入口關，通過各種方式將法規(guī)水平高、業(yè)務能力強、實踐經驗豐富的人員吸納到稽察專家隊伍中來；要強化對水利稽察人員的法治思維和法治方式的教育和培養(yǎng)，進一步加強水利稽察人員的法規(guī)意識，夯實以法治思維和法治方式開展水利稽察工作的自覺性和堅定性；要不斷完善考評制度，定期對水利稽察人員進行法律、法規(guī)和規(guī)程、規(guī)范、標準知識考核，重視提拔使用法治思維意識強、善于用法治方式開展水利稽察工作的在職干部；要強化管理，促使水利稽察人員進一步樹立“工程安全、干部安全、資金安全和生產安全”的底線思維，嚴格執(zhí)行和落實各項制度和規(guī)定；要強化監(jiān)督問責，對苗頭性、傾向性問題及時提醒、堅決制止，對不適合水利稽察工作的人員堅決調離，以零容忍態(tài)度堅決查處水利稽察人員違紀違法問題，發(fā)現(xiàn)一起、查處一起，決不姑息、決不袒護、決不手軟，用鐵的紀律打造過硬的水利稽察干部隊伍。

法治是最好的社會治理方式，是治療社會弊病的良藥。只有堅持用法治思維和法治方式來謀劃水利稽察工作，水利稽察工作才能在依法治國的時代背景下，融入到推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的時代旋律中去，才能實現(xiàn)依法治水管水興水的目標，為國家富強、民族復興發(fā)揮應有的作用。

中圖分類號：TV211.3

文獻標志碼：A

文章編號：1005-4774(2015)04-0001-04

Plan of water conservancy inspection work with legal idea and mode

LIU Xiangning

(MinistryofWaterResourcesConstructionManagementandQualityandSafetyCenter,Beijing100038,China)

Abstract：‘Legal Idea and Mode’ are applied for implementing water conservancy inspection, which is one of the important tasks that should be solved by legal water control, management and flourishing. In the paper, legal idea and legal mode meanings as well as legal difficulties faced by current water conservancy inspection work under the perspective of water conservancy inspection work are discussed. On the basis, methods of planning water conservancy inspection work by legal idea and legal mode are discussed.

Key words：water control and water management; water conservancy inspection; legal idea; legal mode