澳門預算綱要法修改問題探討

王禹

（澳門理工學院一國兩制研究中心，澳門）

澳門預算綱要法修改問題探討

王禹

（澳門理工學院一國兩制研究中心，澳門）

澳門特別行政區(qū)還缺乏一部與澳門基本法有關規(guī)定及其精神相配套的預算法。目前適用的預算綱要法制定于1983年，法律滯后明顯。對其進行修改是一項社會共識。澳門政府提出七點初步修改意見。預算法在性質上是一部預算監(jiān)督法，并涉及澳門政治體制中的行政與立法的關系，而不能簡單地將其理解為僅是一部預算編制法。應當從這個角度對第41/83號法令《預算綱要法》進行修改。

澳門；基本法；預算；監(jiān)督

澳門回歸后財政總量持續(xù)增長，而隨著財政總量的增長，尤其是近一二年來，有關如何加強立法會對政府的財政監(jiān)督，一直是澳門社會各界關注的焦點。然而，在預算的具體編制與執(zhí)行上，澳門特別行政區(qū)還缺乏一部與澳門基本法有關規(guī)定及其精神配套的財政預算法?，F在有關預算的編制與執(zhí)行，仍沿用制定于30年前的第41/83/M號法令《訂定有關本地區(qū)總預算及公共會計之編制及執(zhí)行，管理及業(yè)務賬目之編制以及公共行政方面財政業(yè)務之稽查規(guī)則》，即所謂的《預算綱要法》。修改該法令，成為立法會進一步對政府加強財政監(jiān)督的必要舉措。

有關澳門財政預算制度的研究，法學界已經發(fā)表的論文很少。個別的論文，如羅曉京先生的《澳門財政預算制度分析》，關冠雄先生的《預算公開的法律基礎和現實意義》①等，皆側重于現有制度具體運作情況的介紹，尚較少從澳門基本法的角度，探討財政預算法的修改等問題。本文試圖結合澳門基本法的有關財政預算和決算的規(guī)定，探討澳門財政預算法的修改原則，進而提出《預算綱要法》修改的具體框架，以圖達到拋磚引玉的效果。

一、財政預算和決算的概念

預算制度的起源，通常認為源于英國，預算在英文中是“budget”②。原是指錢袋革囊，英國財政大臣出席議會財政法案的時候，常將各項文件放在皮袋中，該詞在18世紀逐漸演變?yōu)閷Ｖ肛斦罩в媱潟?，而由各國紛相引用，成為國家財政預算的專有名詞［1］。財政預算是政府活動計劃的一個反映，是政府對未來一定時期內收支安排的預測與計劃。預算的執(zhí)行過程受法律的嚴格制約，不經法定程序，任何人無權改變預算規(guī)定的各項收支指針，從而通過預算的法制化管理使政府的財政行為置于社會的監(jiān)督之下。財政決算，是根據年度預算最終執(zhí)行結果編制的會計報告。財政決算可以檢查和總結財政預算的執(zhí)行情況。

財政問題之所以成為一個憲法問題，是因為政府本身不是生產經營組織，一般不創(chuàng)造收入，政府必然要向人民要錢。因此，正是圍繞著“錢”，政府與人民形成了兩種性質不同的關系：不經人民的同意而取其錢者，不經人民的同意而用其錢者，便是專制政府；經人民的同意而取其錢用其錢者，便是民主政府［2］。這就是說，政府提出的財政預算和財政決算都要經過議會審批或審議，政府在一個財政年度內的收支狀況的計劃及其執(zhí)行情況要接受社會的監(jiān)督。

因此，世界絕大多數國家將預算制度寫進憲法或憲制性法律。預算在憲法中的位置主要有以下幾種方式：一是在國家機關章節(jié)中規(guī)定。二是在專門的財政章節(jié)中規(guī)定。三是在國家機關章節(jié)和財政章節(jié)中共同規(guī)定［3］。澳門基本法的規(guī)定主要采用了第二種方式，即既在第四章第一節(jié)行政長官、第二節(jié)行政機關、第三節(jié)立法機關里有所規(guī)定，又在第五章經濟里有所規(guī)定。澳門基本法對財政預算制度和其他財政制度的規(guī)定是比較詳細和明確的。

