資源錯配、財政壓力與遺產類景區(qū)治理——基于公共品供給視角

龔 箭 孔令哲 吳 清

（1.華中師范大學 城市與環(huán)境科學學院，湖北 武漢 430079；2.中國旅游研究院 武漢分院，湖北 武漢 430079）

一、引言

遺產類景區(qū)作為重要的旅游資源，是旅游業(yè)發(fā)展的要素之一，其不僅是游客放松、娛樂、休憩的場所，而且是人類文化歷史傳承的載體，具有重要的科學教育及文化研究價值。遺產類資源所具備的公益性與稀缺性使得對遺產類景區(qū)的保護、治理和開發(fā)顯得尤為重要，因而從治理機制上明確遺產類景區(qū)的公益性，重視對遺產類景區(qū)資源的保護，是遺產類景區(qū)開發(fā)的重要前提和基本任務。

國外遺產旅游的研究一直是旅游研究的熱點問題，研究成果較為豐富，研究內容以遺產旅游的可持續(xù)發(fā)展為主線，從遺產旅游目的地、遺產旅游開發(fā)與管理、遺產旅游者、遺產旅游原真性與解說等方面展開探討，如遺產類景區(qū)的保護［1］［2］、遺產景區(qū)的旅游開發(fā)與管理［3］、遺產旅游者的行為與體驗［4］［5］、遺產旅游的價值與原真性［6］［7］及與其他形式旅游的關系［8］等；研究方法注重定性與定量相結合，定量研究多集中于案例分析、市場調查與訪問法、數(shù)理統(tǒng)計法和模型分析法等。與國外相比，國內關于遺產類旅游景區(qū)的研究內容主要集中在遺產類景區(qū)的旅游開發(fā)與保護［9］［10］、遺產景區(qū)的空間結構［11］、遺產旅游的可持續(xù)發(fā)展［12］［13］、景區(qū)門票價格管理［14］［15］及對游客的影響等方面［16］。國內對遺產類景區(qū)的理論研究和以案例分析為主的實證研究還有待加強，在多學科交叉研究的基礎上，關于定性與定量相結合的研究方法還有待深化和總結?？傮w來看，我國對遺產類景區(qū)的研究多從以下兩個視角進行：其一是從旅游者的行為或體驗來研究遺產類景區(qū)的治理；其二是從遺產類景區(qū)的空間結構來分析人地耦合關系并進行景區(qū)治理探討，而從遺產類景區(qū)準公共產品屬性視角的研究成果較為鮮見。

因此本文聚焦中國47處著名的世界遺產類景區(qū)，從其準公共產品的屬性、社會公益性的視角，探討遺產類景區(qū)的屬性，研究其供給規(guī)律，分析在當前地方財政壓力背景下，造成遺產類景區(qū)資源錯配的根本原因，為我國國家公園體系的試點建設和開發(fā)提供借鑒。

二、遺產類景區(qū)的界定及屬性分析

由于地方政府實際主導了大部分遺產類景區(qū)的治理過程并集中行使監(jiān)督與管理權限，加之市場失靈、財政收益、考核機制等原因，導致以地方政府為主導的遺產類景區(qū)治理模式公益性缺失。而遺產類景區(qū)作為遺產資源，有著教育國民、藝術審美、科學研究等公益性功能，保障其資源的完整性及可傳承性是遺產類景區(qū)治理的首要目標。

（一）遺產類景區(qū)的界定

旅游景區(qū)是以旅游及其相關活動為主要功能的空間或地域，具有參觀游覽、休閑度假、康樂健身等功能，具備相應旅游服務設施并提供相應旅游服務的獨立管理區(qū)［17］。根據(jù)1972年通過的《保護世界文化和自然遺產公約》，本文將遺產類旅游景區(qū)界定為具有突出意義和普遍價值的文物古跡和自然景觀，是全人類共同的遺產，體現(xiàn)了人類歷史、藝術、科學和自然審美的具有代表性的精華，其主要包括自然遺產、文化遺產和復合遺產等三種類型遺產景區(qū)。

