依法治校背景下中小學內(nèi)部治理現(xiàn)狀調(diào)查

摘 要 為深入了解依法治校背景下中小學內(nèi)部治理的現(xiàn)狀與問題，筆者采用問卷調(diào)查與訪談的形式，深入天津市8所中小學進行調(diào)研。結(jié)果顯示，學校章程權(quán)威性弱化，章程內(nèi)容與制定程序缺乏規(guī)范性；內(nèi)部決策機制失衡，教師與家長的參與權(quán)相對有限；糾紛解決途徑單一，缺乏專業(yè)化團隊與風險防控機制；法治教育與培訓形式單一、內(nèi)容枯燥、實效性欠佳。針對上述問題，提出學校在依法治校背景下完善治理結(jié)構(gòu)，提高治理能力的對策與建議。

關(guān)鍵詞 中小學 依法治校 內(nèi)部治理 現(xiàn)狀調(diào)查

全面推進依法治教，引領(lǐng)、保障教育事業(yè)改革發(fā)展是教育部2015年工作要點的重要內(nèi)容。其中，依法治校作為依法治教的重要組成部分，在現(xiàn)代學校制度改革中占有越來越重要的地位。為切實了解當前中小學內(nèi)部治理的現(xiàn)狀，筆者于2014年6月，根據(jù)教育部《全面推進依法治校實施綱要》（以下簡稱《綱要》）的具體要求，結(jié)合中小學校的學校類型特點，將依法治校背景下學校治理的指標解構(gòu)為四個大方面，即學校章程建設(shè)、學校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、師生權(quán)利救濟機制和法治教育與培訓。在四大指標項下，根據(jù)不同的調(diào)研對象又分列若干子問題，最終形成調(diào)查問卷。調(diào)研對象選取了天津市4個區(qū)縣的8所學校的中小學學生、教師和管理人員。同時，根據(jù)問卷反映的突出問題編制半結(jié)構(gòu)化訪談提綱，選擇不同群體代表分別進行訪談。在本次抽樣調(diào)查中，發(fā)放管理人員問卷75份，收回63份，有效問卷63份，有效回收率為84%；發(fā)放教師問卷400份，收回391份，有效問卷391份，有效回收率為97.75%；發(fā)放學生問卷300份，收回298份，有效問卷296份，有效回收率為98.67%，使用spss11.5進行數(shù)據(jù)統(tǒng)計。

一、學校的章程建設(shè)

學校章程是指為保證學校自主管理和依法治校，根據(jù)教育法等法律法規(guī)的規(guī)定，按照一定程序，以文本形式對學校及其他相關(guān)主體的權(quán)利和義務(wù)等重大、基本的事項做出全面規(guī)定所形成的規(guī)范性文件。[1]學校章程是學校的綱領(lǐng)性文件，是學校治理的前提和依據(jù)。

通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，盡管90%以上的學校都有學校章程，但從內(nèi)容構(gòu)成上來看，大多學校章程的內(nèi)容比較簡單，基本是對學校辦學宗旨、教學管理、校長職權(quán)與職責、教師與學生管理的簡單陳述，缺乏可操作性的程序規(guī)定。章程內(nèi)容存在“千校一面”的問題，學校特色不明顯。在針對學校管理層的關(guān)于對學校章程內(nèi)容看法的調(diào)查中，17.46%的領(lǐng)導(dǎo)也認為學校章程內(nèi)容千篇一律，缺乏學校特色（見表1）。而在與教師的訪談中，這一比例更大。

從制定程序來看，學校制定章程多是領(lǐng)導(dǎo)層的簡單商議，缺乏對教師、學生、家長等相關(guān)利益主體的意見征求。從實施效果來看，很多學校并未向全校師生公開章程，而僅僅是作為學校登記備案的法律文件。在針對教師的關(guān)于學校章程的實施效果調(diào)查中，承認有很大作用的教師比例不到一半（45.27%），章程的實效問題有待改善。

上述調(diào)查可以看出，中小學的章程建設(shè)還很不完善。學校對章程的重視程度不夠，很多學校即使有章程也只是為了應(yīng)付上級檢查，成為形式上的“擺設(shè)”。章程內(nèi)容的不規(guī)范和不完整使得章程對學校治理的實質(zhì)作用減弱，最終導(dǎo)致章程在實踐中很難真正得到實施，從而嚴重削弱了章程本身的意義。

