協(xié)商民主：農(nóng)村基層民主建設(shè)的新范式

安林瑞

（甘肅行政學(xué)院政治學(xué)教研部 甘肅 蘭州 730010）

黨的十八大報告首次提出并系統(tǒng)論述了健全社會主義協(xié)商民主制度，明確提出要“健全社會主義協(xié)商民主制度”，“積極開展基層民主協(xié)商”，“保障人民享有更多更切實的民主權(quán)利”。農(nóng)村基層民主作為我國社會主義民主法制建設(shè)和政治體制改革的一項重要內(nèi)容，主要指農(nóng)村基層組織實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督及村務(wù)和政務(wù)公開，即“四個民主、兩個公開”[1]。作為農(nóng)村基層民主的重要內(nèi)容和直接成果的村民自治，是我國農(nóng)民政治權(quán)利得以實現(xiàn)的重要方式，它有效地保證了人民群眾直接參加國家和社會事務(wù)的管理，直接反映著農(nóng)民在社會政治生活中的地位和作用，是農(nóng)民政治參與的最重要和最直接形式，是農(nóng)民民主思想和民主行動的具體闡釋。村民自治的發(fā)展程度直接關(guān)系到農(nóng)村基層民主的發(fā)展。隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展和農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的不斷深入，農(nóng)民的政治參與意識日益增強，農(nóng)民政治參與的重要性不斷顯現(xiàn)。然而，從我國目前農(nóng)民政治參與和基層民主發(fā)展的廣度和深度來看，則是成績可喜，問題不少。

一、中國農(nóng)村基層民主建設(shè)中存在的問題

以村民自治為主要內(nèi)容的農(nóng)村基層民主政治建設(shè)符合我國國情的發(fā)展，經(jīng)過20多年的發(fā)展，取得了可喜的成績。通過村民自治，民主法治理念深入我國農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民的政治參與熱情有了很大提高，對我國社會主義民主政治建設(shè)發(fā)展做出了重大貢獻，然而，由于各種因素的影響，我國農(nóng)村基層民主政治建設(shè)仍然存在許多問題和不足。

1.我國廣大農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平較低，缺乏農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的相應(yīng)基礎(chǔ)。民主的發(fā)展水平與經(jīng)濟發(fā)展程度直接相關(guān)，民主化的程度和方式受制于經(jīng)濟發(fā)展水平的高低。由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后，農(nóng)民文化教育水平不高、思想觀念落后，大量農(nóng)村勞動力和精英外流等原因，我國廣大農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟力量薄弱，經(jīng)濟發(fā)展水平較低，嚴重影響了農(nóng)民參與政治實踐的積極性，制約了農(nóng)村基層民主的進一步發(fā)展。

2.民主制度建設(shè)遠遠滯后于民主實踐的發(fā)展。民主與法制密不可分，民主需要法制作保障。但由于當前法制不完備，影響了基層民主實踐的進一步發(fā)展。最突出的問題是在村黨支部、村委會兩者的關(guān)系上，缺乏具體的相關(guān)法律規(guī)定。《中國共產(chǎn)黨基層組織工作條例》、《村民委員會組織法》規(guī)定的村黨支部、村委會的職責存在相互重疊、交叉的現(xiàn)象，同時也缺乏相關(guān)的立法、司法解釋。對村黨支部如何體現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)核心作用、村委會如何依法行使村務(wù)管理權(quán)等關(guān)鍵內(nèi)容，尚缺乏明確的規(guī)定，因而具體操作起來比較困難，制約了農(nóng)村基層民主政治的發(fā)展。

