利益主體視角下土地利益沖突的法律規(guī)制
——以整村推進(jìn)為背景

鄭和園

（安徽大學(xué)法學(xué)院，安徽合肥230601）

利益主體視角下土地利益沖突的法律規(guī)制
——以整村推進(jìn)為背景

鄭和園

（安徽大學(xué)法學(xué)院，安徽合肥230601）

整村推進(jìn)作為土地制度改革的一種重要模式已經(jīng)得到普遍認(rèn)可，而作為諸多矛盾爭議焦點的土地利益問題尚待解決。以安徽省實地調(diào)研為基礎(chǔ)，可以發(fā)現(xiàn)，地方實踐中利益不均衡導(dǎo)致的農(nóng)民利益受損現(xiàn)象較為普遍，及時解決土地利益問題已經(jīng)是當(dāng)務(wù)之急。在分析土地利益沖突中的政府、集體和農(nóng)民三方利益關(guān)系基礎(chǔ)之上，得知只有明晰法律及政策價值取向、完善管理機(jī)制、建設(shè)約束機(jī)制、健全保障體系，才能實現(xiàn)農(nóng)村飛躍發(fā)展。

整村推進(jìn)；土地利益；利益沖突；法律規(guī)制

整村推進(jìn)是21世紀(jì)初中央扶貧開發(fā)工作會議上制定頒布的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001～2010）》中針對貧困村所提出一種扶貧模式，隨著新農(nóng)村改革建設(shè)的不斷深化，整村推進(jìn)已經(jīng)發(fā)展為我國農(nóng)村改善生產(chǎn)生活條件、健全新型社區(qū)管理與服務(wù)體制的一種應(yīng)用效果較為突出的土地整治模式之一，整村推進(jìn)在新農(nóng)村建設(shè)過程中具有一次規(guī)劃，效果持續(xù)，整治程度深等顯著特征，從安徽省實踐可以看出，眾多鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）在土地制度改革及土地規(guī)劃之中，采取了該種模式。改革效果顯著的同時利益糾紛也較為普遍，搬遷過程有關(guān)土地利益的矛盾來源、引發(fā)因子及博弈方式也是復(fù)雜多樣，而基于市場經(jīng)濟(jì)的效率原則在眾多的利益博弈中并未扮演重要角色，閑置及存量土地在未得到配置的同時，農(nóng)民貧困現(xiàn)象也沒有得到很好地遏制，通過整村推進(jìn)實現(xiàn)從城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)向城鄉(xiāng)一體化結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變顯得任重而道遠(yuǎn)。而調(diào)節(jié)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵還是維持利益均衡，完善法律及政策措施的同時，利用土地規(guī)模經(jīng)營實現(xiàn)集約利用，提高社會保障體系，優(yōu)化改革環(huán)境方能實現(xiàn)平穩(wěn)過渡。