二、學校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)

學校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)主要由學校治理者的決策機制、治理和執(zhí)行者的激勵約束機制、教職工代表大會的民主監(jiān)督機制以及在此基礎(chǔ)上形成的學校治理的自我調(diào)控機制構(gòu)成。[2]依法健全學校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、保障不同權(quán)力依法規(guī)范行使和有效監(jiān)督是全面推進依法治校的關(guān)鍵。

1.學校的決策機制

調(diào)查顯示，從決策機構(gòu)的組成來看，主要是以校長為首的領(lǐng)導(dǎo)班子組成，校長是決策層的核心。盡管校務(wù)委員會、教職工代表大會也有參與部分決策的職能，但在實際決策過程中，二者的參與權(quán)相對有限。從決策程序來看，缺乏規(guī)范的議事規(guī)則和議事程序，存在決策隨意化的情形。針對學校管理層的認為學校在依法決策方面存在問題的調(diào)查顯示，有約35%的領(lǐng)導(dǎo)認為目前的決策制度在決策程序、決策評估制度的落實和責任追究制度方面存在一定問題。

2.學校的民主管理機制

對于中小學來說，教職工代表大會是學校民主參與和監(jiān)督管理的主要途徑，所調(diào)查學校均設(shè)有教職工代表大會，負責審議學校的重大事項。從教代會的民主管理效果來看，很多學校的教職工代表大會只是走過場和走形式。針對教職工的認為教職工代表大會能否充分發(fā)揮其參與權(quán)的調(diào)查顯示，有12%的教師認為教代會只是走形式，并不能發(fā)揮其參與權(quán)作用，33.5%的教師認為一部分事項能夠發(fā)揮參與權(quán)，有約過半的教師認為教代會能夠完全發(fā)揮參與權(quán)的作用。可見，教代會目前在中小學校還沒有完全、充分發(fā)揮其作用，教師的參與權(quán)還有待進一步實現(xiàn)。

3.社會參與機制

由于中小學學生多是未滿18周歲的未成年人，因此學生參與學校民主管理主要通過家長委員會或者家長參與學校管理來實現(xiàn)，這樣也體現(xiàn)了學校辦學的社會參與性。但通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，由于家長委員會與學校的關(guān)系比較松散，再加上家長本身時間和精力的有限性，實際上家長的參與度并不高。針對學校教職員工進行的關(guān)于家長委員會在學校管理中的作用調(diào)查顯示，65.47%的教職工認為有作用，大部分學校管理事項家長可以參與，28.39%的教職工表示可以就個別事項提建議，還有6.14%的教職工認為基本沒有作用，家長完全聽從學校安排。

從上述調(diào)查可以看出，目前中小學決策機構(gòu)主體還不夠多元化，決策程序不夠規(guī)范，決策缺乏民主性和科學性。執(zhí)行機構(gòu)的設(shè)置欠缺合理性，存在職能不清、互相推諉、不作為的情況，從而影響執(zhí)行的效果。教代會沒有充分發(fā)揮教師的參與權(quán)，家長委員會的參與度相對較低，校務(wù)委員會在審議決定方面權(quán)力過弱，這些狀況決定了目前中小學內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的相對失衡。

三、學校糾紛解決機制

由于教育活動的復(fù)雜性和師生權(quán)利意識的日漸增長，中小學的教育糾紛逐漸增多，并日趨多元化和復(fù)雜化。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，中小學的糾紛主要是學生與學校的糾紛和教師與學校的糾紛。從糾紛解決途徑來看，各?；旧辖⒘诵?nèi)申訴、信訪、調(diào)解等不同糾紛解決機制，但各個選項的選擇比例均低于85%。因此，當前中小學校內(nèi)糾紛解決機制的構(gòu)建工作有待進一步加強。

從學校糾紛解決機制的公開度來看，針對學生的對學校糾紛處理規(guī)定了解度的調(diào)查顯示，只有30%的學生表示很了解，而其他很大一部分學生都處于一般或不太了解的狀態(tài)（見表2）。當然這與中小學生的年齡有關(guān)，但同時也與學校對該類制度的建設(shè)完善和公開程度有關(guān)。