3.許多農(nóng)民民主意識淡漠，政治參與積極性不高。導(dǎo)致這種情況出現(xiàn)的原因主要有幾個方面。一是許多農(nóng)民文化程度不高，受封建皇權(quán)思想的影響較深，誠如列寧說：“文盲是處在政治之外的，不識字就不可能有政治?！蔽覈鴱V大農(nóng)民由于受教育程度不高，相關(guān)的科學(xué)文化知識比較缺乏，因此對民主的理解和認識不到位，往往不可避免地被邊緣化，無法參與到政治活動中來。二是由于受村務(wù)公開、財務(wù)公開的內(nèi)容和質(zhì)量等的限制等因素，民主參與的渠道不夠暢通。民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督這四者相輔相成，缺一不可。但在農(nóng)村民主政治的發(fā)展實踐中，除了民主選舉權(quán)利外，其他三個民主權(quán)利發(fā)展嚴重不足，即使民主選舉權(quán)利的發(fā)展，也實非廣大農(nóng)民的主動參與，而往往是出于一些經(jīng)濟利益的誘惑才去參加投票。三是封建傳統(tǒng)思想在農(nóng)村地區(qū)仍有較大影響，民主傳統(tǒng)欠缺，許多民眾視民主權(quán)利為兒戲，不投票、代投票、亂投票等現(xiàn)象廣泛存在。

4.農(nóng)村“兩委”之間矛盾重重，也導(dǎo)致民主發(fā)展程度較低。另外，由于相關(guān)的法律法規(guī)、制度的不健全和黨員干部認識的差異，我國農(nóng)村地區(qū)存在“兩委”關(guān)系不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象，雙方職責劃分存在交叉的地方，導(dǎo)致兩者作用的發(fā)揮受到制約。

5.農(nóng)村政治文明建設(shè)缺乏有效的保障機制，監(jiān)督機制不適應(yīng)基層民主建設(shè)的新要求。由于農(nóng)村黨支部與村委會的具體工作權(quán)限不夠明確，造成村委會和黨支部的關(guān)系不好協(xié)調(diào)，制約了農(nóng)村基層組織整體作用的充分發(fā)揮。從法律的角度看，由于現(xiàn)行法律對違反《村組法》的行為在懲治方面缺乏硬性規(guī)定，使得一些嚴重違法亂紀的行為得不到及時、有效的處理，給農(nóng)村基層民主政治建設(shè)帶來了很多負面影響。

二、在村民自治實踐中引入?yún)f(xié)商民主的重要性和可行性

（一）重要性分析

協(xié)商民主是20世紀80年代以來，在西方政治學(xué)界興起的一種民主理論，是作為對共和主義、自由主義、精英主義和多元主義的一種理論反思和對代議制民主的有益補充。該理論強調(diào)，在多元社會現(xiàn)實的背景下，通過普通的公民參與，就決策立法達成共識。國內(nèi)關(guān)于協(xié)商民主的理論研究也正在如火如茶地展開并已取得了一定的成果。2003年俞可平在《理論參考》發(fā)表的文章“當代西方政治理論的熱點問題”中，首次談到“協(xié)商民主”。文章認為，政府與公民的協(xié)商，是達到民主決策的必要環(huán)節(jié)，協(xié)商民主作為民主的實踐，是政治合法性的重要來源之一。[2]林尚立在《學(xué)術(shù)月刊》2003年第4期上發(fā)表的“協(xié)商政治：對中國民主政治發(fā)展的一種思考”一文認為，“協(xié)商政治”概念在一定程度上：足作為競爭政治的替代來強調(diào)的。[3]此后，國內(nèi)關(guān)于協(xié)商民主的研究逐漸展開?？傮w來看，國內(nèi)學(xué)者的研究主要集中在協(xié)商民主的概念探析、作為制度結(jié)構(gòu)和決策機制的協(xié)商、協(xié)商民主的價值意義、地方民主視域中的協(xié)商民主、選舉民主與協(xié)商民主的關(guān)系、協(xié)商民主的發(fā)展前景與面臨的挑戰(zhàn)、協(xié)商民主與中國的民主政治、中外協(xié)商民主比較等方面，關(guān)于協(xié)商民主在農(nóng)村基層民主實踐中的運用研究也已觸及，但相對欠缺。因此，開展關(guān)于將協(xié)商民主引入村民自治實踐的研究具有重要意義。

1.理論意義：有助于完善我國村民自治制度的研究領(lǐng)域，豐富村民自治乃至農(nóng)村基層民主政治的內(nèi)容；有助于進一步打開研究者的理論視野，拓展研究領(lǐng)域；有助于推動協(xié)商民主的中外比較研究，進一步挖掘我國農(nóng)村基層民主發(fā)展的潛力。

