水電工程移民前期設(shè)計(jì)工作管理探討

俞曉松，徐春海

(中國(guó)電建集團(tuán)華東勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院有限公司，浙江杭州310014)

水電工程移民前期設(shè)計(jì)工作管理探討

俞曉松，徐春海

(中國(guó)電建集團(tuán)華東勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院有限公司，浙江杭州310014)

目前水電工程移民前期設(shè)計(jì)工作中存在許多問題和困難。為了有效有序開展水電工程移民前期設(shè)計(jì)工作，順利推進(jìn)水電工程建設(shè)，針對(duì)這些問題提出了一些建議，探討了移民政策平衡、工作組織形式和程序、“封庫令”的有效期、移民工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)模的確定、移民工程前期設(shè)計(jì)深度、移民意愿調(diào)查結(jié)果和安置方案吻合度等。

移民前期設(shè)計(jì)；工作管理；水電工程

0 概 述

2002年11月原國(guó)家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)發(fā)布了《國(guó)家計(jì)委關(guān)于印發(fā)水電工程建設(shè)征地移民工作暫行管理辦法的通知》(計(jì)基礎(chǔ)〔2002〕2623號(hào))，明確了水電工程移民前期設(shè)計(jì)管理的制度和要求，理順了設(shè)計(jì)單位與各級(jí)地方政府、移民機(jī)構(gòu)以及項(xiàng)目法人等有關(guān)單位或部門的關(guān)系，推進(jìn)了水電工程建設(shè)征地移民安置前期設(shè)計(jì)工作。

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境的不斷發(fā)展，水電工程不斷開發(fā)，地方政府以及移民的訴求不斷增多，為切實(shí)維護(hù)移民權(quán)益，國(guó)務(wù)院于2006年頒布施行了《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》(國(guó)務(wù)院第471號(hào)令)，2007年12月國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)頒布實(shí)施了新的水電工程建設(shè)征地移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范，2012年2月國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)印發(fā)了《關(guān)于做好水電工程先移民后建設(shè)有關(guān)工作的通知》(發(fā)改能源〔2012〕293號(hào))，進(jìn)一步完善了設(shè)計(jì)管理，并對(duì)前期設(shè)計(jì)內(nèi)容和深度提出了更高的要求。

1 研究并完善移民前期設(shè)計(jì)工作管理的必要性

根據(jù)國(guó)家能源局公布的“十二五”能源發(fā)展思路，將在保護(hù)生態(tài)和做好移民工作的前提下積極發(fā)展水電，加大重點(diǎn)流域開發(fā)力度。在水能資源豐富、建設(shè)條件較好、開發(fā)程度偏低、環(huán)保論證充分的金沙江下游、雅礱江、大渡河、瀾滄江中下游、黃河上游等水電基地，開工建設(shè)一批大中型水電站或推進(jìn)前期工作。建設(shè)征地移民安置是水電工程建設(shè)的重要組成部分之一。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，近年來我國(guó)已建和在建水電工程涉及移民人口約90萬人，主要集中在瀑布溝、龍灘、向家壩、溪洛渡、托口、白市、小灣、糯扎渡、魯?shù)乩软?xiàng)目；待建項(xiàng)目涉及人口約80萬人，主要集中在金沙江、瀾滄江、怒江、黑龍江、雅礱江、大渡河和雅魯藏布江等流域。建設(shè)項(xiàng)目之多，涉及面之廣，環(huán)境之復(fù)雜是前所未有的；再加上隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，以及國(guó)家出臺(tái)了一系列改善民生的政策和關(guān)于移民安置的政策規(guī)定，電站利益相關(guān)者各方的利益訴求越來越多，也越來越強(qiáng)烈。做好水電工程前期工作，重要任務(wù)之一是做好水電工程移民前期設(shè)計(jì)工作，適時(shí)調(diào)整思路，妥善解決處理好國(guó)家、地方政府、項(xiàng)目法人、移民之間的關(guān)系，解決好移民的利益訴求，促使移民安置工作按計(jì)劃順利推進(jìn)，保障各巨型、大型水電工程按期蓄水發(fā)電、發(fā)揮效益。