此外，通過與學校不同主體訪談，我們發(fā)現(xiàn)，盡管學校設(shè)立了相應(yīng)的解決途徑，但不一定能及時、順暢、有效地解決糾紛。很多學校由于缺乏專業(yè)的法律知識和處理糾紛的專門規(guī)定，特別是沒有事前的風險防控機制，容易導(dǎo)致糾紛發(fā)生后不能及時保全證據(jù)、保護現(xiàn)場、及時救助等等，這些都可能加大學校與家長之間的矛盾，提高解決糾紛的成本，影響糾紛處理的效果。

四、學校的法治教育與培訓

1.學校管理層的法治培訓

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前90%以上的學校都會通過領(lǐng)導(dǎo)層會議、支部活動、中心組學習、學術(shù)論壇等不同形式來對管理層進行法律培訓。但培訓的頻次和效果并不統(tǒng)一，數(shù)據(jù)顯示，有57.14%的中小學能夠每隔1～2個月組織管理人員進行一次法律培訓，但仍有近半的學校一年不到兩次學習。從考察和推動對管理層法治培訓的效果來看，76%的學校都會對學校領(lǐng)導(dǎo)班子的法律知識水平開展測試和評價。但很多學校采用的形式是給管理層布置任務(wù)將考試內(nèi)容和答案抄寫一遍，考評形式并未真正推動培訓效果。

2.學校教職員工的法治培訓

教職員工的法治培訓不僅關(guān)系到教師本身的法治素養(yǎng)和能力，還關(guān)系到其對學生的法治教育。調(diào)查顯示，90%的學校都將法治培訓內(nèi)容納入了教師崗位培訓中。關(guān)于學校組織教師法律培訓頻次的調(diào)查顯示，教職員工法律培訓的頻次間隔較大。不定期培訓和一學期一次培訓的情況較為普遍，比例分別為34.53%和27.62%，僅有不到20%的學校能夠在1～2個月內(nèi)進行一次教職員工法律培訓。由于教師人數(shù)較多，每位教師還承擔相應(yīng)的教學任務(wù)，所以學校針對教師的集中法治培訓相對更為有限。從培訓形式來看，大多學校采取的是單一講座或聽報告的培訓形式，較少有案例分析、實地參觀等形式。

3.學生的法治教育

調(diào)查顯示，目前大多學校教學中都有法治教育的內(nèi)容，但很少作為單獨的必修課程進行教學。多數(shù)學校的法治教育主要依附于德育課程，通過品德課、思想政治課等課程學習法律知識。法治教育內(nèi)容相對并不完善，貼近學生生活和實用的內(nèi)容較少。教育形式單一，大多是簡單的照本宣科，文本說教式教學，缺乏生動、形象、多樣化的教學方式。另外，課時比重較少，有的學校干脆將法治教育課作為選修課，讓學生自學（見表3）。

從以上調(diào)查可以看出，目前中小學法治教育與培訓的內(nèi)容和形式都存在一定問題。通過訪談我們發(fā)現(xiàn)，一方面學校法治教育師資有限。目前我國中小學很少有法學專業(yè)的專任教師，基本都是由德育教師或者班主任進行法治教育，盡管學校對教師也有定期的法律培訓，但由于培訓時間短、實效性差，培訓效果并沒有達到預(yù)期目的。另一方面，缺乏法治教育資源的平臺和共享機制。雖然有的學校也意識到具有實踐性、生動性、形象化的教育形式更符合教育的實際需要，如法院旁聽、參觀監(jiān)獄等，但這種形式的教育也需要公安、司法機關(guān)的資源提供和支持，目前很多學校和社會資源提供方并沒有形成良好的資源共享機制，缺乏雙方互動的聯(lián)動平臺，導(dǎo)致這樣的活動實施起來有一定難度。

五、學校治理法治化的對策與建議

1.學校章程應(yīng)當成為學校治理的基本依據(jù)