（二）遺產類景區(qū)的屬性

按照公共經(jīng)濟學理論，純公共產品具有非競爭性和非排他性兩個基本特性。對于遺產類景區(qū)而言，其大多具有不完全的非競爭性，即游客在景區(qū)的承載量以內，當每增加一個游客時，其邊際生產成本和邊際擁擠成本為零，換言之，每增加一個游客并不會影響其他游客在景區(qū)內得到的服務與體驗；而當游客數(shù)量超出景區(qū)承載量時，景區(qū)會因游客數(shù)量的增加使得擁擠成本上漲，即增加游客會影響其他游客在景區(qū)內得到的服務與體驗。與此同時，遺產類景區(qū)大多不具有非排他性的特征，即遺產類景區(qū)為了便于管理，在實際治理過程中會劃定管轄邊界、設置景區(qū)準入條件，并采取收取門票、景區(qū)限流等方式實現(xiàn)治理機制上的排他性。

此外，遺產類景區(qū)還具有重要的文化傳承及科教價值，如敦煌莫高窟等，倘若這類景區(qū)采用完全市場化的治理模式，其資源的壟斷性會導致門票價格高漲，則會將部分低收入人群及無支付意愿的人群排除在景區(qū)之外，進而使得其社會公益性價值缺失。故遺產類景區(qū)實際上具有排他性和不完全的非競爭性，是一種準公共產品。同時，由于遺產類景區(qū)資源的不可再生性和天然壟斷性，使其無法單純通過市場來調節(jié)。如果通過漲價的杠桿來實現(xiàn)“市場化”，遺產類景區(qū)便會被作為斂財?shù)墓ぞ叨鵀E用，失去其本來的公益性價值和意義［18］。

三、我國遺產類景區(qū)的治理模式及公益性分析

（一）治理模式及現(xiàn)狀分析

由于學界對遺產類景區(qū)的界定與分類沒有統(tǒng)一的標準，而且現(xiàn)有研究多從地理學視角分析資源特征及空間分布等，缺乏系統(tǒng)性。加之我國景區(qū)的主管部門繁雜，所以本文從資源類型特征與機制運營方式兩個維度對已有的治理模式進行梳理［19］［20］，將我國遺產類景區(qū)治理主要分為兩大類別與三種治理模式，即以地方政府為主導的政府派出機構自營、政府派出機構委托經(jīng)營（本文將該模式稱為“轉營”模式）和以中央各部委為主導的下屬機構管轄模式（見圖1）。

地方政府派出機構自營是指由地方政府成立景區(qū)管委會（管理局、處）等具有行政管理職能的事業(yè)單位，全面負責景區(qū)的規(guī)劃、建設、管理及保護工作，如九寨溝管理局（四川九寨溝風景名勝區(qū)）、黟縣西遞、宏村精品景區(qū)管理委員會（安徽西遞、宏村旅游區(qū)）、泰山景區(qū)管理委員會（山東泰山風景名勝區(qū)）等。地方政府派出機構轉營是指由地方政府成立的景區(qū)管委會（管理局、處）將景區(qū)的部分開發(fā)與經(jīng)營權有償轉交給旅游開發(fā)管理公司，由國營或民營企業(yè)完全擁有一段時間內對景區(qū)的經(jīng)營權，以市場化方式運作景區(qū)，其又可分為三種：一是政府獨資的國有企業(yè)，如武陵源旅游產業(yè)發(fā)展有限公司（湖南武陵源風景名勝區(qū)），二是國有法人持股的合資企業(yè)，如湖北武當山文化旅游有限公司（武當山風景名勝區(qū)），三是私營企業(yè)，如峨眉山旅游股份有限公司（峨眉—樂山風景名勝區(qū)）。以中央各部委為主導的下屬機構管轄則是指對資源特征單一性高的景區(qū)，由對應類別的各部委設置機構管理景區(qū)，如敦煌研究院（文化部）、云南三江并流保護區(qū)（環(huán)境保護部）、澄江帽天山國家地質公園（國土資源部）等。

