大學(xué)依法治校的意義、問題與路徑

李茂林+劉玉威

摘 要：目前，我國高校進(jìn)入了集中制定和貫徹大學(xué)章程的“建章時代”。以大學(xué)章程為基本依據(jù)，大學(xué)依法治校比以往更加重要和迫切。必須明確依法治校對貫徹落實(shí)大學(xué)章程的重要意義，厘清大學(xué)實(shí)施依法治校中存在的突出問題，提出實(shí)施大學(xué)依法治校的合理路徑。

關(guān)鍵詞：依法治校;意義;問題;路徑

2013 年9月，教育部發(fā)布了《中央部委所屬高等學(xué)校章程建設(shè)行動計(jì)劃（2013—2015 年）》，明確了各個類型高校章程制定的具體步驟和先后順序安排，提出“到2015年年底前，教育部及中央部門所屬的114所高等學(xué)校分批全部完成章程制定和核準(zhǔn)工作”。作為響應(yīng)，中國人民大學(xué)等第一批6所高校的大學(xué)章程于2013年11月正式公布，這標(biāo)志著我國大學(xué)章程的建設(shè)工作取得了積極進(jìn)展。截至目前，已有包括清華大學(xué)、北京大學(xué)、復(fù)旦大學(xué)、北京師范大學(xué)、北京外國語大學(xué)等在內(nèi)的47所高校獲準(zhǔn)發(fā)布了自己的大學(xué)章程，這標(biāo)志著我國大學(xué)章程的建設(shè)工作邁出了實(shí)質(zhì)性的步伐。這種對大學(xué)章程制定工作的重視力度和嚴(yán)格要求是以前沒有過的。由此，我國高校進(jìn)入了集中大規(guī)模制定大學(xué)章程的時期，也進(jìn)入了“建章立制”的時代。同時，黨的十八屆四中全會確定了依法治國的基本執(zhí)政方針，提出了建設(shè)中國特色社會主義法制體系和社會主義法治國家的總目標(biāo)。作為大學(xué)的基本“憲法”，大學(xué)章程的地位和作用凸顯。全社會對大學(xué)依法治校也提出了更高的要求。大學(xué)依法治校應(yīng)以章程為基本依據(jù)，推進(jìn)綜合治理，提高整體發(fā)展水平。

依法治校對貫徹落實(shí)大學(xué)章程的重要意義

1.依法治校有利于明確大學(xué)章程的“憲法”地位

《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》中指出，“章程是高等學(xué)校依法自主辦學(xué)、實(shí)施管理和履行公共職能的基本準(zhǔn)則”，在整個依法治校的進(jìn)程中發(fā)揮著類似于“憲法”的根本性作用，是“政校分開、管辦分離、依法辦學(xué)、社會參與”的現(xiàn)代大學(xué)制度的集中體現(xiàn)。從這個意義上來講，大學(xué)要實(shí)現(xiàn)依法治校，首先就是要明確大學(xué)章程的“憲法”地位，貫徹落實(shí)大學(xué)章程中的各項(xiàng)規(guī)定。在依法治校過程中，章程是“根本大法”和“總依據(jù)”，是依法治校的“抓手”和“著力點(diǎn)”。“如果以大學(xué)為界分為外部制度和內(nèi)部制度的話，那么大學(xué)章程就是連接大學(xué)內(nèi)外制度的紐帶?！盵1]它對上承接國家的法律、法規(guī)和規(guī)章，使國家的法律法規(guī)校本化，對下統(tǒng)領(lǐng)大學(xué)各方面的規(guī)章制度，使之合法化，在國家制度和學(xué)校制度的對接中發(fā)揮著重要作用。大學(xué)的依法治校就是在章程的框架下制定其他規(guī)定和細(xì)則，以章程為準(zhǔn)繩，構(gòu)建適應(yīng)學(xué)校發(fā)展的規(guī)章制度體系，提高大學(xué)整體工作的法治化水平。