第一，澳門特別行政區(qū)保持財政獨立。澳門基本法第一百零四條第一款規(guī)定，“澳門特別行政區(qū)保持財政獨立?！边@是我們理解整個澳門特別行政區(qū)財政預算和決算制度的基礎性規(guī)定。這個規(guī)定說明，澳門特別行政區(qū)保持獨立的財政和稅收制度，不納入國家統(tǒng)一的財政管理和稅收征收體制，由特別行政區(qū)自行進行管理，自行配置和利用特區(qū)內部的資源和財力，并由特別行政區(qū)自行決定有關支出［4］。因此，澳門基本法第一百零四條第二款規(guī)定，“澳門特別行政區(qū)財政收入全部由澳門特別行政區(qū)自行支配，不上繳中央人民政府?！痹摋l第三款規(guī)定中央人民政府不在澳門特別行政區(qū)征稅。另外，澳門基本法第七條規(guī)定，“澳門特別行政區(qū)境內的土地和自然資源，除在澳門成立前已依法確認的私有土地外，屬于國家所有，由澳門政府負責管理、使用、開發(fā)、出租或批給個人、法人使用或開發(fā)，其收入全部歸澳門政府支配。”財政獨立還意味著必須實行獨立的稅收制度。因此，澳門基本法第一百零六條規(guī)定，“澳門特別行政區(qū)實行獨立的稅收制度。澳門特別行政區(qū)政府參照原在澳門實行的低稅政策，自行立法規(guī)定稅種、稅率、稅收寬免和其他稅務事項。專營稅制由法律另作規(guī)定?！?/p>

第二，澳門特別行政區(qū)自行制定財政預算和決算。既然澳門特別行政區(qū)實行財政獨立，這就意味著澳門特別行政區(qū)有權自行制定財政預算和財政決算。因此，澳門基本法第七十一條第（二）項規(guī)定立法會審核通過政府提出的財政預算案，審議政府通過的預算執(zhí)行情況報告，第（三）項規(guī)定立法會根據政府提案決定稅收，批準由政府承擔的債務。第六十四條第（四）項規(guī)定政府編制并提出財政預算、決算。第五十條第（三）項規(guī)定由行政長官簽署立法會通過的財政預算案，并將財政預算、決算報中央人民政府備案。

澳門基本法規(guī)定澳門立法會審核通過政府提出的財政預算案，審議政府通過的預算執(zhí)行情況報告，并根據政府提案決定稅收，批準由政府承擔的債務。這些規(guī)定與香港基本法有較大的不同。香港基本法第七十三條第（二）、（三）項規(guī)定，立法會“根據政府提案，審核、通過財政預算”，“批準稅收和公共開支”。香港回歸前，港英政府的財政預算案，通常都要提交香港立法局審議通過，經港督批準后成為正式法案。而澳門回歸前，財政預算案無需澳門立法會批準，財政決算僅提交立法會省覽過目。至于稅收，當時港澳兩地有關法律都規(guī)定需要立法局或立法會通過［5］。因此，兩部基本法根據回歸前的財政制度，作了不同的規(guī)定?！栋拈T組織章程》還規(guī)定立法會有權核準總督按照法律規(guī)定借入或借出款項，進行其他信用活動③。澳門基本法因此規(guī)定以政府名義對外承擔的債務，應由立法會批準。

立法會審核通過財政預算案就需要立法會對財政預算案進行表決。而財政預算的執(zhí)行情況報告，澳門基本法規(guī)定立法會的權力是“審議”。澳門回歸后，當立法會收到政府提出的預算執(zhí)行情況報告時，就由其負責有關工作的委員會就預算執(zhí)行情況報告編制意見書，立法會主席收到該委員會的意見書后，在十五日舉行全體會議進行表決。表決采用決議形式④。

第三，澳門特別行政區(qū)的財政預算必須以量入為出為原則。澳門基本法第一百零五條規(guī)定，“澳門特別行政區(qū)的財政預算以量入為出為原則。力求收支平衡，避免赤字，并與本地生產總值的增長率相適應?！边@就為澳門特別行政區(qū)財政預算案的編制、審核與通過提供了基本原則。這個原則就是要做到大體上收支平衡，要看有多少收入，再來決定支出多少，避免赤字財政，以致出現經濟動蕩與貨幣貶值的現象。