在管理體制方面，橫向由地方政府派出機構主導景區(qū)的管理和運營，縱向由中央各部委垂直監(jiān)管。橫向管理上，由于我國中央政府對景區(qū)財政撥款有限，故其實際對景區(qū)運營和管理的影響較小。與此同時，由于我國景區(qū)多數(shù)按照屬地管理原則進行管理，地方政府實際主導了景區(qū)的運營與管理，在治理模式上多采用設立派出機構，以自營或轉營的方式治理景區(qū)?？v向管理上，按照世界遺產的資源類別劃分，我國現(xiàn)行各遺產類景區(qū)分屬多個行政職能部門，且管理規(guī)章制度也大相徑庭，其主管部門及行政依據(jù)如表1所示。

圖1 我國遺產類景區(qū)治理模式圖

表1 遺產類景區(qū)的主管部門及行政依據(jù)

在經(jīng)費收入及使用方面，一些地方政府將遺產類景區(qū)的收入與地方經(jīng)濟發(fā)展捆綁，把門票收入作為地方政府的重要財源。在一定程度上，遺產類景區(qū)門票價格的上調，就意味著地方政府收入的增長，故地方政府大多默許遺產類景區(qū)價格上漲。對多數(shù)景區(qū)開發(fā)管理公司而言，由于遺產類景區(qū)資源的稀缺性和壟斷性，旅游者對門票價格的需求彈性小，實行高票價不會導致其客流量大幅度下滑，故景區(qū)開發(fā)管理公司有著較強的漲價動力。與此同時，對于客流量大的遺產類景區(qū)，景區(qū)開發(fā)管理公司還會通過設置各種收費項目增加自身利潤。

（二）不同治理模式下的遺產類景區(qū)的公益性分析

遺產類景區(qū)作為準公共產品，其公益性主要表現(xiàn)在非競爭性和正外部效應上。門票價格提升使得遺產類景區(qū)的服務對象縮減為能夠并有意愿支付高價門票的旅游者，從而剝奪了低收入水平者與無支付意愿的旅游者進入景區(qū)獲得體驗與服務的權利。遺產類景區(qū)作為全人類共有的寶貴財產，具有重要的文化傳承與科教價值，高票價無疑提高了中低收入階層進入遺產類景區(qū)的門檻，在很大程度上削弱了遺產類景區(qū)的這類價值，破壞了其作為準公共產品的公益性。故以遺產類景區(qū)門票價格和地方經(jīng)濟發(fā)展水平為研究指標，能有效、直觀地反映遺產類景區(qū)的公益性及其影響因素。

本文以2013年我國47處世界遺產類景區(qū)作為研究對象，按照遺產類景區(qū)分類標準和治理模式將其歸類。結果顯示，復合遺產類景區(qū)均由地方政府主導經(jīng)營，自然遺產類景區(qū)有70%由地方政府主導經(jīng)營，而文化遺產類景區(qū)僅36%由地方政府主導經(jīng)營。如圖2所示，展示了遺產類景區(qū)與治理模式對應的門票價格關系。左圖中遺產類景區(qū)平均門票價格從高到低依次為復合遺產類、自然遺產類和文化遺產類。右圖中在治理模式方面，7處景區(qū)由地方政府派出機構轉營，平均價格212元／人；16處景區(qū)采用地方政府派出機構自營的模式，平均價格115元／人；22處景區(qū)采用中央部委下轄機構的模式，平均價格65元／人?？梢钥闯觯瑥秃线z產類景區(qū)和自然遺產類景區(qū)主要由地方政府主導，其門票價格普遍高于中央政府主導下的景區(qū)門票價格，地方政府主導的景區(qū)治理模式造成了高票價現(xiàn)象，嚴重破壞了遺產類景區(qū)的公益性，影響了游客的旅游體驗及消費。

圖2 遺產類景區(qū)分類與治理模式對應的門票價格關系

進一步對47 處遺產景區(qū)的治理模式與所在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平進行分析，如表2顯示，地方政府派出機構經(jīng)營的景區(qū)中，轉營對應的門票收入、旅游收入和GDP 均高于自營；相比地方政府而言，中央部委下轄機構經(jīng)營的景區(qū)對應門票收入最低。不難看出，一是地方政府派出機構轉營下的各類收入普遍高于派出機構自營，這主要是由于轉營模式下的市場程度更高，門票價格上漲的經(jīng)濟驅動力較大；二是地方政府派出機構經(jīng)營的景區(qū)與中央部委下轄機構經(jīng)營的景區(qū)相比，前者同地方經(jīng)濟發(fā)展水平的關聯(lián)度更高，地方政府為增加財政收入，提高GDP，彰顯政績，往往會設法提高景區(qū)收入，從而影響遺產類景區(qū)公益性的發(fā)揮。