目前移民工作正逐步呈現(xiàn)出新現(xiàn)象、新特點(diǎn)、新問題，急需有關(guān)方面及時(shí)總結(jié)水電工程移民管理工作的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，進(jìn)一步規(guī)范水電工程移民前期設(shè)計(jì)工作，健全并完善水電工程移民前期設(shè)計(jì)工作的管理。

2 移民前期設(shè)計(jì)工作存在的問題及建議

2.1 關(guān)于同一流域(河段)梯級(jí)電站在同一時(shí)段內(nèi)開展前期設(shè)計(jì)工作的政策平衡

針對(duì)同一流域(河段)梯級(jí)電站在同一時(shí)段內(nèi)相繼開發(fā)并開展前期設(shè)計(jì)工作的，如各梯級(jí)電站移民安置方式及移民安置標(biāo)準(zhǔn)等移民政策沒有銜接和統(tǒng)籌考慮，容易產(chǎn)生相互攀比或不平衡引發(fā)各類矛盾。為了解決同一流域(河段)在同一時(shí)段內(nèi)相繼開發(fā)并開展前期設(shè)計(jì)工作的項(xiàng)目在移民安置方式、安置標(biāo)準(zhǔn)等移民政策的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一，建議在各梯級(jí)電站開展可研階段規(guī)劃設(shè)計(jì)工作前，由省級(jí)移民主管機(jī)構(gòu)會(huì)同項(xiàng)目法人組織并委托具有相應(yīng)資質(zhì)的設(shè)計(jì)單位編制流域(河段)梯級(jí)電站移民安置初步規(guī)劃報(bào)告，同時(shí)按相關(guān)規(guī)定和程序進(jìn)行報(bào)審，審查通過的(河段)梯級(jí)電站移民安置初步規(guī)劃報(bào)告是同一流域(河段)梯級(jí)電站開展可研階段移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)工作的依據(jù)，以協(xié)調(diào)統(tǒng)一同流域(河段)在同一時(shí)段內(nèi)相續(xù)開發(fā)并開展前期設(shè)計(jì)工作的水電項(xiàng)目的移民政策。

2.2 關(guān)于移民前期設(shè)計(jì)工作的組織形式和程序

移民前期設(shè)計(jì)工作參與單位較多，包括項(xiàng)目法人、設(shè)計(jì)單位、地方各級(jí)政府及其移民管理機(jī)構(gòu)、相關(guān)專業(yè)項(xiàng)目的各級(jí)主管部門等。要做好前期設(shè)計(jì)工作，在明確參與各方職責(zé)的前提下，還需要參與各方相互配合，密切合作。目前，移民前期設(shè)計(jì)工作的組織形式是由項(xiàng)目法人牽頭組織，在地方各級(jí)政府及其有關(guān)部門配合下開展的，設(shè)計(jì)單位受項(xiàng)目法人委托是參與的一方。但在實(shí)際工作中，由于項(xiàng)目法人是企業(yè)單位，難于有效組織地方政府及相關(guān)部門，也難于調(diào)動(dòng)并發(fā)揮地方政府及相關(guān)部門的工作積極性和主動(dòng)性，個(gè)別地方政府及相關(guān)部門甚至還提出一些不盡合理的要求作為配合開展工作的條件，使得前期設(shè)計(jì)工作推進(jìn)十分艱難。為了確保有序并順利推進(jìn)前期設(shè)計(jì)工作，建議依據(jù)條例規(guī)定的“移民安置工作實(shí)行政府領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)負(fù)責(zé)、縣為基礎(chǔ)、項(xiàng)目法人參與的管理體制”，進(jìn)一步完善并優(yōu)化前期設(shè)計(jì)工作的組織形式，充分發(fā)揮政府資源優(yōu)勢(shì)，由省級(jí)移民管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)水電工程移民前期設(shè)計(jì)工作的組織、管理和監(jiān)督；項(xiàng)目法人委托主體設(shè)計(jì)單位開展移民前期設(shè)計(jì)，積極配合政府管理機(jī)構(gòu)做好移民前期工作，嚴(yán)格履行有關(guān)申報(bào)程序。