2.依法治校有利于推動大學(xué)章程的建設(shè)步伐

十八屆四中全會提出全面推進(jìn)依法治國。具體到高等教育領(lǐng)域，就是要大力推進(jìn)高校依法治校，使高等教育的整體工作在正確的法律框架下進(jìn)行，保證高等教育各項(xiàng)工作的有序推進(jìn)。在我國，雖然《中華人民共和國教育法》（以下簡稱《教育法》）和《中華人民共和國高等教育法》（以下簡稱《高等教育法》）都明確規(guī)定高校應(yīng)“有組織結(jié)構(gòu)和章程”，并應(yīng)“按照章程自主管理”，但關(guān)于大學(xué)章程的建設(shè)在改革開放前的很長一段時間里處在停滯狀態(tài);直至改革開放后，在依法治國和建立現(xiàn)代大學(xué)制度的背景下，大學(xué)章程建設(shè)才被重新提上日程。2005年以后，先后有吉林大學(xué)、揚(yáng)州大學(xué)、黑龍江大學(xué)等高校制定了自己的章程。這是我國較早制定大學(xué)章程的一批高校。我國內(nèi)地現(xiàn)有普通高校2，300多所，分屬不同的地區(qū)、部門，體制機(jī)制不同，辦學(xué)歷史、文化和發(fā)展特色有很大差異。[2]目前具備大學(xué)章程的高校，不論是否在教育部備案，還未占到我國高校總數(shù)的一半。相對龐大的高?；鶖?shù)而言，這一比例仍然只是少數(shù)。雖然章程是高校依法治校的根本大法，但通過強(qiáng)化高校依法治校，可以反過來促進(jìn)眾多高校大學(xué)章程的建設(shè)步伐。這是實(shí)現(xiàn)大學(xué)依法治校的首要步驟，相信隨著這一步驟的加快，我國高校對大學(xué)章程的認(rèn)識和推動會不斷加強(qiáng)。

3.依法治校是建設(shè)高水平大學(xué)的重要渠道

首先，依法治校符合我國高校建設(shè)高水平大學(xué)的價值追求?，F(xiàn)代大學(xué)精神崇尚學(xué)術(shù)自由與人文關(guān)懷，強(qiáng)調(diào)兼容并包和服務(wù)社會，而依法治校無疑為這一理想目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供了最可靠的法律保障。其次，依法治校有助于提高大學(xué)管理效率和水平。大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)主要體現(xiàn)為三個層面的關(guān)系：黨委與行政的關(guān)系、學(xué)術(shù)與行政的關(guān)系、學(xué)校與學(xué)院的關(guān)系。依法治校以法律條款的形式對各行為主體的責(zé)權(quán)利作出了明確規(guī)定，這就防止了各主體之間因責(zé)權(quán)利不清而導(dǎo)致的各種利益糾紛，最大程度上減少了內(nèi)部消耗對管理效率的影響，對于學(xué)科建設(shè)、人才培養(yǎng)、學(xué)校內(nèi)部學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的合理分配等都具有重要意義。最后，依法治校有助于提高學(xué)科建設(shè)水平和人才培養(yǎng)質(zhì)量，是建設(shè)高水平大學(xué)的重要保障。從本質(zhì)上講，依法治校是綜合運(yùn)用法律、法規(guī)等手段來實(shí)現(xiàn)對于大學(xué)全方位、高水平、科學(xué)化的管理，它既不同于“以法治?！钡暮唵位?，也不同于“以罰治校”的庸俗化。依法治校所確定的各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，既明確了我國高校建設(shè)高水平大學(xué)的發(fā)展方向，又為各高校推進(jìn)具體工作的落實(shí)提供了可靠的制度保證。

