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    警惕長官意志變“地方性法規(guī)”

    2015-04-09 03:15:27
    南方周末 2015-04-09
    關鍵詞:減損立法法規(guī)章

    在一些地方,從“政府規(guī)章”變成“地方性法規(guī)”,只要黨政主官堅持,除了“走程序”需要一些時間外,近乎“舉手之勞”。這應該不是立法法的初衷。

    陳利浩 九三學社中央委員

    立法法本次修訂的一個主要亮點是“一放一收”?!胺拧保傅氖恰胺砰_”地方立法權(quán),允許地級市對“城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規(guī)”;“收”,指的是“收緊”行政規(guī)章,“沒有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)依據(jù),不得設定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務的規(guī)范”。這是落實四中全會決定、“全面依法治國”的重要一步。

    立法應有公開博弈過程

    但是,不能認為“地方性法規(guī)”天然地就優(yōu)于行政規(guī)章。例如:節(jié)能環(huán)保型小排量汽車是公認的綠色、環(huán)保交通工具,科技、產(chǎn)業(yè)、政府、民間都在全力推動。國家六個部委早在2006年就聯(lián)合下發(fā)《關于鼓勵發(fā)展節(jié)能環(huán)保型小排量汽車的意見》,明確規(guī)定:“各地不得以緩解交通擁堵等為由,專門對節(jié)能環(huán)保型小排量汽車采取交通管理限制措施;各地不得出臺專門限制小排量汽車的規(guī)定,不得采取任何形式的地方保護措施。”由于早期小排量車技術(shù)性能較差而“禁小”的北京、上海、廣州紛紛解禁。

    至今唯一在全國范圍內(nèi)(很可能也是在全世界范圍內(nèi))堅持禁止節(jié)能環(huán)保型小排量汽車的,是一個以“生態(tài)”為名片的“全國環(huán)保模范城市”。該市對人大代表和政協(xié)委員的答復,甚至在給省政協(xié)的公函中,多次重復:“2006年、2011年,省政府根據(jù)國家關于鼓勵發(fā)展節(jié)能環(huán)保型小排量汽車的意見,曾發(fā)文要求各地清理針對節(jié)能環(huán)保型小排量汽車的限制性規(guī)定。市政府依據(jù)《**經(jīng)濟特區(qū)道路交通安全管理條例》的相關規(guī)定,態(tài)度鮮明堅持不準”。

    可見,在某些干部心目中,“經(jīng)濟特區(qū)立法權(quán)”可以名正言順地違背中央政府的明確規(guī)定。新華社也曾報道,某地的《母嬰保健條例》違背婚姻法規(guī)定,實行“強制婚檢”;某地級市的地方法規(guī)強制要求房產(chǎn)開發(fā)企業(yè)在申請預售證時必須為每部電梯繳納不低于25萬元的“首次更新費”;等等。

    出現(xiàn)以上現(xiàn)象,立法經(jīng)驗不足、立法人才稀缺、“群眾觀點淡薄”等原因是表層的,問題的根本在于:立法的本質(zhì)上是各種社會利益的分配和協(xié)調(diào),“法律”優(yōu)于“規(guī)章”,前提必須是不同利益群體、不同意見群體的充分博弈,以及這種博弈的結(jié)果對立法內(nèi)容的實質(zhì)影響。

    而在某些地方立法的過程中:第一,沒有真正利益相關者的“博弈”,更談不上“充分”。例如在某一“較大城市”“立法禁售電動自行車”的聽證會,受影響最大的快遞行業(yè)竟無一個代表參加。

    第二,即使有形式上的“博弈”,但博弈的結(jié)果對立法進程沒有實質(zhì)性影響,如以某“經(jīng)濟特區(qū)”的一項“特區(qū)立法”在征求市民意見時遭到95%的參加者反對,但照“立”不誤。

    考慮到地級市的立法人才現(xiàn)狀、人大常委會人員結(jié)構(gòu)(書記兼主任、成員中黨政干部比例較高)、地方主官的法治觀念等因素,如果對地方立法的范圍不進行規(guī)范,有可能導致在地方立法中出現(xiàn)“紅頭文件法制化”、地方“黨政主官意志法制化”、“地方保護主義法制化”等。而且,由于具備了“地方立法”的形式,具有更大的強制性,也更難糾正。因此,必須對其范圍進行規(guī)范,而規(guī)范的重點是對“公民、法人和其他組織權(quán)利和義務”的調(diào)整。

    立法法新增規(guī)定:“沒有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的依據(jù),地方政府規(guī)章不得設定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務的規(guī)范?!薄耙蛐姓芾砥惹行枰?,可以先制定地方政府規(guī)章。規(guī)章實施滿兩年需要繼續(xù)實施規(guī)章所規(guī)定的行政措施的,應當提請本級人民代表大會或者其常務委員會制定地方性法規(guī)。”