一、追根溯源：利益沖突的根本動因是土地利益

馬克思曾指出：“人們所奮斗爭取的一切，都同他們的利益有關(guān)。”［1］從制度層面而言，整村推進(jìn)等土地制度改革主要是協(xié)調(diào)舊的農(nóng)村發(fā)展模式與新的農(nóng)村發(fā)展模式的銜接關(guān)系，然而，從價值層面而言是要協(xié)調(diào)相關(guān)主體之間的利益關(guān)系。改革效果比較突出的整村推進(jìn)模式必然引起廣泛的土地權(quán)益及土地用途的變化，土地利益構(gòu)成及分配主體也隨之變化。因此，整村推進(jìn)的沖突實質(zhì)是各利益集體之間的土地利益之爭。荷蘭哲學(xué)家斯賓諾莎說過：“謀求自己的利益是美德或者是正當(dāng)處世之道唯一重要的基礎(chǔ)。”無論是農(nóng)民、集體還是地方政府，都很大程度上依賴于農(nóng)村土地帶來的利益資本，而這種過度依賴性，導(dǎo)致了承載眾多利益主體利益期望的農(nóng)村土地制度改革在實際操作中困難重重。土地承載了農(nóng)民的生活、就業(yè)、養(yǎng)老等一系列社會保障職能，農(nóng)民一旦失去土地利益，也就隨之喪失了土地所能帶來的保障權(quán)益。土地同樣承受著政府實現(xiàn)城市化開發(fā)建設(shè)，產(chǎn)生顯著整治績效的政治職能，掌握土地利益，也就掌握了相關(guān)巨額利益的源泉。利益是能夠使社會主體的需要獲得某種滿足的生活資源，而這種資源滿足的程度是以客觀規(guī)律、社會環(huán)境和社會制度所認(rèn)可的范圍為限度的。［2］地方政府期望以最小的成本完成整村推進(jìn)，而農(nóng)民及集體希望在搬遷中獲得最大利益，他們都有著相同的利益指向，即自身利益最大化。十八屆三中全會報告指出“保障農(nóng)民公平分享土地增值利益”、“賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利”，這是我國首次將農(nóng)民公平分享土地利益與強(qiáng)化農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利理念同時寫進(jìn)國家制度改革綱領(lǐng)，既是對我國土地制度改革的又一次重要的政策指引，也是強(qiáng)調(diào)協(xié)調(diào)利益矛盾的緊迫性。作為整村推進(jìn)核心問題的土地利益問題，必然是引發(fā)利益沖突的根本動因，因此，有必要對整村推進(jìn)中權(quán)利——權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系予以探討的同時，深化到其核心——土地利益關(guān)系。通過利益分析，才能透過現(xiàn)象看到整村推進(jìn)中所隱藏的社會矛盾，而矛盾的實質(zhì)是法律規(guī)制漏洞下的社會危機(jī)，把握這種利益矛盾，并將這種矛盾以法律加以調(diào)控，才能保證我國農(nóng)村城鎮(zhèn)化改革順利進(jìn)行，實現(xiàn)新舊農(nóng)村發(fā)展模式的有利銜接。

二、現(xiàn)狀審視：畸形的三方利益結(jié)構(gòu)

按照凱恩斯主義經(jīng)濟(jì)學(xué)的說法，在通常情況下，經(jīng)濟(jì)中的有效需求是不足的，同樣，土地利益總量與相關(guān)利益主體的需求總量在土地利益分配過程中是不對等的。整村推進(jìn)作為一種實踐模式，涉及的改革方式、利益內(nèi)容、影響因子眾多，利益需求的不同是利益構(gòu)成多樣化的必然結(jié)果，而基于自身利益最大化考量是利益取向。利益分配現(xiàn)狀表明，我國整村推進(jìn)土地利益分配結(jié)果成“畸形三角結(jié)構(gòu)”，即農(nóng)民處于弱勢地位，村委會夾縫中求生，政府掌控絕對利益。

（一）被調(diào)查農(nóng)民的土地利益分配現(xiàn)狀及認(rèn)知

作為農(nóng)村集體土地使用者，農(nóng)民在整村推進(jìn)過程中涉及土地利益最多，受到的影響也最為廣泛。第一，整村推進(jìn)之后，農(nóng)民面臨著個人宅基地面積變少、購置安置房資金匱缺、搬遷后生產(chǎn)生活成本增加、拆遷安置補償?shù)偷纫幌盗欣媸軗p問題，加上農(nóng)民在整村推進(jìn)后期難以參與土地增值收益等利益分配，因此，眾多農(nóng)民對整村推進(jìn)缺乏積極性，如課題組在安徽省進(jìn)行的問卷調(diào)研顯示，84、4%的農(nóng)民認(rèn)為該村在整村搬遷中發(fā)生過利益糾紛，而對于整村推進(jìn)不愿意搬遷的理由，52%的農(nóng)民認(rèn)為搬遷補償標(biāo)準(zhǔn)太低，45．6%的農(nóng)民擔(dān)心到新地方?jīng)]有生活保障。第二，農(nóng)民對整村推進(jìn)并非完全持否定態(tài)度，其支持整村推進(jìn)的前提是獲得基本生活保障，只要農(nóng)民的損失利益得不到合理補償，才會干預(yù)整村推進(jìn)實施。實踐中，農(nóng)民不愿意搬遷的理由主要包括：其一是不愿意離開老家；其二是認(rèn)為補償標(biāo)準(zhǔn)太低和到新地方?jīng)]有生活保障。如安徽省調(diào)研可知，對于老村莊拆遷后如何選擇安置，55．1%的村民選擇在原村莊附近選址建樓房進(jìn)行集中統(tǒng)一安置或者根據(jù)自愿要求，就近由政府統(tǒng)一規(guī)劃，按規(guī)劃自拆自建，可以看出，農(nóng)民依然期望在自己的土地之上獲得一定的保障，而不想遠(yuǎn)離土地。第三，農(nóng)民對于整村推進(jìn)之后新增土地利益認(rèn)識不足，農(nóng)民更多的是期望當(dāng)前利益不受侵犯或得到應(yīng)得的利益，農(nóng)民對于整村搬遷的后期成效并不關(guān)心，調(diào)研顯示，整村推進(jìn)之后宅基地復(fù)墾的用地指標(biāo)能否用來買賣，22．9%的農(nóng)民從沒聽說過，而53%的農(nóng)民聽說過但不了解具體情況，有部分村民認(rèn)為由村干部獨占或者是被征收了?？傊?，基于分配現(xiàn)狀及農(nóng)民認(rèn)知可以看出，農(nóng)民對于整村推進(jìn)中的土地利益極不清楚，往往既不能觸碰到核心土地利益，也不知道土地利益的具體去向，其基本的知情權(quán)、自主決策權(quán)缺失嚴(yán)重。