2.實踐意義：選舉民主在村民自治的發(fā)展過程中賦予了其旺盛的生命力和存在的政治合法性，但隨著實踐的發(fā)展，選舉民主的不足之處也日漸凸顯，發(fā)展協(xié)商民主可以充分發(fā)揮民主的公正性與效率性、把民主的充分性與權(quán)威性、尊重多數(shù)與保護少數(shù)等有機地結(jié)合起來；有助于強化公共決策的合理性，提升村民自治制度的政治合法性，有益于彰顯中國特色民主政治的優(yōu)越性。

（二）可行性分析

西方學(xué)者從不同的角度對協(xié)商民主做了多種闡釋，主要觀點有以下三種：協(xié)商民主是一種民主的決策體制，或者說決策形式；協(xié)商民主是一種民主治理形式；協(xié)商民主是一種民主的團體組織或政府形式。本文的研究是將協(xié)商民主視為民主的一種重要形式展開的。在我國村民自治的發(fā)展實踐中，顯然更多地強調(diào)選舉民主，協(xié)商民主則被忽略或即使已運用卻缺乏自覺性，因此，協(xié)商民主在我國村民自治實踐中，不僅有引入的必要性，也存在必然的可行性。

1.協(xié)商民主與選舉民主的良性互動和有效結(jié)合，是我國民主政治發(fā)展的趨勢之一。在我國廣大農(nóng)村民主意識和民主基礎(chǔ)薄弱的條件下，村民自治發(fā)展遭遇困境，要想實現(xiàn)農(nóng)村基層民主建設(shè)的科學(xué)化，僅靠選舉民主顯然勢單力薄，協(xié)商民主有助于提高村民自治質(zhì)量。協(xié)商民主在村民自治實踐中有可運用和引入的空間。村民自治是農(nóng)村基層民主的主要實踐，包括民主選舉、民主管理、民主決策和民主監(jiān)督，這四種民主內(nèi)容都有運用協(xié)商民主這種民主形式的空間。

2.協(xié)商民主在村民自治實踐中的運用有其必然性。民主政治發(fā)展的一個基本要求是理性、平等基礎(chǔ)上的公民有序政治參與，這正是協(xié)商民主的基本要素之一。目前，我國村民自治的發(fā)展遇到了一系列難題，迫切需要推進其廣泛、多層發(fā)展，而協(xié)商民主的理念和內(nèi)容與農(nóng)村基層民主存在契合點，即平等性和直接性。

3.協(xié)商民主是村莊社會結(jié)構(gòu)和文化傳統(tǒng)優(yōu)化的內(nèi)在要求。中國的村莊是以血緣關(guān)系、親緣關(guān)系和地緣關(guān)系為紐帶組成的一個相對固定的熟人社會，鄰里之間相互團結(jié)、相互信任和相互幫助，是這種社會結(jié)構(gòu)的顯著特征。以“和而不同”、“和為貴”為主要內(nèi)容的中國傳統(tǒng)文化，在村莊具有廣泛而深刻的影響。這些都為協(xié)商民主在村民自治中被借鑒、采用提供了深厚的社會基礎(chǔ)和豐富的精神資源。[4]

4.協(xié)商民主在中國民主政治中的發(fā)展實踐證明了它存在的合法性。中國農(nóng)村社會頻繁發(fā)生的征地糾紛、村集體資產(chǎn)流失、村務(wù)財務(wù)不公開、貪污腐敗等一系列問題及由此引發(fā)的矛盾，都是事關(guān)農(nóng)民基本權(quán)利和切身利益的問題，為了擴大村民自治內(nèi)涵、完善鄉(xiāng)村民主，更好地維護農(nóng)民利益，促進農(nóng)村社會發(fā)展，許多地方黨委實際上已經(jīng)將協(xié)商民主引入了村民自治的實踐，最典型的當屬浙江溫嶺的懇談民主。實踐證明，這種形式很好地彌補了選舉民主的不足，已為當?shù)貜V大農(nóng)民所接受，可見，村民自治實踐中引入?yún)f(xié)商民主已經(jīng)勢在必行。