表2 2013年遺產類景區(qū)治理模式與地方經(jīng)濟發(fā)展平均水平關系表（單位：億元）

綜合分析以上治理模式與門票價格、地方經(jīng)濟發(fā)展水平之間的關系，可歸納出地方政府主導模式公益性缺失的影響因素主要表現(xiàn)在：市場失靈、財政收益和考核機制三個方面。

一是市場失靈影響。地方政府派出機構（管委會、管理局等），采用市場機制進行遺產類景區(qū)的治理，存在嚴重的市場失靈。首先，遺產類景區(qū)是一種公共資源，其主要利益相關者即地方政府、旅游開發(fā)商、社區(qū)居民、旅游者、競爭者，除地方政府外，其他利益相關者皆是以市場介入的方式追求自身效益最大化［21］。對于公共資源而言，在主要利益相關者的個體追求理性策略時，可能總體產出效益并不理想，會導致“集體非理性”，產生集體行動難題［22］，即公共資源常面臨的“公地悲劇”問題。其次，由于遺產類景區(qū)資源的稀缺性特征，其在運營過程中容易產生壟斷行為。產品供給與需求彈性較小，在市場調節(jié)下遺產類景區(qū)價格會不斷攀升。

二是財政收益影響。從前文分析中可以看出，遺產類景區(qū)作為旅游業(yè)發(fā)展的要素之一，對地方財政有著重要影響。其一是直接收益影響，即景區(qū)直接門票收入的貢獻；其二是間接收益影響，即圍繞“吃、住、行、游、購、娛”的旅游相關行業(yè)稅收及行政事業(yè)性收費的收入。其中，直接收益的影響體現(xiàn)在地方政府主導的兩種治理模式上。對于地方政府派出機構自營的治理模式，門票及景區(qū)其他收入作為當?shù)卣姆嵌愂杖霘w入地方財政。對于地方政府派出機構轉營的模式，在部分經(jīng)營權委托給旅游企業(yè)的方式下，門票收入扣除旅游企業(yè)的報酬后，剩下作為地方政府的非稅收入歸入地方財政；在完全委托方式下，景區(qū)通過拍賣、招標等方式將一些經(jīng)營項目的經(jīng)營收益權在一定期限內有償轉讓給旅游企業(yè)，地方政府獲得一次性的轉讓費及企業(yè)所繳納的地方性稅費。因此，無論采用哪種地方政府主導的治理模式，門票價格都對景區(qū)所在地的地方財政有著重大影響。

三是考核機制影響。我國對地方官員的考核及任用機制也是造成地方政府在景區(qū)治理過程中偏重經(jīng)濟效益的一個重要因素。雖然我國在地方官員晉升、考核機制上不斷變革，但由于量化困難等因素，中央對地方政府官員政績考核中，地方經(jīng)濟效益是一個重要的考核指標。加之我國地方官員調任頻繁、任職周期短等原因，造成部分在任地方官員為獲得政績而對中長期投資回報缺乏耐心，在任官員對于任期內無法獲得收益的項目往往缺乏熱心和執(zhí)行動力。此外，我國各級政府相似的晉升及考核機制，使得新任領導在就任初期通常開發(fā)一些新項目來彰顯政績。而這些新項目往往超出財政預算，地方政府為推動項目進程往往會向下級政府攤派所需資源，從而默許預算外的財政擴張行為［23］。在這種情況下，地方政府通常會選擇利用現(xiàn)有資源盡可能獲得最大的短期收益。