2.3 關(guān)于“封庫令”的有效期限

根據(jù)新條例規(guī)定，“封庫令”由省級(jí)人民政府發(fā)布。目前，部分水電工程所在省明確了“封庫令”的有效期限。如四川省以《四川省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)〈大中型水利水電工程建設(shè)征地范圍內(nèi)禁止新增建設(shè)項(xiàng)目和遷入人口的通告管理辦法>的通知》(川辦函〔2007〕279號(hào))文明確：“封庫調(diào)查期限指封庫令發(fā)布之日起至項(xiàng)目核準(zhǔn)(批準(zhǔn))開工建設(shè)之日止。原則上封庫調(diào)查期限中型工程為一年，大型工程為二年，個(gè)別建設(shè)規(guī)模和淹沒范圍較大、建設(shè)周期較長(zhǎng)的大型水利水電工程經(jīng)批準(zhǔn)可適當(dāng)延長(zhǎng)封庫調(diào)查期限，但最多不得超過三年?！比绱蠖珊拥ぐ退娬驹诎l(fā)布“封庫令”時(shí)明確了封庫調(diào)查期限按川辦函〔2007〕279號(hào)執(zhí)行。但是除四川省外，其他省級(jí)人民政府在發(fā)布“封庫令”時(shí)一般都沒有明確“封庫令”的有效期限，如云南省龍開口水電站、福建省廈門抽水蓄能電站、安徽省績(jī)溪抽水蓄能電站等均沒有在“封庫令”中明確有效期限。

為了保障庫區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的正常發(fā)展和庫區(qū)群眾正常的生產(chǎn)和生活，合理分析確定“封庫令”的有效期限很有必要。由于部分水電工程前期設(shè)計(jì)工作時(shí)間較長(zhǎng)，在一定程度上影響了庫區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的正常發(fā)展和移民正常的生產(chǎn)和生活，因此“封庫令”的有效期限不宜太長(zhǎng)。但是因項(xiàng)目前期設(shè)計(jì)工作和核準(zhǔn)時(shí)間受制約和影響的因素較多，“封庫令”的有效期限也不宜太短。如白鶴灘水電站因涉及移民規(guī)模特別大(約10萬人)，“封庫令”三年期限看來是不夠的；但龍開口水電站、績(jī)溪抽水蓄能電站等項(xiàng)目因移民規(guī)模相對(duì)不大(不足1萬人)，正常情況下“封庫令”2～3年期限基本可以滿足要求。因此，建議根據(jù)水電工程規(guī)模以及移民規(guī)模出臺(tái)相關(guān)政策明確規(guī)定“封庫令”的有效期限。

2.4 關(guān)于移民工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)模的分析確定

根據(jù)移民條例等現(xiàn)行政策法規(guī)和規(guī)程規(guī)范之要求，移民安置規(guī)劃須執(zhí)行“三原”原則(即原規(guī)模、原標(biāo)準(zhǔn)或者恢復(fù)原功能)，但在實(shí)際工作過程中，由于地方政府和移民提出很多訴求，要求結(jié)合地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提高移民工程的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)模以促進(jìn)移民脫貧致富，這使得可研階段規(guī)劃設(shè)計(jì)工作常常難于順利推進(jìn)，甚至有時(shí)陷于停頓。

由于規(guī)劃要建設(shè)水電工程，故工程所在地基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)服務(wù)設(shè)施的建設(shè)水平往往較低，有的甚至停止建設(shè)，嚴(yán)重制約了當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，例如灘坑水電站所在庫區(qū)因80年代及更早就規(guī)劃建設(shè)水電站，直至2003年項(xiàng)目核準(zhǔn)，至2009年電站建成已是20多年，期間庫區(qū)大型的基本建設(shè)基本處于控制狀態(tài)，造成庫區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后，對(duì)庫區(qū)居民正常的生產(chǎn)和生活帶來諸多的負(fù)面影響。如果現(xiàn)在水電工程建設(shè)對(duì)移民安置規(guī)劃仍嚴(yán)格執(zhí)行“三原”原則，對(duì)當(dāng)?shù)匾泼駚碚f確實(shí)不盡合理，也不太公平，再說提高標(biāo)準(zhǔn)、擴(kuò)大規(guī)模增加的投資全部讓地方政府或主管部門來承擔(dān)的話，當(dāng)?shù)卣蛑鞴懿块T還可能受財(cái)力不足的制約。