（二）被調(diào)查集體的土地利益驅(qū)動及其預(yù)期

集體經(jīng)濟(jì)組織作為我國基層群眾性自治組織，法律賦予其集體土地所有權(quán)，從而也就享有代表集體參與利益斗爭的權(quán)利及維護(hù)本集體土地利益的職能。集體在地方實踐中至關(guān)重要，一方面貫徹、協(xié)調(diào)地方政府安排的整村推進(jìn)事務(wù)，另一方面處于為本集體成員謀取福利的動機(jī)，與政府等強(qiáng)勢群體進(jìn)行利益斗爭。依據(jù)調(diào)研可知，在整村推進(jìn)過程中，84%的農(nóng)民在利益受到侵害時，愿意首先通過集體來進(jìn)行協(xié)調(diào)；在政府部門做出整村推進(jìn)決定之后，針對有關(guān)事項，政府部門也愿意首先與村集體商討，再由村集體進(jìn)行內(nèi)部協(xié)商或者出面解決。然而，此種尷尬的制度及法律定位決定了在整村推進(jìn)過程中，集體很難在土地利益斗爭中尋求獨立，往往在政府等強(qiáng)勢群體的權(quán)力、金錢等驅(qū)使之下，忽略農(nóng)民利益，將整村推進(jìn)作為謀求利益的手段。此外，不少地區(qū)的集體管理人員作為協(xié)調(diào)利益關(guān)系的實際操作人，也會基于自身的利益需求而侵占、攫取整村推進(jìn)中的土地利益。整村推進(jìn)往往會集約出大量的集體建設(shè)用地，除部分建設(shè)用地用于本村公共利益或土地置換之外，均由集體進(jìn)行經(jīng)營管理，其使用權(quán)并非分配給新增人口或者無地少地農(nóng)民，實踐中，集體將新增建設(shè)用地用于流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象較為普遍，但所得收益一般沒有分給本村村民，而是作為集體財產(chǎn)直接使用，甚至轉(zhuǎn)化為本集體干部的私人財產(chǎn)，其收入的最終去向，農(nóng)民往往不得而知。因此，集體作為利益分配主體，很難在自身利益驅(qū)動之下，保持協(xié)調(diào)服務(wù)者的角色來實現(xiàn)利益平衡。