當(dāng)前我國大學(xué)依法治校面臨的突出問題

1.大學(xué)的章程建設(shè)進(jìn)度緩慢，大學(xué)的根本大法未真正普遍建立

長期以來，我國大學(xué)章程制定工作的推進(jìn)力度不夠，步伐相對緩慢。如前所述，正在制定或已經(jīng)制定發(fā)布了大學(xué)章程的高校僅占我國全部高校的少數(shù)，部分高校仍然沒有啟動此項(xiàng)工作。在已經(jīng)制定大學(xué)章程的高校中，存在一部分高校為了完成教育部下發(fā)的任務(wù)而倉促上馬的情況，進(jìn)而導(dǎo)致大學(xué)章程本身的形式化與過場化，質(zhì)量根本無從保證。學(xué)校治理無法可依、隨意性強(qiáng)的現(xiàn)象依舊大范圍存在。部分民眾和高校管理者依然缺少法治意識，認(rèn)識不到依法治校對于建設(shè)現(xiàn)代化高水平大學(xué)的重要意義。此外，我國大學(xué)章程存在內(nèi)容千篇一律、特色不突出的情況，體現(xiàn)不出各個高校獨(dú)有的歷史特點(diǎn)和文化底蘊(yùn)。即便是已經(jīng)公布的部分大學(xué)章程中，在“學(xué)校功能”“組織和結(jié)構(gòu)”“教職工和學(xué)生”“經(jīng)費(fèi)、資產(chǎn)和后勤管理”等方面的內(nèi)容多有雷同。一些高校在規(guī)定黨委和校長的權(quán)力與職責(zé)時，則是部分或完全照搬《高等教育法》中的相關(guān)條款，實(shí)踐性和應(yīng)用性不強(qiáng)，沒有體現(xiàn)出大學(xué)章程各自應(yīng)有的特色。從以上情況的分析來看，我國大學(xué)章程這一大學(xué)“根本大法”的建設(shè)工作還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有完成。

2.法制規(guī)章的執(zhí)行力不強(qiáng)，“人治”的現(xiàn)象仍然存在

政策的制定，關(guān)鍵在執(zhí)行。如果政策制定了之后就被束之高閣，不去執(zhí)行，或者執(zhí)行不到位，那政策本身就成了空頭支票，就會喪失人們對于它的公信力。樹立法律至上的思想觀念是依法治校的前提。但長期以來，我國大學(xué)治理中一直存在“人治”現(xiàn)象，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)的民主決策、公開決策和依法決策的意識不強(qiáng)。人們習(xí)慣于由書記、校長或者其他黨政領(lǐng)導(dǎo)拍板決定關(guān)于學(xué)校治理的重大事宜。即便召開學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)的專門會議，也存在有法不依、法制規(guī)章執(zhí)行力不強(qiáng)的情況。部分領(lǐng)導(dǎo)喜歡當(dāng)家長式的人物，把個人等同于組織，重大決策既不科學(xué)又不民主，搞“一言堂”。高校領(lǐng)導(dǎo)以言代法，既違背法治精神，又破壞法治秩序。“一言堂”往往只是大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)一人的意見和看法，難免會使其作出的決策有所偏頗，而“失之毫厘，謬以千里”，最終導(dǎo)致的結(jié)果有時是難以預(yù)估的。大學(xué)的學(xué)術(shù)委員會、學(xué)位委員會的作用在很多高校還沒有真正發(fā)揮。這既有學(xué)校管理傳統(tǒng)的問題，也有社會文化背景的問題，但學(xué)校自身推進(jìn)此項(xiàng)工作的積極性不高是主要原因。大學(xué)依法治校，首先就是要變“人治”為“法治”，按照規(guī)章制度辦事，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)和各部門的決策都應(yīng)依照相關(guān)的規(guī)章行事。