因此，水電工程移民安置應(yīng)適當(dāng)結(jié)合地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展來規(guī)劃，同時(shí)促進(jìn)移民脫貧致富是有其合理性，但規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)提高的程度等還是需要加以控制和約束。故建議對(duì)于提高標(biāo)準(zhǔn)、擴(kuò)大規(guī)?；蛐略龅慕ㄔO(shè)項(xiàng)目，應(yīng)以建設(shè)征地區(qū)現(xiàn)狀為基礎(chǔ)，結(jié)合促進(jìn)移民脫貧致富和地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)已有的發(fā)展規(guī)劃，經(jīng)設(shè)計(jì)單位論證，由省級(jí)投資、能源管理機(jī)構(gòu)會(huì)同省級(jí)移民管理機(jī)構(gòu)商項(xiàng)目法人同意，在此基礎(chǔ)上將提高標(biāo)準(zhǔn)、擴(kuò)大規(guī)?；蛐略龅慕ㄔO(shè)項(xiàng)目而增加的部分或全部投資納入水電工程移民投資。

2.5 關(guān)于移民工程前期設(shè)計(jì)的深度

根據(jù)現(xiàn)行移民規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范，移民工程規(guī)劃設(shè)計(jì)需要滿足水電工程可研的設(shè)計(jì)深度要求，對(duì)于交通、電力、通信等其他行業(yè)來說就是要求達(dá)到初步設(shè)計(jì)深度。由于水電工程建設(shè)周期較長(zhǎng)，移民安置實(shí)施歷時(shí)也較長(zhǎng)，且實(shí)施期間國(guó)家和地方的政策、工程所在地社會(huì)經(jīng)濟(jì)情況都會(huì)發(fā)生相應(yīng)變化，這就使得移民對(duì)可研階段選擇的安置去向和方式等意愿也發(fā)生變化，從而導(dǎo)致移民安置方案出現(xiàn)調(diào)整或變更，引起涉及移民安置的移民工程因移民安置方案調(diào)整或變化需要重新進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)。

因此，建議移民工程設(shè)計(jì)深度根據(jù)工程規(guī)模、等級(jí)以及建設(shè)用地時(shí)序和移民實(shí)施計(jì)劃進(jìn)度的要求合理確定。首先是可根據(jù)現(xiàn)有規(guī)程規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合各移民工程的特點(diǎn)，規(guī)模大等級(jí)高的移民工程應(yīng)達(dá)到行業(yè)初步設(shè)計(jì)深度的要求，規(guī)模小等級(jí)低可采用典型設(shè)計(jì)或滿足行業(yè)可行性研究深度的要求；其次是可根據(jù)建設(shè)用地時(shí)序和移民實(shí)施計(jì)劃進(jìn)度的要求，對(duì)樞紐工程建設(shè)區(qū)影響涉及的和計(jì)劃三年內(nèi)實(shí)施的移民工程達(dá)到行業(yè)初步設(shè)計(jì)深度要求，其他移民工程則達(dá)到行業(yè)可行性研究深度的要求。

2.6 關(guān)于移民意愿調(diào)查成果與安置方案的吻合度

可研階段移民意愿調(diào)查成果的質(zhì)量以及縣級(jí)人民政府確認(rèn)的移民安置方案與意愿調(diào)查結(jié)果的吻合程度將直接關(guān)系到實(shí)施階段移民安置能否按計(jì)劃順利實(shí)施。由于水電工程移民安置總體規(guī)劃階段尚未明確具體的補(bǔ)償補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，而移民又對(duì)此最為關(guān)心，導(dǎo)致移民意愿調(diào)查工作難于有序開展，同時(shí)也影響到了移民對(duì)意愿的合理選擇，最終影響到移民安置規(guī)劃方案的擬定以及方案的可操作性。