（三）被調(diào)查地方政府對土地利益的制度起源及需求

法律政策及社會發(fā)展需要一定程度上決定了利益分配格局，政府處于絕對的主導(dǎo)地位有其歷史必然性。我國所確立的農(nóng)村雙層經(jīng)營體制是一種以公有制形態(tài)存在的集體土地所有權(quán)模式，即農(nóng)民和集體在土地關(guān)系中沒有完全的土地處分權(quán)能。法律及政策制度呈現(xiàn)的集體土地主體虛位、權(quán)能嚴(yán)重受限等問題成為地方政府干涉土地利益分配格局的正當(dāng)理由，結(jié)果是地方政府過多參與土地利益關(guān)系、深入土地利益競爭、掌管土地開發(fā)、截留土地利益等情形屢見不鮮，基本是國家對土地資源享有了最終所有權(quán)，集體土地所有權(quán)空有其名。此種法權(quán)結(jié)合模式為國家壟斷土地資源提供了制度基礎(chǔ)。實行整村推進(jìn)的地區(qū)，往往可以復(fù)墾出大量耕地，從而可以增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)，政府通過征收轉(zhuǎn)讓土地等方式獲得了土地的高額回報，除小部分土地收益會返回給村集體及農(nóng)民，大部分被政府占取。因此，該種結(jié)局是我國法律不完善呈現(xiàn)的必然結(jié)果，政府作為我國土地市場的決策者以及壟斷者，自然掌握著決定土地利益分配的權(quán)力。此外，為避免影響農(nóng)民耕種，我國土地整治項目建設(shè)周期通常為1年。［3］地方政府為追求整村推進(jìn)的效率，往往倉促推進(jìn)土地利益，使國家政策中的統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理變成了口頭上的形式，其結(jié)果是嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的已得利益。因此，政府指導(dǎo)理念下，法律規(guī)制不完善的整村推進(jìn)，必然給予政府滿足自身利益需求的正當(dāng)借口，形式上的土地利益分配實質(zhì)上是一種監(jiān)守自盜。

三、彰往考來：土地利益沖突的法律規(guī)制

利益是一種資源，有了資源，人們就可以獲得好處，就可以使自己的生活達(dá)到某種狀態(tài)，就可以在自己所參與的社會生活中，滿足自己的一定需要、愿望和要求，就可以獲得一定的幸福。［2］整村推進(jìn)立足于實踐和改革，實現(xiàn)了農(nóng)村的飛躍發(fā)展，但作為核心問題的利益問題并沒有因政策的完善而得到妥善解決，法律滯后及社會整體福利困境的真正根源還在于我國土地利益沖突的法律和權(quán)力結(jié)構(gòu)的內(nèi)在缺陷。因而出于公平正義視野下的農(nóng)民權(quán)利保障理念，以均衡各方利益為目標(biāo)，對我國整村推進(jìn)土地利益沖突提出以下建議：

（一）以明晰法律及政策的價值取向為引導(dǎo)

儒家經(jīng)典《尚書》中提到：“民為邦本，本固邦寧”。亦即百姓安居樂業(yè)，國家方能安寧，這與當(dāng)代我國科學(xué)發(fā)展觀中的“以人為本”遙相呼應(yīng)?！叭r(nóng)問題的核心是農(nóng)民問題，農(nóng)民問題的實質(zhì)是農(nóng)民權(quán)益問題?！鞭r(nóng)民權(quán)益問題解決的好壞，關(guān)系到三農(nóng)問題解決的好壞。［4］具體到農(nóng)村整村推進(jìn)中，即整村推進(jìn)應(yīng)當(dāng)以農(nóng)民利益為中心。既要追求整村推進(jìn)的建設(shè)效率，更要使廣大農(nóng)民群眾融入到整村推進(jìn)的利益成果之中，改變當(dāng)前利益格局，將實現(xiàn)農(nóng)民利益公平作為首要價值目標(biāo)；所有關(guān)于整村推進(jìn)的制度方案都應(yīng)當(dāng)優(yōu)先保障農(nóng)民利益，確保其他主體不因攫取利益而侵權(quán)、越權(quán)，最終實現(xiàn)整村推進(jìn)中的權(quán)利及權(quán)力均衡；將政府定位為監(jiān)督管理者、服務(wù)者而不是農(nóng)民權(quán)利替代行使者、農(nóng)民意愿取代者，充分保障農(nóng)民自主決策權(quán)的同時以利益最大化為方向，優(yōu)化土地資源配置。以農(nóng)民利益為中心，扭轉(zhuǎn)對政治需求的片面追求，才能在整體上改變整村推進(jìn)中土地利益分配不均衡的制度現(xiàn)狀，確保整村推進(jìn)中的公平和效率雙重價值的實現(xiàn)。