    這些規(guī)定的出發(fā)點是對“地方政府規(guī)章”的限制,我認為這種限制應該是實質(zhì)上的:如果把“法規(guī)”和“規(guī)章”看成兩類“瓶子”,那么,“瓶子”對“內(nèi)容”是有選擇的,某些“內(nèi)容”只能裝在“規(guī)章”的瓶子里,而絕不見容于“法規(guī)”的瓶子。

    如果僅僅從“形式”去理解立法法的上述規(guī)定,就容易被“掌握”成:“地方政府規(guī)章”不可以減損權(quán)利、增加義務,“地方性法規(guī)”就可以;原有的減損權(quán)利、增加義務的行政措施,只要通過地方的人大,或人大常委會制定了“地方性法規(guī)”,就是“合法”的了。不管什么“酒”,換個瓶子就行。殊不知,在一些地方,從“政府規(guī)章”變成“地方性法規(guī)”,只要黨政主官堅持,除了“走程序”需要一些時間外,近乎“舉手之勞”。這應該不是立法法的初衷。

    減損權(quán)利與增加義務:設立“清單”制度

    我認為:公民、法人和其他組織的權(quán)利和義務的相對穩(wěn)定,是社會穩(wěn)定的基礎。我國憲法、法律對權(quán)利和義務的規(guī)定已經(jīng)比較完整、具體、明確。在憲法和法律之外,在某一地區(qū)是否可以額外地減損某一類公民、法人和其他組織的權(quán)利或增加其義務,屬于重大、復雜的立法事項。立法法修正案規(guī)定所有的地級市將對“城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項”制定地方性法規(guī),原有的“經(jīng)濟特區(qū)立法”“較大城市立法”的立法范圍更廣,都有可能涉及公民、法人和其他組織的權(quán)利和義務。而立法法本身對于“地方性法規(guī)”在什么情況下可以減損權(quán)利及增加義務、可以減損哪些權(quán)利及增加哪些義務等并沒有作出相應的限制,只有“不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸”的一般性規(guī)定。我認為:至少在目前階段,在某一地區(qū)是否可以額外地減損某一類公民、法人和其他組織的權(quán)利或增加其義務,應該由全國人大(或由全國人大授權(quán)的省級人大)行使,保證我國作為“單一制國家”的法制統(tǒng)一。我建議采用“正面清單”的形式對涉及權(quán)利和義務調(diào)整的事項進行統(tǒng)一、規(guī)范,具體做法是:

    一、以適當?shù)姆尚问剑贫ā兜胤叫苑ㄒ?guī)可以對公民、法人和其他組織的減損權(quán)利或增加其義務的事項清單》,將“地方”分為“經(jīng)濟特區(qū)”“較大城市“和“設區(qū)的市”三類,對于每一類“地方性法規(guī)”能夠減損公民、法人和其他組織的權(quán)利和增加其義務的事項做出列舉式規(guī)定。如:“在機動車人均擁有量超過×××時,可以對機動車實現(xiàn)限購、限行的措施,并可對國家鼓勵的新能源汽車作出適當?shù)膬?yōu)先規(guī)定。”

    二、該清單由全國人大常委會(或其授權(quán)的省級人大常委會)制定。除了清單所列事項,地方性法規(guī)不能減損公民、法人和其他組織的權(quán)利或增加其義務。

    三、該清單內(nèi)容可以由全國人大常委會(或其授權(quán)的省級人大常委會)動態(tài)增加,即:如果某一事項未包括在清單中,但又為某一城市的地方立法所合理需要,由該城市提出、經(jīng)全國人大常委會(或其授權(quán)的省級人大常委會)審查同意后,即可將該事項加入清單。既保證了法制的統(tǒng)一,又滿足了地方的需求。如:某一城市需要在一定區(qū)域限制電動自行車,但清單中原來沒有這方面內(nèi)容,該城市報送人大常委會,人大常委會在對法律、國務院部門的行政規(guī)章、產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀、民眾需求綜合平衡之后,在清單中增加規(guī)定:“對于電動自行車,可以限制、禁止違反國家技術(shù)標準的產(chǎn)品的銷售、行駛,對于符合國家技術(shù)標準的部分,應予上牌、管理,但可以在某些不具備獨立非機動車道的路段或區(qū)域限制行駛。”

    同時,對于立法法所規(guī)定的、作為地方法規(guī)立法程序的“座談會、論證會、聽證會”等“民主立法”的各種形式必須真正做實,保證各種利益主體、意見群體的充分博弈;備案審查、裁決、改變和撤銷等機制也應該適時真正啟動。

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