3.大學(xué)內(nèi)部的法制體系不健全，存在法制體系的空白和漏洞

首先，由于部分高校大學(xué)章程的缺失，導(dǎo)致高校內(nèi)部治理的混亂，一些大學(xué)的內(nèi)部制度規(guī)章和上行法律存在抵觸情況。在我國發(fā)生的多起學(xué)生起訴學(xué)校的案件中，無一例外都是學(xué)校因程序不合法而被判敗訴，比較典型的有劉燕文訴北京大學(xué)學(xué)位委員會案和田永訴北京科技大學(xué)案等。以前者為例，1996年，北京大學(xué)學(xué)生劉燕文因未通過學(xué)校學(xué)術(shù)委員會的論文答辯而被拒絕授予博士畢業(yè)證和學(xué)位證，只授予其博士結(jié)業(yè)證書。因?qū)W(xué)校學(xué)術(shù)委員會的決定不滿，劉燕文于1999年將北京大學(xué)及其學(xué)位評定委員會送上了法庭。結(jié)果，作為被告的北京大學(xué)因拿不出對自己有利的法律依據(jù)或校內(nèi)相關(guān)法制規(guī)章與上行法律存在抵觸等原因而敗訴。上述問題的發(fā)生，除了因?yàn)槲覈督逃ā贰陡叩冉逃ā芬约啊镀胀ǜ叩葘W(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》等法律沒有對處分學(xué)生的具體程序作出規(guī)定外，更主要的還是因?yàn)楦咝Ｗ陨淼姆审w系不健全和法治水平不高造成的。很多高校內(nèi)部的法律規(guī)章制定和大學(xué)章程相脫節(jié)，沒有形成完備的法律規(guī)章體系。

大學(xué)實(shí)現(xiàn)依法治校的合理路徑

1.通過科學(xué)、民主的程序制定、實(shí)施和監(jiān)督大學(xué)章程，做到有法可依

作為一項(xiàng)事關(guān)根本和長遠(yuǎn)的基礎(chǔ)性重要工作，各級教育主管部門應(yīng)將大學(xué)章程建設(shè)提高到制定法律的高度來認(rèn)識，主動參與高校的章程制定工作，并結(jié)合各地經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展等情況提出意見，以增強(qiáng)大學(xué)章程的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。各高校應(yīng)成立大學(xué)章程制定工作領(lǐng)導(dǎo)小組，結(jié)合國內(nèi)外相關(guān)高校開展大學(xué)章程制定的工作經(jīng)驗(yàn)，按照相關(guān)要求盡快啟動本校的大學(xué)章程制定工作。大學(xué)章程的制定應(yīng)充分體現(xiàn)公平、公正和公開的原則，廣泛接受校內(nèi)師生員工和社會公眾的監(jiān)督，吸納各種意見和建議。起草工作完成后，還應(yīng)依照法定程序向社會公布，并根據(jù)反饋意見進(jìn)行修改和完善，以使章程本身體現(xiàn)出最大的代表性。要注意章程執(zhí)行的有效性，防止形式化和走過場，切實(shí)將章程作為學(xué)校的根本大法來看待，保證大學(xué)章程的嚴(yán)肅性和神圣不可侵犯，使學(xué)校的各項(xiàng)工作和決策在遵照章程的前提下進(jìn)行。章程的生命力在于執(zhí)行，高校管理者腦中要時刻緊繃一根紅線，想問題、作決策、辦事情要牢記職權(quán)法定，嚴(yán)格遵循章程，自覺接受監(jiān)督和承擔(dān)法律責(zé)任，從而保障大學(xué)章程真正發(fā)揮作用。[3]同時，在已經(jīng)制定并被核準(zhǔn)發(fā)布的大學(xué)章程中，很少有提到責(zé)任追究的。如果按照對于一部嚴(yán)格法律的要求而言，大學(xué)章程對于相關(guān)人群的約束力明顯偏弱。這也就意味著，即使頒布了大學(xué)章程，一些大學(xué)的行政一把手依然有可能把控最重要的權(quán)力資源，并據(jù)此而架空章程。所以，需要盡快建立大學(xué)章程的監(jiān)管機(jī)制。