（二）分階段改革集體土地所有權(quán)主體

“農(nóng)村土地主體的抽象性，也帶來了成員權(quán)利虛化的問題”。［5］鑒于我國土地制度改革的長期性，短期內(nèi)適宜以行政法規(guī)的形式在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村民小組中確定一個所有權(quán)行使主體。由于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府之間土地所有權(quán)權(quán)和行政權(quán)混淆，眾多村民小組因搬遷并居而難以形成決策機(jī)制，因而能夠有可能具有專業(yè)決策能力并且能在體制上與政府進(jìn)行良性互動的只能是村集體，筆者認(rèn)為，以行政法規(guī)確定村集體來行使土地所有權(quán)是短期內(nèi)杜絕權(quán)力機(jī)構(gòu)越權(quán)攫取土地利益的較為適宜的手段。當(dāng)然，為避免村集體在實踐中所體現(xiàn)出來的政府副屬性現(xiàn)象，行政法規(guī)必須賦予村集體獨立決策權(quán)，擺脫與地方政府之間領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，使其組織機(jī)構(gòu)、人事安排等均具有獨立性，確保村內(nèi)事務(wù)公開透明。就長期而言，建議通過法律規(guī)定構(gòu)建農(nóng)村社區(qū)合作社法人或者成立農(nóng)民專業(yè)合作社。農(nóng)村社區(qū)合作社法人或者農(nóng)民專業(yè)合作社是農(nóng)民將土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)回農(nóng)村集體的組織，是結(jié)合建國初期農(nóng)村合作社與當(dāng)代農(nóng)村集體所有權(quán)股份合作制創(chuàng)新經(jīng)驗要求所設(shè)立的組織機(jī)構(gòu)，它能夠清晰界定農(nóng)村社區(qū)合作社成員權(quán)及其行使和實現(xiàn)的程序，實現(xiàn)由合作社作為參與市場競爭的基本民事主體。［6］對農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體區(qū)分短期和長期改革，既與我國農(nóng)村改革追求穩(wěn)定的步伐相一致，也符合最終體制改革的目標(biāo)。

（三）順應(yīng)農(nóng)村土地使用權(quán)資本化趨勢

農(nóng)村土地使用權(quán)是法律賦予農(nóng)民利用集體所有（少量屬于國家所有）的土地從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營活動的權(quán)利，是從土地所有權(quán)中派生出來的利益性權(quán)利。［7］當(dāng)前土地使用權(quán)制度過多強(qiáng)調(diào)使用權(quán)的社會保障價值而忽略其經(jīng)濟(jì)價值，有違社會主義市場經(jīng)濟(jì)追求市場效率的價值目標(biāo)，而土地使用權(quán)資本化是提高土地制度實踐價值的重要舉措。農(nóng)村土地使用權(quán)資本化是指以市場化為導(dǎo)向，通過采取多種方式使使用權(quán)進(jìn)入資本市場，從而實現(xiàn)農(nóng)村土地使用權(quán)資本化運作，產(chǎn)生更多超額價值。第一，加快推進(jìn)我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律制度建設(shè)。土地流轉(zhuǎn)法律制度建設(shè)有利于實現(xiàn)農(nóng)村土地的規(guī)?；?、現(xiàn)代化經(jīng)營，從調(diào)研可知，安徽省很多地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)僅限于小規(guī)模農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)及試點鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，而實踐模式也是復(fù)雜多樣，沒有統(tǒng)一性。建議加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場建設(shè)，擴(kuò)大農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)范圍；以法律或者國務(wù)院行政法規(guī)的形式盡早頒布有關(guān)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法，對集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中有關(guān)流轉(zhuǎn)方式、增值收益分配、流轉(zhuǎn)對象進(jìn)行規(guī)范，減少私下流轉(zhuǎn)的發(fā)生；適當(dāng)放松對宅基地使用權(quán)的嚴(yán)格約束，對符合條件的宅基地使用權(quán)，通過對流轉(zhuǎn)的原則、方式、程序進(jìn)行嚴(yán)格約束，提高土地利用效率。其二，推進(jìn)農(nóng)村土地金融機(jī)制建設(shè)。盡管我國每年投入大量的農(nóng)業(yè)補貼，但對提高土地利用率及農(nóng)民積極性效果不佳，現(xiàn)有農(nóng)村土地金融政策及法律制度相對落后，諸多集體及農(nóng)民的農(nóng)村改革熱情往往因資金不足及農(nóng)村信貸市場的嚴(yán)格約束望而卻步。建議以完善農(nóng)村土地使用權(quán)資金抵押法律制度的形式來促進(jìn)流轉(zhuǎn)，對農(nóng)村土地大規(guī)模經(jīng)營的單位適當(dāng)放寬信貸，以加強(qiáng)信貸管理的方式來進(jìn)行監(jiān)督；合理設(shè)定農(nóng)村土地補貼機(jī)制，減少土地使用者為套取農(nóng)業(yè)補貼而進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營；地方政府適宜以地方規(guī)范性文件的形式來規(guī)定農(nóng)村集體土地使用權(quán)的抵押行為，通過賦予土地使用權(quán)人進(jìn)行多次分期償還的權(quán)利來促進(jìn)農(nóng)村金融環(huán)境的良性循環(huán)發(fā)展。此外，一切政策都應(yīng)當(dāng)充分結(jié)合農(nóng)民及集體意愿，因而一切政策制度頒布實施的同時，必須以聽證、公開的形式征求意見，促進(jìn)民主。