第四，澳門特別行政區(qū)的財政預算和決算必須報中央人民政府備案。澳門基本法第五十條第（五）項規(guī)定行政長官簽署立法會通過的財政預算案，將財政預算、決算報中央人民政府備案。將預算決算報中央人民政府備案，這是與澳門特別行政區(qū)的法律地位相一致的，也是行政長官向中央人民政府負責的一種表現具體形式。

第五，澳門特別行政區(qū)的財政預算案必須由立法會通過，如果立法會未通過政府提出的財政預算案，這就說明行政與立法在財政預算案上存在重大分歧。澳門基本法規(guī)定了對這個重大分歧的解決方法，即由行政長官解散立法會，以及由重選的立法會迫使行政長官辭職。

澳門基本法第五十二條規(guī)定，立法會拒絕通過政府提出的財政預算案或行政長官認為關系到澳門特別行政區(qū)整體利益的法案，經協商仍不能取得一致意見，行政長官可以解散立法會。行政長官在解散立法會前，須征詢行政會的意見，解散時應向公眾說明理由。行政長官在其一任任期內只能解散立法會一次。第五十四條第（三）項規(guī)定因立法會拒絕通過財政預算案或關系到澳門特別行政區(qū)整體利益的法案而解散立法會，重選的立法會仍拒絕通過所爭議的原案，行政長官就必須辭職。澳門基本法還規(guī)定了立法會在未通過政府提出的財政預算案時的臨時解決措施。澳門基本法第五十三條規(guī)定，“澳門特別行政區(qū)行政長官在立法會未通過政府提出的財政預算案時，可按上一財政年度的開支標準批準臨時短期撥款。”

二、預算案的編制、提出與審核通過

財政預算涉及到人民與政府的關系，而人民往往是通過當地的民意代表機關來代表的，在具體的制度運作上，財政預算主要涉及政治體制中的行政與立法的相互關系。這還要表現在行政部門負責編制財政預算、向立法部門提出財政預算并獲得審議通過。如果預算案未獲通過，就會引起行政與立法的嚴重沖突及斗爭，甚至導致政局不穩(wěn)。財政預算綱要法的修改，應當站在這樣的高度看待問題。

（一）預算案的編制

澳門基本法第六十四條第（四）項規(guī)定政府編制并提出財政預算、決算，第五十條第（十四）項規(guī)定行政長官批準向立法會提出有關財政收入或支出的動議。這就明確了財政預算由政府編制，以及由行政長官批準后向立法會提出。

關于預算案的編制，第6/2006號行政法規(guī)《公共財政管理制度》第十二條（澳門特別行政區(qū)財政預算的編制）規(guī)定：（1）澳門特別行政區(qū)財政預算應以綜合形式編制及提交，并可特別細分項目以詳細說明；（2）享有財政自治權的部門及機構，其預算須按權責發(fā)生制會計制度編制，并列入澳門特別行政區(qū)財政預算；（3）以綜合形式編制澳門特別行政區(qū)財政預算的規(guī)則，以及編制其細目的規(guī)則，須由行政長官以公布于《澳門特別行政區(qū)公報》的批示訂定。

2009年8月31日政府公報刊登了第324/2009號行政長官批示《核準〈澳門特別行政區(qū)財政預算的組成、內容及編制規(guī)則〉及〈澳門特別行政區(qū)總賬目的組成、內容及編制規(guī)則〉》，該批示被第121/ 2011號行政長官批示廢止。根據第121/2011號行政長官批示第六條（預算的籌組）規(guī)定，（1）澳門特別行政區(qū)財政預算的編制由財政局負責統(tǒng)籌、協調和匯編；財政局負責制定有關預算籌組的各項格式、要求和指引；（2）各公共行政部門及機構每一財政年度的預算提案，經有權限實體核準后須提交予財政局；預算提案應說明其活動的主要及次要計劃，作為預算的依據；（3）每一財政年度預算籌組的日程，透過行政長官批示公布。

根據這些規(guī)定，關于財政預算案的具體編制過程，是在每年的年中（5月或6月），特區(qū)政府透過行政長官批示，正式定出準備翌年度政府施政方針、預算和行政當局投資與發(fā)展開支計劃的日程表，并著手編制財政預算⑤。

（二）預算案的提出

澳門基本法第六十四條第（四）項規(guī)定政府編制并提出財政預算，第七十一條第（二）項規(guī)定立法會審核、通過政府提出的財政預算案。第七十五條規(guī)定凡不涉及公共收支、政治體制或政府運作的議案，可由立法會議員個別或聯名提出。這就是說，財政預算案只能是政府向立法會提出，議員不能也無法向立法會提出增加或減少財政預算費用的議案。