三、公益性視角下美國國家公園體系

（一）美國國家公園體系及公益性特征

在管理體制方面，根據(jù)美國國家公園管理局的定義，國家遺產區(qū)域是一個由國家議會所指定的，具有多樣的自然、文化、歷史及風景資源，反映出自然地理條件下人類行為特征的一個整體的、可以代表國家某種獨具特色景觀特征的區(qū)域［24］。其被納入到完備的國家公園管理體系下，美國國家公園管理體系始終以保護國家公園的自然、生態(tài)系統(tǒng)為主要目標，以公益性服務為宗旨。實行聯(lián)邦政府垂直管理，州政府無權干涉的管理模式［25］。主要分為三個行政管理層級，即“國家公園管理局—地方管理局—基層管理局”，國家公園管理局是國家公園管理體系的上層核心，它屬于美國聯(lián)邦政府內政部，地方管理局下屬七個不同的區(qū)域分管各區(qū)域內的公園，而每個公園亦擁有基層的管理局（見表3）。

表3 美國國家公園管理體系［26］

在經(jīng)費收入及使用方面，由于美國國家公園管理運作以公益性為發(fā)展目標，其日常運營及維護的費用主要依靠聯(lián)邦政府財政撥款。美國聯(lián)邦政府對國家公園的財政撥款占其總收入的50%以上，其他經(jīng)費來源主要包括門票收入、土地有償使用、非政府組織（NGO）幫助、社會捐贈四類，用以支付員工工資及日常維護，其比例大致為2∶1［27］。此外，美國國家公園還專門設置了國家公園基金會，用以吸納社會資金、技術、人才等資源，為國家公園運營提供多元化支持。美國在其第一個國家公園建立100年之際（即1965年）頒布了《政府特許經(jīng)營政策法案》，規(guī)定資源保護、管理、監(jiān)督由政府承擔，而經(jīng)營由第三方提供，即政企、事企分開的模式［28］。這說明特許經(jīng)營收入和國家公園管理機構并無關系，國家公園始終專注于保護生態(tài)系統(tǒng)，同時為生態(tài)旅游、科學研究和環(huán)境教育提供必要場所。此外，在這種允許特許經(jīng)營的公私合作管理體制中，美國始終堅持政府的主導地位，這為國家公園的公益性提供了保證［29］。

（二）公益性視角下中美治理模式對比

中國和美國對于遺產類景區(qū)的治理都是以政府為主導的治理模式，但其在具體管理上有很大的不同。由于兩國政治體制的不同，中國的中央政府對地方政府控制力更強，但對于遺產類景區(qū)的治理而言，美國的聯(lián)邦政府卻有更強的控制力。這是因為對于美國而言，資源保護型景區(qū)是由聯(lián)邦政府成立專門機構即國家公園管理局全權負責。而在中國，景區(qū)所有權歸國家所有即由中央政府行使所有權，但由于財政和管理體制等原因，實際上由地方政府代表中央政府行使管理權和經(jīng)營權，在監(jiān)督方面，中央政府只是由國務院下各部委對其所涉及各自領域的事務進行監(jiān)督。由此演化出兩國遺產類景區(qū)在治理模式上的多方面差異（見表4）。

表4 中美遺產類景區(qū)治理模式比較

四、遺產類景區(qū)公益性的優(yōu)化建議

（一）將遺產類景區(qū)納入中央統(tǒng)一管理體系

我國景區(qū)運營最大的管理體制問題是權責界限模糊，景區(qū)資源分屬不同部門，各部門交叉管理。這樣的管理模式導致景區(qū)管理效率低下，各部門在追求各自利益最大化的同時，對責任分攤不明確，導致“多頭管，沒人管”的狀況。為了更好地保護遺產資源類景區(qū)，確保當代人和后代人都能從中獲益，中央應當設立專門的遺產資源類景區(qū)管理部門，在管理和經(jīng)營權限上，從地方政府手中分離出來，由中央統(tǒng)一垂直管理，根據(jù)遺產類景區(qū)的等級評定（參見A 級景區(qū)劃分），設置不同級別的管理層級?？梢韵葟牟糠?A 級景區(qū)入手，開展試點工作，待管理模式運作成熟，再逐漸覆蓋所有遺產資源類景區(qū)。而對于非遺產資源類景區(qū)，則暫按其現(xiàn)有管理機制運營。