章程是學校依法治校的前提和基礎(chǔ)，中小學制定章程應(yīng)注意以下幾個方面。首先，學校章程應(yīng)當遵守《教育法》、《義務(wù)教育法》、《教師法》等法律、法規(guī)的規(guī)定，沒有法律明確規(guī)定的也要遵守法治精神。其次，學校章程的內(nèi)容應(yīng)當全面、完整，主要記載學校治理的基本內(nèi)容。具體包括：學校的性質(zhì)、辦學宗旨、校風學風等；學校管理體制，學校各部門的設(shè)置及職責，校長、黨支部、教代會、工會的作用與職責，上級教育主管部門、學生、家長和社會的監(jiān)督等；教師和學生的權(quán)利、義務(wù)、管理制度；教育教學活動的規(guī)范；后勤服務(wù)的規(guī)范；對章程的修改、解釋、施行日期等。[3]再次，學校制定章程應(yīng)遵守法定程序。學校應(yīng)成立章程起草小組，開展廣泛調(diào)研，征求學校師生及學校領(lǐng)導(dǎo)和各部門意見，起草章程并及時修改完善，提交教職工代表大會審議，審議通過后報學校主管部門核準。最后，學校的章程應(yīng)當突出學校特色。通過總結(jié)提煉學校的辦學理念、人才培養(yǎng)特色、校風校訓、內(nèi)部治理特點等形成自己的特色寫入章程之中，這也是對學校制度改革創(chuàng)新的保護和推廣。

2.形成決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)相互制衡的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)

現(xiàn)代學校制度的治理意味著治理主體的多元化，即由政府、學校、社會、家長、學生等多元治理主體共同參與到學校治理過程中，承認教職工、家長、學生群體的社會屬性和主體地位，從被動管理走向自主治理，從外在的學校紀律強制走向內(nèi)在的規(guī)則協(xié)商。[4]首先，學校應(yīng)依法明確、合理界定學校內(nèi)部不同事務(wù)的決策權(quán)。在現(xiàn)代學校治理理念下，“校長不是一個‘事無巨細、事必躬親’的事務(wù)主義者，而是用領(lǐng)導(dǎo)之‘腦’和領(lǐng)導(dǎo)之‘心’來分權(quán)給更能作出正確決策的一線實踐者———教師”。[5]通過健全校長負責制，建立有教師、學生及家長代表參加的校務(wù)委員會，完善民主決策程序。同時，健全決策機構(gòu)的職權(quán)和議事規(guī)則，推進學校決策的科學化、民主化和法治化。其次，學校治理過程要保證決策執(zhí)行的規(guī)范、廉潔、高效。應(yīng)當科學、合理地設(shè)置學校機構(gòu)，明確執(zhí)行機構(gòu)的具體職責和義務(wù)，避免互相推諉和不作為。在重大決策執(zhí)行過程中，學校要跟蹤決策的實施情況，通過多種途徑了解教職員工及有關(guān)方面對決策實施的意見和建議，全面評估決策執(zhí)行效果。再次，要充分發(fā)揮教職工代表大會作為教職工參與學校民主管理和監(jiān)督主渠道的作用。學校專業(yè)技術(shù)職務(wù)評聘辦法、收入分配方案等與教職工切身利益相關(guān)的制度、事務(wù)，要經(jīng)教職工代表大會審議通過；涉及學校發(fā)展的重大事項要提交教職工代表大會討論。最后，應(yīng)當逐步建立健全家長委員會制度。“家委會的成立是學校治理開放性和民主性的體現(xiàn)，它改變了傳統(tǒng)的封閉辦學狀態(tài)，通過建立健全社會、家長參與學校管理、評價的機制，引導(dǎo)社區(qū)組織、學生家長積極、有效地參與學校管理與監(jiān)督，實現(xiàn)學校與社會的良性互動。”[6]家長委員會承擔支持教育教學工作、參與和監(jiān)督學校管理、促進學校與家庭溝通、合作等職責，其成員應(yīng)當由全體家長民主選舉產(chǎn)生。要積極探索完善家長委員會的組織形式和運行規(guī)則，不斷擴大家長對學校辦學活動和管理行為的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