（四）以權(quán)力約束機(jī)制為核心

法治先驅(qū)柏拉圖認(rèn)為“如果一個國家的法律處于從屬地位，沒有法律權(quán)威，我敢說，這個國家一定要覆滅；然而，我們認(rèn)為一個國家的法律如果在官吏之上，而這些官吏服從法律，這個國家就會得到諸神的保佑和賜福?！保?］以法律的形式設(shè)立有效的政府約束機(jī)制，設(shè)立權(quán)力——責(zé)任有效追責(zé)機(jī)制，是實現(xiàn)農(nóng)村土地利益合理分配的有效舉措。第一，以提高補償標(biāo)準(zhǔn)的形式平衡利益分配格局。在完善我國《土地管理法》等法律規(guī)定的基礎(chǔ)上重新定義分配方式極其重要，建議法律制度設(shè)計以“誰投資、誰所有、誰管理”原則為基礎(chǔ)，將稅收法定原則作為政府參與土地利益分配的首要原則。對相關(guān)土地利益價值進(jìn)行評估的同時，政府部門應(yīng)當(dāng)充分參考市場標(biāo)準(zhǔn)，如以房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場價格作為被征收房屋價值的補償金額；又如價值評估應(yīng)當(dāng)與土地所有者協(xié)商確定相應(yīng)資質(zhì)的房地產(chǎn)價格評估機(jī)構(gòu)進(jìn)行價值認(rèn)定，減少地方政府單方面掌握利益管理權(quán)，從而遏制對土地所有者利益的攫取。其二，實施嚴(yán)格的責(zé)任追究機(jī)制。土地制度的不完善及農(nóng)民權(quán)利意識單薄促進(jìn)了一些地方政府及官員越權(quán)行為的滋生。權(quán)力不同于權(quán)利，發(fā)自國家中任何權(quán)力都是一種責(zé)任，是一種必須盡力盡責(zé)認(rèn)真履行的職責(zé)。責(zé)任是權(quán)力制約機(jī)制中的生命，是權(quán)力行使著必須承擔(dān)的法律后果，不承擔(dān)責(zé)任的政府不是一個合格的政府。［9］因此，實施嚴(yán)格的權(quán)力——責(zé)任追究機(jī)制極其必要，加強(qiáng)上下級權(quán)力約束的同時，對于地方政府官員、村集體干部的越權(quán)、侵權(quán)行為進(jìn)行嚴(yán)格追究，對涉及土地利益相關(guān)的行政事務(wù)及時予以公示，可以以村為單位建立土地利益監(jiān)督管理小組，從基層開始減少對農(nóng)民及集體利益的侵蝕。創(chuàng)造條件使地方政府在土地整理過程中承擔(dān)主要責(zé)任，并建立項目經(jīng)濟(jì)社會效益的后評價機(jī)制與地方政府的政績考核相掛鉤。［10］