（二）將遺產類景區(qū)納入“營改增”試點范圍

營業(yè)稅和增值稅是我國現(xiàn)行的兩個主要流轉稅種，但其歸屬與分成不同，營業(yè)稅屬于地方稅，而增值稅屬于中央與地方共享稅，其中75%屬于中央，25%屬于地方。由于我國景區(qū)管理是部門交叉多頭管理，各部門權責界限模糊并導致中央各行政職能部門監(jiān)管出現(xiàn)真空，而景區(qū)經(jīng)營所繳納的稅種為營業(yè)稅，歸于地方財政，所以地方政府對于景區(qū)的價格上漲具有一定的收入動機，甚至默許其不斷上漲。將遺產資源類景區(qū)也納入“營改增”的范圍后，遺產資源類景區(qū)上交地方財政的稅款必然減少，這樣可以從一定程度上減弱景區(qū)價格上漲對地方政府的利益刺激。

（三）劃定遺產類景區(qū)的輻射范圍并開征旅游稅

遺產類景區(qū)周邊公共服務的供給質量對景區(qū)經(jīng)營有著重大的影響，其直接影響著景區(qū)的運營狀況。地方政府通過對景區(qū)所在地區(qū)的居民征稅，用以作為生產資金，生產供本地居民消費的公共產品及服務。而外來旅游者進入景區(qū)必然會享受本地居民納稅所生產和提供的公共產品及服務——即“搭便車”現(xiàn)象。故從公平性的角度上講，理應對外來旅游者征收一定的費用來補償其因為享受當?shù)毓卜斩鴰淼墓伯a品的損耗及增加的擁擠成本。同時，為了防止景區(qū)及其附近地區(qū)“亂收費”和“費擠稅”等問題的產生，補償景區(qū)納入“營改增”范圍后地方財政收入的不足，應由地方政府會同相關組織部門協(xié)商、劃定遺產類景區(qū)輻射范圍，對在景區(qū)輻射范圍內提供各種與旅游相關服務的供應商開征旅游稅。旅游稅征收辦法可參見國際成熟案例，會同有關部門、企業(yè)及團體商定課征項目，并將其作為景區(qū)及其輻射區(qū)內地方政府提供公共服務的財政補償。

（四）設置差別化的浮動門票制度

空閑時間、可支配收入和旅游動機是旅游者進行旅游活動的基本要素，甚至某些收入水平較低的旅游者相比收入水平較高的旅游者對遺產類景區(qū)有著更強烈的旅游動機，如學生群體和青年白領比其他群體對歷史博物館、自然風景區(qū)有著更強的游覽與學習的意愿。而一旦景區(qū)價格上漲則會使得收入水平較低的旅游者要承受更多經(jīng)濟壓力來實現(xiàn)消費［30］。此外，遺產類景區(qū)是國民所共有的公共資源，不能僅為少數(shù)人服務，其受眾群體應當是全體國民。過高的門票是不合理的，門票價格設置應占當期國民人均GDP的合理比重。歐美等發(fā)達國家景區(qū)門票價格多占人均GDP的0.5%左右，很少有高于1%的。而我國門票價格大多超過人均GDP的1%。除此以外，遺產類景區(qū)所在地居民為景區(qū)運營所需的基礎設施及服務繳納稅款，而非本地游客卻可以免費“搭便車”。故應當根據(jù)居民所在地收入水平設置與外來游客相區(qū)別的門票價格，淡旺季也應當有所區(qū)別。

（五）設置專門資金委員會

遺產類景區(qū)在設置治理機制時，應將經(jīng)營權和管理權分離，由中央政府成立統(tǒng)一的機構垂直管理各類遺產類景區(qū)，其職能應僅為負責景區(qū)的治安、保護、設備維護等日常事務，保證景區(qū)的公益性。而包括門票在內的各項收入應當成立專門的委員會進行管理，委員會吸納景區(qū)治理所涉及各利益相關者代表，共同管理景區(qū)收入資金，并對景區(qū)運營進行監(jiān)督。資金委員會僅有資金調度的審批權，除每年支付景區(qū)運營及維護的必須費用外，其他景區(qū)或地方政府用款，需向委員會遞交申請并由委員會開會審核討論。對于景區(qū)所可能開發(fā)的營利性項目，由委員會向社會企業(yè)公開招標，企業(yè)通過招標得到特許經(jīng)營權用以經(jīng)營經(jīng)濟性項目。而景區(qū)管理機構則保證經(jīng)營項目不會損害景區(qū)的公益性及資源環(huán)境。

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