為了確保移民安置總體規(guī)劃方案的科學(xué)合理性，同時(shí)保障移民安置方案能順利實(shí)施，需要進(jìn)一步規(guī)范移民意愿調(diào)查內(nèi)容以及移民意愿調(diào)查工作的要求。故建議對(duì)移民搬遷安置去向、移民生產(chǎn)安置方式等選擇，需充分尊重移民意愿，由移民在政策范圍內(nèi)自主選擇，盡量滿足不同移民需求；對(duì)于移民意愿與移民安置規(guī)劃方案之間差異較大的，應(yīng)進(jìn)行重點(diǎn)分析，調(diào)整并優(yōu)化移民安置方案，原則上要求移民意愿在移民搬遷安置去向、移民生產(chǎn)安置方式上與移民安置方案的吻合度不低于2/3；在征求意愿的基礎(chǔ)上，縣級(jí)人民政府還應(yīng)就移民安置初步對(duì)接方案組織聽取移民及移民安置區(qū)居民意見；在移民安置區(qū)，應(yīng)就生產(chǎn)安置用地范圍、生產(chǎn)開發(fā)方案、居民點(diǎn)選址、配套基礎(chǔ)設(shè)施、移民來源及行政管理等聽取安置區(qū)居民意見；在移民區(qū)，應(yīng)就移民搬遷安置去向、安置區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件、移民生產(chǎn)安置條件及開發(fā)方案、居民點(diǎn)選址及建設(shè)方案、配套基礎(chǔ)設(shè)施、移民構(gòu)成及行政管理等聽取移民意見。

3 結(jié) 語

鑒于目前水電工程移民前期設(shè)計(jì)工作中存在的問題和困難，為了有效并有序開展水電工程移民前期設(shè)計(jì)工作，順利推進(jìn)水電工程建設(shè)，迫切需要國(guó)家有關(guān)主管部門盡快研究完善并頒布實(shí)施水電工程移民前期設(shè)計(jì)工作管理的相關(guān)管理政策或規(guī)定，以進(jìn)一步明確水電工程前期設(shè)計(jì)工作的任務(wù)、內(nèi)容、方法和要求；完善工作組織形式、參與各方的職責(zé)以及相關(guān)程序等。

[1]高忠文. 水電工程農(nóng)村移民基本社會(huì)保障模式研究[J]. 水力發(fā)電， 2007， 33(7)： 23-26．

[2]晏志勇， 張一軍. 我國(guó)水電開發(fā)與移民安置[J]. 水力發(fā)電， 2005， 31(1)： 1-4．

[3]楊瑞璟， 楊貴平. 關(guān)于水電工程征地移民頂層設(shè)計(jì)問題的思考[J]. 水力發(fā)電， 2015， 41(5)： 21-25．

[4]徐春海. 水電工程建設(shè)征地移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)問題探討[C]//2012年水電移民政策、技術(shù)、管理論壇論文集. 北京： 中國(guó)水利

水電出版社， 2013： 414-418．

[5]龔和平. 水電工程移民問題與對(duì)策探討[J]. 水力發(fā)電， 2014， 40(3)： 1-4， 30．

[6]彭幼平， 龔和平. 對(duì)水電工程征地移民設(shè)計(jì)管理中幾個(gè)新理念的探討[J]. 水力發(fā)電， 2011， 37(4)： 9-12．

[7]DLT5378—2007 水電工程農(nóng)村移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范[S].

(責(zé)任編輯 王 琪)

Discussion on Preliminary Design Management of Hydropower Project Resettlement

YU Xiaosong, XU Chunhai

(PowerChina Huadong Engineering Corporation Limited, Hangzhou 310014, Zhejiang, China)

There are many problems and difficulties on preliminary design of hydropower project resettlement at present. In order to conduct the preliminary design of resettlement effectively and orderly and to promote the construction of hydropower projects smoothly, a lot of suggestions are proposed, such as the balance of resettlement policies, the organization and procedures of preliminary design, the validity of Stop-construction Notice, the determination of resettlement construction standards and scale, the preliminary design degree of resettlement projects, and the consistent degree of resettlement willing investigation and relocation programs．

preliminary design of resettlement; management; hydropower project

2015-07-06

俞曉松(1980—)，男，浙江寧波人，高級(jí)工程師，主要從事水利水電工程建設(shè)征地移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)、咨詢以及工程總承包等工作.

D632.4

A

0559-9342(2015)09-0008-03