立法會在細則性審議政府提出的財政預算案時，可以要求政府派出代表列席立法會，并對有關預算問題作出解釋和說明，議員也可以提出自己的意見和建議。

（三）預算案的審核通過

議案通常被認為分為普通議案和立法議案。立法議案是指具有法律性質的議案，即法案，通過后即我們通常所說的法律，普通議案則是指解決特定問題的議案，如人事任免與財政預算等［6］。不過，澳門立法會在審核政府提出的財政預算案時，是以立法程序進行的，立法會議事規(guī)則也沒有規(guī)定特別的財政預算案審議程序。

預算案因此是以法案的形式出現的，澳門特別行政區(qū)政府向立法會提出財政預算案，被稱為《××年財政年度預算案》法案，立法會主席則根據議事規(guī)則予以接納。其后，上述法案要在立法會全體會議上經引介以及進行一般性討論及表決，并需要獲得一般性通過。一般性通過后，立法會主席透過批示，將有關細則性審議交給其所屬的常設委員會，并要求在一定期限內完成審議工作和提交意見書。細則性審議完成后，最后需要在全體大會上進行細則性討論和表決。通過后由立法會主席簽署后，再送行政長官簽署⑥。財政預算案通過后，報中央人民政府備案。

（四）預算案未通過的情況

政府提出的財政預算案，如果立法會拒絕通過，這就說明行政與立法出現了重大分歧，發(fā)生了憲政危機。澳門基本法規(guī)定了如下解決方案：第一，行政長官可按上一財政年度的開支標準批準臨時短期撥款；第二，政府與立法會進行協商，如果協商不能取得一致意見的，則由行政長官解散立法會；如果重選的立法會再次拒絕該財政預算案的，行政長官則必須辭職。

澳門基本法規(guī)定行政長官在解散立法會時須向公眾說明理由，而且在其一任任期內只能解散立法會一次。澳門基本法第五十二條規(guī)定了行政長官解散立法會的兩種情況：（1）行政長官拒絕簽署立法會再次通過的第五十一條所指的法案；（2）立法會拒絕通過政府提出的財政預算案或行政長官認為關系到澳門特別行政區(qū)整體利益的法案。如果行政長官在其一任任期內已經解散過立法會一次，那么，當政府向立法會提出的財政預算案被立法會拒絕通過時，澳門基本法要求行政與立法進行協商，由于行政長官不能再行使解散立法會的權力，在這種情況下，政府的預算案主要按照立法會提出的協商意見進行修改。這也是“行政與立法互相配合又互相制約”的政治體制設計原則的具體體現。

三、財政預算法的修改原則

《預算綱要法》的制定首先要遵循預算的基本準則。比較世界各國的憲法或憲法性法律，預算的原則包括法定性原則、年度性原則、完整性原則、平衡性原則和公開性原則［3］。澳門立法會在通過有關預算時亦應當遵守這些基本原則。

（一）預算法定性原則

預算法定性原則通常包括三層含義：（1）預算必須經過法定機關批準，而且一經批準，即具有法的效力。這一機關通常就是議會。（2）議會以立法程序批準。（3）預算的主體、內容、程序、時間等必須由法律事先加以規(guī)定，預算的編制、審核、執(zhí)行、變更、調整、決算等整個預算過程必須依法進行，否則就要承擔相應的法律責任。

第41/83/M號法令《預算綱要法》第十一條（預算命令）第1款規(guī)定，“本地區(qū)總預算須透過法令予以執(zhí)行，且須于預算所指之經濟年度開始時執(zhí)行?！雹甙拈T回歸前實行雙規(guī)立法體制，總督制定的法令與法律具有同等效力，澳門回歸后，行政長官不再制定法令，而代之以制定行政法規(guī)，行政法規(guī)的效力低于立法會通過的法律。預算法定性原則要求必須是由作為立法機關的立法會審核通過預算。

（二）預算年度性原則

預算年度性原則，即預算應按財政年度編制和審批，不應對本財政年度之外的財政收支作出任何事先的規(guī)定。財政年度是預算收支起止的有效期間，是編制和執(zhí)行預算所必須依據的法定時間期限，通常以一年為標準。財政年度分為歷年制和跨年制。歷年制是指從1月1日起到12月31日止?？缒曛苿t包括多種情況，如4月1日起到翌年3月31日的4月制、7月1日起到翌年6月30日的7月制等。如美國采用10月制，即從10月1日起到翌年的9月30日止［7］。