5.廣大農(nóng)民政治參與熱情的高漲和參與意識的提高。十一屆三中全會以來，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的推行沖擊了傳統(tǒng)的高度集中的集體經(jīng)濟，促進了農(nóng)民主體意識和權(quán)利意識的回歸，實現(xiàn)了國家在經(jīng)濟領(lǐng)域的放權(quán)：村民自治的實施適應(yīng)了農(nóng)民的政治參與要求，激發(fā)了廣大農(nóng)民的參與積極性，實現(xiàn)了國家在政治領(lǐng)域的放權(quán)；“鄉(xiāng)政村治”格局填補了人民公社瓦解后的權(quán)力真空，使農(nóng)民擺脫了對行政權(quán)力的依賴，實現(xiàn)了國家權(quán)力從鄉(xiāng)村社會的收縮；市場經(jīng)濟的發(fā)展強化了農(nóng)民的權(quán)利觀念、主體意識和民主意識，并帶來了農(nóng)民利益的多元化和政治參與的自主化。這些為協(xié)商民主在農(nóng)村的發(fā)展奠定了很好的發(fā)展基礎(chǔ)。

三、協(xié)商民主在村民自治視域中的推進對策

如何在建設(shè)社會主義新農(nóng)村的進程中，借鑒協(xié)商民主的制度設(shè)計，堅持從實際出發(fā)，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下有步驟、有秩序地推進協(xié)商民主的發(fā)展，按照“管理民主”的要求，形成更為規(guī)范的村民自治機制，提升農(nóng)民政治參與的能力和水平，加強農(nóng)村基層民主政治建設(shè)，需要長期不懈的努力和探索。

1.以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)，提高農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平，為協(xié)商民主、進而農(nóng)村基層民主的發(fā)展奠定堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)。經(jīng)濟發(fā)展是政治熱情的原動力。管子曰：倉廩實而知禮儀，衣食足而知榮辱。要按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，立足本地實際，依托本地資源、人文環(huán)境等因素，關(guān)注市場動態(tài)，引導(dǎo)農(nóng)民樹立市場經(jīng)濟觀念，積極規(guī)劃引導(dǎo)，打造優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)，建設(shè)專業(yè)村、特色鄉(xiāng)鎮(zhèn)，不斷發(fā)展壯大農(nóng)村經(jīng)濟，為農(nóng)村基層民主政治發(fā)展提供堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)。

2.加強黨在基層民主建設(shè)中的領(lǐng)導(dǎo)作用，理順各種關(guān)系。有“位”才能有“為”。開展農(nóng)村工作時，要堅持經(jīng)濟發(fā)展和黨的建設(shè)兩手抓，以發(fā)展抓黨建、以黨建促發(fā)展。在發(fā)展經(jīng)濟的同時，通過加強基層黨組織建設(shè)，增強黨組織領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)斗力、凝聚力和創(chuàng)造力，有力地貫徹黨在農(nóng)村的路線、方針和政策，為農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展提供堅實的組織保障。針對一些農(nóng)村地區(qū)“兩委”關(guān)系緊張的情況，應(yīng)從制度建設(shè)和黨員干部思想意識轉(zhuǎn)變兩個方面來予以改變。一是完善相關(guān)制度建設(shè)，確立基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位和村民委員會的自治組織地位，明確劃分二者的職責，使二者都有充分作為的空間；二是在現(xiàn)行制度不健全的情況下，廣大黨員干部應(yīng)統(tǒng)一思想認識，促進“兩委”的互相溝通和互動，齊心協(xié)力為新農(nóng)村建設(shè)出謀劃策。