3.健全校內(nèi)糾紛解決機制，保障師生合法權(quán)益

對于學校治理體系而言，擁有相應(yīng)的校園糾紛解決機制及應(yīng)對糾紛處理的能力是其自治的必要條件。首先，學校要設(shè)立教師申訴或者調(diào)解委員會，就教師因職責權(quán)利、職務(wù)評聘、年度考核、待遇及獎懲等，與學校及有關(guān)職能部門之間發(fā)生的糾紛，或者對學校管理制度、規(guī)范性文件提出的意見，及時進行調(diào)處，做出申訴結(jié)論或者調(diào)解意見。教師申訴或者調(diào)解委員會應(yīng)當有廣泛的代表性和權(quán)威性，成員應(yīng)當經(jīng)教職工代表大會認可。其次，完善學生申訴機制。學校應(yīng)當建立相對獨立的學生申訴處理機構(gòu)，其人員組成、受理及處理規(guī)則，應(yīng)當符合正當程序原則的要求，并允許學生聘請代理人參加申訴。再次，學校處理教師、學生申訴，應(yīng)當遵守正當程序，“建立并遵循公平公正的處理程序，利益相關(guān)者參與決策過程，尊重其陳述、申辯權(quán)利，基于事實做出恰當結(jié)論。”[7]學校治理應(yīng)由傳統(tǒng)的“行政本位”轉(zhuǎn)向“師生本位”，打破以往處分師生時學校具有的絕對“話語權(quán)”，將師生從單純的服從者、被管理者的身份轉(zhuǎn)為“主體”者。

4.建立法治教育與培訓的新常態(tài)

我國已經(jīng)把法治教育納入國民教育體系，學校作為法治教育的主體需要建立法治教育和培訓的新常態(tài)。首先，根據(jù)教育部2015年工作要點，教育部將研究制訂《青少年法治教育大綱》，組織編寫憲法教育讀本，統(tǒng)籌大中小學法治教育。學校應(yīng)當嚴格按照教育部大綱要求進行法治教育，盡量采取學生樂于接受且教育效果較好的多樣化形式，如通過開展法律知識競賽、模擬法庭、排演小品、法院旁聽等活動生動、形象地實現(xiàn)教育目的。建議將學生法治教育納入學校教學質(zhì)量考評體系，保證法治教育的實際效果。其次，學校要進行針對教師和管理人員的法治培訓。建議將法治培訓納入學校領(lǐng)導(dǎo)干部、教師的崗位培訓之中，結(jié)合國家立法形勢和工作需要，可以采取邀請法律專家或?qū)W者專題講座、座談交流、參觀培訓基地等多種形式進行法律知識學習。重視運用考試、測評的方式考察培訓的實際效果，但要避免走形式與走過場。再次，建議學校廣泛調(diào)動各種資源，建設(shè)法治文化，營造法治學習的氛圍。例如，充分發(fā)揮法制副校長的作用，選用優(yōu)秀的公安、司法人員結(jié)合實踐為學生和教師開展法治教育課程和培訓；充分利用學校網(wǎng)站、內(nèi)部刊物、宣傳欄等公開平臺，開辟法治宣傳教育網(wǎng)頁、專欄，不斷拓寬師生學法用法的渠道和空間；學校積極與行政機關(guān)、司法機關(guān)聯(lián)合搭建法治教育平臺，使相關(guān)資源共享，聯(lián)動受益。

————————

參考文獻

[1] 米俊魁.關(guān)于學校章程內(nèi)涵、價值與制定的探討[J].內(nèi)蒙古師范大學學報：教育科學版，2007（11）.

[2] 莊西真.論學校的治理[J].當代教育科學，2009（14）.

[3] 張建軍.制訂學校章程應(yīng)注意的幾個問題[J].河北教育，2008（3）.

[4] 李五一.提升中小學校長領(lǐng)導(dǎo)能力，推進學校治理現(xiàn)代化[J].中小學校長，2014（11）.

[5] 張?zhí)煅?，曾天?公民社會理念下的學校治理與校長權(quán)力[J].教育研究，2006（5）.

[6] 滿建宇.論現(xiàn)代學校治理體系中的家委會建設(shè)[J].中國教育學，2014（9）.

[7] 李祥.試論中小學校內(nèi)糾紛解決機制的依法構(gòu)建[J].現(xiàn)代中小學教育，2014（5）.

[作者：方芳（1980-），女，內(nèi)蒙古呼和浩特人，天津市教育科學研究院教育法制研究所副研究員。]

【責任編輯 郭振玲】