（五）加強(qiáng)農(nóng)村社會保障制度的構(gòu)建

建設(shè)社會保障制度是提高農(nóng)民參與度的重要舉措。第一，提高集體成員的素質(zhì)，培養(yǎng)有文化、懂技術(shù)、會經(jīng)營的新型農(nóng)民，通過鼓勵集體內(nèi)部農(nóng)民優(yōu)先承包經(jīng)營集體土地的方式，激發(fā)農(nóng)民內(nèi)心的主體意識，以及提高農(nóng)民對整村推進(jìn)等土地制度改革必要性和可行性認(rèn)識，增強(qiáng)農(nóng)民對集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的積極性。其二，各級財政要加大對農(nóng)村文化、教育、衛(wèi)生等事業(yè)的投入，改善農(nóng)村公共基礎(chǔ)條件，縮小城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施差距，從而給予農(nóng)民子女發(fā)展的更好機(jī)會，立足長遠(yuǎn)計劃，使農(nóng)民及集體不會為了短期利益而破壞耕地，不會為了自身利益而破壞土地制度改革。第三，定期對農(nóng)民進(jìn)行新知識教育和相關(guān)技能培訓(xùn)，提高農(nóng)民適應(yīng)社會發(fā)展能力，例如吸引農(nóng)民在集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)企業(yè)就業(yè)。第四，重視文化建設(shè)，將集體所得土地利益更多的投入到建立醫(yī)療室、文化活動室、圖書館和各種健身場所之上，使整村推進(jìn)等土地制度改革措施真正惠及所有農(nóng)民。

［1］馬克思，恩格斯．馬克思恩格斯全集（第1卷）［M］．北京：人民出版社，1956：82．

［2］周旺生．法理探索［M］．北京：人民出版社，2005：94．

［3］羅明，周同，張麗佳．中德土地整治公眾參與比較研究［J］．中國土地，2013（5）：59－61．

［4］李長健．論農(nóng)民權(quán)益的經(jīng)濟(jì)法保護(hù)——以利益與利益機(jī)制為視角［J］．中國法學(xué)，2005（3）：120－134．

［5］王利明，周友軍．論我國農(nóng)村土地權(quán)利制度的完善［J］．中國法學(xué)，2012（1）：46．

［6］董景山．農(nóng)村集體土地所有權(quán)行使模式研究［M］．北京：法律出版社，2012：220．

［7］張躍進(jìn)．快速推進(jìn)農(nóng)村土地使用權(quán)資本化［J］．南京社會科學(xué)，2004（5）：287－294．

［8］公丕祥．西方法律思想史資料選編［M］．北京：北京大學(xué)出版社，1983：25．

［9］王月明．地方公共權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制的研究［M］．北京：法律出版社，2012：41．

［10］劉紅梅．農(nóng)村土地整治資金運作管理問題研究［J］．財政研究，2011（11）：20－22．

（編輯：佘小寧）

Legal Regulation on Land Interest Conflicts from Stakeholders＇Perspective——On the Background of the Whole Village

ZHENG He－yuan
（School of Law，Anhui University，Hefei Anhui 230601，China）

Whole village as an important model for land reform has been widely recognized，but the conflicts of the land interest as the focus of controversy has not been resolved．Based on the research in Anhui Province，it found that，the phenomenon is relatively common of damage to the interests of farmers，and it is urgent to solve the problem of land interests．On the basis of analysis of relationship of the government，collective and farmers，it propose clarifying legal and policy values，improving the management mechanism，constructing restraint mechanisms，improving security system to achieve rapid development in rural areas．

Relocation of whole village；Land interests；Conflict of interest；Legal regulation

D921．3

：A

：1671－816X（2015）03－0274－05

2014－11－26

鄭和園（1991－），男（漢），安徽安慶人，碩士研究生，主要從事經(jīng)濟(jì)法學(xué)和土地法學(xué)方面的研究。

安徽省國土資源科技項目（2013－K－10）；安徽省法學(xué)會重點項目（201401）；安徽大學(xué)農(nóng)村改革與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展研究院課業(yè)創(chuàng)新項目（KYCX201417）