3.加大黨關(guān)于發(fā)展協(xié)商民主的宣傳力度，加強民主法治教育，提高廣大農(nóng)民政治參與的自覺性。村民自治是我國基層民主的核心內(nèi)容，建設(shè)充滿活力的村民自治組織制度，是我黨關(guān)于農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的基本主張，黨的基層組織和地方政府應(yīng)積極擔負起宣傳村民自治的含義、意義、作用等內(nèi)容的宣傳任務(wù)，使廣大農(nóng)民及時、準確地了解黨的相關(guān)政策，樹立民主理念，參與民主建設(shè)。同時，要依靠公共教育系統(tǒng)，利用各種教育資源，對廣大農(nóng)民進行民主法制教育，積極宣傳協(xié)商民主的主要內(nèi)容和理念，著重加強對農(nóng)村青少年的社會主義民主政治思想教育，滌蕩封建思想在農(nóng)村地區(qū)的影響力，切實提高農(nóng)民的文化素質(zhì)和政治素質(zhì)，為發(fā)展農(nóng)村基層民主提供強大的內(nèi)驅(qū)力。

4.積極完善各項基層民主輔助制度建設(shè)，為協(xié)商民主在村民自治實踐中的發(fā)展做好鋪墊，營造發(fā)展協(xié)商民主的良好環(huán)境。民主的發(fā)展離不開制度的保障。正如鄧小平所強調(diào)的：“為了保障人民民主，必須加強法制。必須使民主制度化、法律化。”[5]為了進一步提高農(nóng)民的政治參與能力，必須制定統(tǒng)一的《鄉(xiāng)村自治法》、《鄉(xiāng)村居民選舉法》、《鄉(xiāng)村自治特別程序法》等一系列法律法規(guī)，從實體到程序，切實保障基層民主的發(fā)展。

5.深入進行農(nóng)村基層體制改革，使農(nóng)民有序政治參與的廣度和深度有所突破，把基層民主政治建設(shè)推向新的高度。我國農(nóng)民政治參與的主要途徑就是村民自治，它已經(jīng)走過了20多年的發(fā)展歷程，但一直未得到深入發(fā)展，其根本性原因在于基層管理體制缺乏創(chuàng)新，即基層干部負責的對象不是廣大農(nóng)民，而是上級政府。因此，鄉(xiāng)政體制改革的關(guān)鍵就是還權(quán)于民，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部樹立為民服務(wù)的意識，轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)。要達到這個目的，就必須對權(quán)力進行制約和監(jiān)督，完善民主選舉、民主決策，民主管理和民主監(jiān)督。

6.建立健全協(xié)商民主引入村民自治的制度機制，明確協(xié)商民主的范圍。協(xié)商民主在村民自治實踐中的有效推進，有賴于進一步明確其發(fā)展范圍，應(yīng)根據(jù)我國農(nóng)村實際情況和村民自治發(fā)展程度，在以下范圍內(nèi)同步推進協(xié)商民主：村務(wù)管理中的協(xié)商、村規(guī)民約制定和實施過程中的協(xié)商、村民會議和村民代表會議中的協(xié)商、鄉(xiāng)村協(xié)商、村委會和村黨支部之間的協(xié)商。

協(xié)商民主在村民自治實踐中的有效運用需多方面因素的合力推進。包括：與選舉民主的有效結(jié)合，提升農(nóng)民素質(zhì)，完善相關(guān)制度設(shè)計；營造發(fā)展協(xié)商民主的良好環(huán)境。我國協(xié)商民主制度的完善尚需時日。協(xié)商民主在發(fā)展過程中必然會暴露出種種不足，我們只有不斷根據(jù)我國國情和當?shù)匕l(fā)展實踐，適時地做出適合自身發(fā)展的調(diào)整，方可使其發(fā)揮出最大效應(yīng)。

［1］奚潔人.科學(xué)發(fā)展觀百科辭典［K］.上海辭書出版社，2007.

［2］俞可平.當代西方政治理論的熱點問題［J］.理論參考，2003（1）：29-31.

［3］林尚立.協(xié)商政治：對中國民主政治發(fā)展的一種思考［J］.學(xué)術(shù)月刊，2003（4）：19-25.

［4］徐維功.協(xié)商民主：實現(xiàn)村莊善治的有效模式［J］.中國黨政干部淪壇，2011（4）：46-47.

［5］鄧小平文選［M］.北京：人民出版社，1994：146.