第41/83/M號法令《預算綱要法》第三條規(guī)定就規(guī)定了預算年度性原則，“本地區(qū)總預算屬年度預算，而經濟年度與歷年一致”。這就說明澳門的財政年度采用歷年制。

（三）預算完整性原則

預算完整性原則，要求預算包括全部財政收支，完整地反映以政府為主體的全部預算活動。第41/ 83/M號法令《預算綱要法》第四條規(guī)定了單一性及整體性原則：“一、本地區(qū)總預算屬單一性，列明一切收入及開支，包括自治機關及自治基金組織之收入及開支，但此等收入及開支之詳細說明則另行公布。二、如有需要，行政當局投資與發(fā)展開支計劃得列入特別預算內，但須依照該計劃之性質分類列明有關收入及開支?！?/p>

（四）預算平衡性原則

預算平衡性原則是指在一個財政年度里，政府的預算收支應保持平衡。第41/83/M號法令《預算綱要法》第五條規(guī)定了平衡原則：“一、本地區(qū)總預算應預測負擔一切開支所需之資源。二、普通收入不得少于普通開支。”澳門基本法第一百零五條規(guī)定，“澳門特別行政區(qū)的財政預算以量入為出為原則，力求收支平衡，避免赤字，并與本地生產總值的增長率相適應?！钡?1/83/M號法令《預算綱要法》規(guī)定的平衡原則，與澳門基本法第一百零五條的規(guī)定不完全一致，有必要將澳門基本法第一百零五條的規(guī)定及其精神寫進將來的預算法。

（五）預算公開性原則

預算公開性是指預算及其執(zhí)行情況必須采取一定的形式公之于眾，使公眾了解財政收支情況，接受公眾監(jiān)督。預算的公開性原則在“一國兩制”框架下，不僅僅是指預算向本澳社會及市民公開，而且還要向中央人民政府公開。澳門立法會通過的預算案是以法律的形式通過和公布的，立法必須是公開的，而且法律的生效，則必須經過公布程序。向中央人民政府公開，就是指澳門基本法規(guī)定的財政預算必須經立法會審核通過，立法會審核通過后必須由行政長官簽署，并報中央人民政府備案。

四、澳門《預算綱要法》具體運行過程中的問題分析

《預算綱要法》公布在1983年11月21日憲報上，其中文標題為《訂定有關本地區(qū)總預算及公共會計之編制及執(zhí)行，管理及業(yè)務賬目之編制以及公共行政方面財政業(yè)務之稽查規(guī)則》。

此后，該法令分別經第49/84/M號法令、第61/ 86/M號法令、第22/87/M號法令及第6/2006號行政法規(guī)修改。第6/2006號行政法規(guī)由行政長官制定并頒布，其標題為《規(guī)范公共財政管理制度》，對澳門特別行政區(qū)所有公共行政部門（包括享有行政或財政自治權的部門及機構）的財政活動的管理、監(jiān)察及責任作出了規(guī)范。該行政法規(guī)還宣布廢止了第41/83/ M號法令《預算綱要法》第十九條、第二十七條至第三十三條、第三十七條、第三十九條及第四十條。

立法會的幾任主席都指出《預算綱要法》的修改問題。曹其真主席在其《立法會主席十年工作情況的總結報告》里指出，“立法會對政府的財政監(jiān)督仍然相對薄弱，對政府收支狀況以及重大公共工程的開支監(jiān)督因沒有有效機制而無法進行”，“回歸后雖經立法會多次呼吁盡快制定符合基本法需要的預算法律制度，但至今仍缺乏這一必要的制度，致使立法會在某種程度上無力對政府財政的運用進行有效的監(jiān)督制約”，“盡快制定符合基本法需要的預算法，以消除現行制度中的弊端，并由此強化立法會的批準監(jiān)管力度，是一項當務之急?！雹鄤㈧倘A主席在卸任后接受記者采訪時說：“目前澳門政府只需立法會通過財政預算總數，在執(zhí)行過程中可以不經立法會直接修改預算，將一個項目預算經費挪到位另一個項目，只要總數不變。所以，應該要修改預算綱要法”⑨，并指出，“目前政府花錢未能精打細算甚至大手大腳的問題比較突出”，“預算綱要法非改不可”⑩。澳門特區(qū)政府經濟財政司譚伯源司長亦多次表示，要研究設立儲備制度，并將完善整個財政綱要法，并承諾在新一次修訂預算綱要法中，政府會配合立法會審核預算的工作，包括加強預算事前制訂、年中介紹及事后審核等，政府有決心加強預算及執(zhí)行透明度，讓公眾了解政府開支（11）。