2.進(jìn)一步細(xì)化章程中各項(xiàng)法律法規(guī)內(nèi)容，健全大學(xué)的整個法規(guī)體系

如上所述，大學(xué)章程的后續(xù)法制體系建設(shè)進(jìn)度緩慢。大學(xué)章程本身作用的發(fā)揮，需要借助于一系列后續(xù)法制規(guī)章的輔助，否則，大學(xué)章程就成了無源之水、無本之木。目前，一些高校的內(nèi)部法制體系建設(shè)不系統(tǒng)、不完善，無法支撐大學(xué)章程作用的有效發(fā)揮，有的在一定程度上還起到相反的作用?；诖?，加快完善校內(nèi)各項(xiàng)規(guī)章制度，盡快建立起系統(tǒng)化、科學(xué)化的校內(nèi)法制體系就成為當(dāng)務(wù)之急。目前，大學(xué)章程的上位法概念已經(jīng)存在，后續(xù)要盡快完善各類配套的法制規(guī)章，結(jié)合對學(xué)校原有各項(xiàng)法制規(guī)章的整合，形成體現(xiàn)各大學(xué)辦學(xué)歷史、文化和發(fā)展特色的法律法規(guī)體系，以更好地服務(wù)于大學(xué)的長遠(yuǎn)發(fā)展。在以大學(xué)章程為核心的學(xué)校法制法規(guī)體系中，應(yīng)充分體現(xiàn)大學(xué)自主辦學(xué)和自我管理的特色，完成學(xué)校治理結(jié)構(gòu)的根本性轉(zhuǎn)變。法律體系應(yīng)明確大學(xué)舉辦者、辦學(xué)者的權(quán)利邊界和職責(zé)義務(wù)，對黨委與行政、行政與學(xué)術(shù)以及學(xué)校與學(xué)院之間的關(guān)系作出明確界定。另外，在推進(jìn)以大學(xué)章程為核心的法制體系的建設(shè)過程中，要明確各項(xiàng)任務(wù)具體完成的時間表和相關(guān)部門的主體責(zé)任，建立責(zé)任追究機(jī)制，以保證大學(xué)法規(guī)體系建設(shè)過程的科學(xué)性。

3.加強(qiáng)高校法律法規(guī)的監(jiān)督機(jī)制，做到執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究

依法治校目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，最終要靠各項(xiàng)具體法律法規(guī)的落實(shí)才能實(shí)現(xiàn)。在推進(jìn)依法治校的過程中，各級教育主管部門應(yīng)開展對大學(xué)落實(shí)依法治校情況的監(jiān)督檢查，調(diào)動各個高校按照大學(xué)章程依法治校的積極性和主動性。同時，要在各高校內(nèi)部和全社會營造法律法規(guī)施行的良好氛圍，使依法辦事、有法必依成為人們普遍接受的行動指南和行為準(zhǔn)則，愿意主動地按照相關(guān)要求開展工作。雖然部分高校已經(jīng)發(fā)布了大學(xué)章程，但體現(xiàn)出的問責(zé)意識不明顯，應(yīng)通過附則等形式強(qiáng)化問責(zé)，明確對于違反大學(xué)章程人員和主體的責(zé)任追究。另外，應(yīng)探索建立相應(yīng)的監(jiān)督及懲戒機(jī)制，保證依法治校在正確的軌道上穩(wěn)步前進(jìn)。應(yīng)在建立和完善校務(wù)委員會、學(xué)術(shù)委員會、學(xué)位委員會、監(jiān)察委員會、教職工代表大會和學(xué)生自治組織的基礎(chǔ)上，增強(qiáng)各組織和成員對學(xué)校各項(xiàng)決議的監(jiān)督作用。要完善學(xué)校內(nèi)部的問題反饋渠道，通過座談會、信箱、校領(lǐng)導(dǎo)開放日等形式廣泛聽取各類代表對于學(xué)校建設(shè)和發(fā)展的意見建議，充分發(fā)揮好他們在大學(xué)依法治校各項(xiàng)工作中的監(jiān)督職能，切實(shí)增強(qiáng)大學(xué)章程的執(zhí)行力和實(shí)效性。

參考文獻(xiàn)：

[1]黃愛成，譚杰.論大學(xué)章程在依法治校中的作用[J].法治與社會，2014（3）：247.

[2]姜斯憲.變革中的大學(xué)章程[N].光明日報(bào). 2014-8-4.

[3]劉川生.依法治校有大學(xué)問[N].人民日報(bào). 2014-11-27.

（作者單位：李茂林，北京外國語大學(xué)高等教育研究所; 劉玉威，北京信息科技大學(xué)理學(xué)院）

[責(zé)任編輯：于 洋]