第41/83/M號法令《預算綱要法》，即《訂定有關本地區(qū)總預算及公共會計之編制及執(zhí)行，管理及業(yè)務賬目之編制以及公共行政方面財政業(yè)務之稽查規(guī)則》，存在以下幾個突出問題：

第一，該法令是建立在《澳門組織章程》的基礎上，與澳門基本法有關規(guī)定及其精神不完全一致。澳門組織章程第十六條第1款e）項規(guī)定總督有權管理當地財政，第三十條第1款g）項規(guī)定立法會有權截至每年12月15日，核準行政當局按照總督為著翌年而作的建議，征收收入與支付公共開支，且在有關許可的法規(guī)內，訂定編制與執(zhí)行預算應遵守的原照和標準，第30條第2款b）項規(guī)定立法會尚有權限省覽當地每一經濟年度的賬目，該等賬目應附同有權限審議的實體倘能編成之報告書，連同其他必需的參考數據，截至下年度12月31日為止一并送閱?！栋拈T組織章程》第四章還專設“財政”一章，其中第54條規(guī)定澳門地區(qū)有本身的資產及負債，根據法律規(guī)定須對其行為及合同所引致的債務與義務負債，而總督有處置其財產與收入的權限，第五十六條第1款規(guī)定當地財政受根據法律訂定的計劃而編制的本身預算冊管制，第五十七條第1款規(guī)定根據法律規(guī)定，預算冊應每年編制及由總督命令施行，等等。根據《澳門組織章程》的有關規(guī)定，第41/83/M號法令主要規(guī)定澳門本地區(qū)總預算的編制及執(zhí)行問題、澳門本地區(qū)公共會計、管理賬目及營業(yè)年度賬目的編制問題，以及澳門公共行政領域的財政活動的內部監(jiān)察問題，沒有涉及到政府與立法會的關系（12）。1999年10月31日全國人大常委會在審查澳門原有法律時，就宣布過第41/83/M號法令的第10條第1款和第二十一條第2款因抵觸基本法而無效（13）。

第二，有關財政預算制度的法律規(guī)范散亂。第41/83/M號法令《預算綱要法》已經歷時30年。除了第41/83/M號法令外，還有第6/2006號行政法規(guī)修改《規(guī)范公共財政管理制度》，以及第121/2011號行政法規(guī)《澳門特別行政區(qū)財政預算的組成、內容及編制規(guī)則》，以及有總督的批示，行政長官批示和經濟財政司司長的批示，等等。如強制使用澳門幣作支付信用卡及類似工具之付款的第16/95/M號法令、將本地區(qū)總預算之結算及收入有關款項之小數湊成整數的第57/87/M號法令、訂定采用支票作為一般繳付政府收入規(guī)則的第3/82/M號法令（后經第58/98/ M號法令修改），等等，以及大量的行政長官批示和經濟財政司司長批示［8］。而且，第6/2006號行政法規(guī)還宣布廢止第41/83/M號法令的部分條款，這不僅不符合傳統(tǒng)的法律位階理論，而且因為財政預算涉及到行政與立法的關系，財政預算的編制、提出和審核，是立法監(jiān)督行政的重要方式，所以應該由監(jiān)督者修改監(jiān)督的法律，而不是由被監(jiān)督者修改監(jiān)督自己的法律。有必要在整合這些不同層次的法律規(guī)范的基礎上，制定一部統(tǒng)一的預算法。

第三，預算約束軟化。根據目前運行的預算制度，澳門特別行政區(qū)政府在執(zhí)行已經立法會通過的財政預算的過程中，在不涉及預算總開支的前提下，可不經立法會直接修改預算，即可以追加或登錄在開支項目的撥款，以開支項目中的剩余撥款作抵銷，也可以經行政長官批準，修改載于享有財政自治權的部門及機構內本身最初的預算的收入及開支總額。這樣就容易造成預算項目之間的互相挪用及重大工程項目追加撥款的約束無力。

如由2003年開始研究興建的澳門凼仔北安碼頭，原計劃在2007年初竣工，后至2013年完成。期間項目設計三易其稿，總建筑面積由原來10萬平方米增加三倍多，造價亦由最初預算的5.83億多元提高5倍，至32.8億多元（14）。又如澳門大學橫琴新校區(qū)在2010年4月最初估算時的金額為58億澳門元，其后因設計要求出現調整、匯率變動及通脹等因素，需于2011年11月訂定98億澳門元的總預算上限。然而，整個新校區(qū)項目的預計投資除了工程費用外，尚包括顧問咨詢、基礎建設、工程監(jiān)理及質量控制等其他建設相關開支，總金額超過102億澳門元（15）。

重大工程項目不斷追加撥款，不僅說明政府在規(guī)劃大型基建工程時估算整體開支的意識不足，也說明立法會對財政預算的監(jiān)管力度有待加強。立法會賀一誠主席指出，“政府涉及數千萬元的重大開支會交立法會審議，但預算批準后，項目之間的挪用就成為最大漏洞，超支難以控制。過去兩位主席再三強調專款專用，預算不足可再向立法會申請，不可以挪用，只要規(guī)定一個項目用一個資金，問題將迎刃而解。”（16）

立法會審核通過2014年財政年度的預算案的過程中，政府針對議員多年來提出完善《預算綱要法》的意見和要求，介紹了有關預算綱要法的修改內容，并宣布預計在2014年年底開展立法程序。這些內容包括以下幾個方面：（1）對《預算綱要法》的“單一性及整體性”原則重新作出定義，以克服將采用現金收付制會計制度的“政府一般綜合預算”與采用權責發(fā)生制的“特定機構匯總預算”直接相加所可能帶來的缺陷與弊端；（2）在維持現金收付制會計制度的基礎上，由單式記賬法改為復式記賬法；（3）按收入的來源及開支的性質，就部分現時沿用的經濟分類作重新整理及編排，并將所有經濟分類分為“外部”及“內部”使用；（4）將會取消自治機構的第一補充預算，以控制預算開支不得超過立法會通過的預算開支上限；（5）禁止以某一公共部門預算撥款作抵消，以用作追加另一公共部門的預算，同時也禁止同一公共部門預算的不同章節(jié)之間的預算調撥；（6）行政當局投資與發(fā)展開支計劃（PIDDA）預算/開支的監(jiān)管，在編制預算時，就公共部門估算大型工程、或有投資性質的預算，按項目群（Programs）分類預算；（7）備用撥款設訂1%至3%的法定金額，用以承擔當年預算執(zhí)行中的突發(fā)公共事件、重大政策調整增加的開支，以及其他難以預見的緊急或撥款不足且不得拖延的開支（17）。

財政問題是澳門基本法上的重要問題。財政預算的編制與提出、審核與通過，涉及到政府與立法會的關系，涉及到政治體制里行政主導原則、行政與立法互相配合又互相制約原則的具體運作。在下一步探討修改澳門特別行政區(qū)第41/83號法令《預算綱要法》的過程中，應當注意：

第一，預算法在性質上應該是一部預算監(jiān)督法，而不能簡單地將其理解為僅是一部預算編制法。第41/83/M號法令《預算綱要法》的修改工作應當圍繞此問題而展開。而且，澳門特別行政區(qū)預算制度應當在澳門基本法的有關規(guī)定及其精神上重新確立。

第二，預算綱要法的修改原則應當遵循預算法定性原則、預算年度性原則、預算完整性原則、預算平衡性原則和預算公開性原則。第41/83/M號法令《預算綱要法》目前還沒有完全符合這些原則的要求，尤其是預算平衡性原則，應當按照澳門基本法的有關規(guī)定及其精神重寫。

第三，澳門特區(qū)政府在立法會審核通過2014年財政年度的預算案的過程中，提出了7點修改內容，主要側重于預算案的編制方面，屬于枝枝節(jié)節(jié)的修改。應當從一個更高的角度，從澳門基本法的有關規(guī)定及其精神出發(fā)，對財政預算法作大的修改。有關財政預算案的編制原則可以寫在該法，而預算案的具體編制方法和程序，可以由行政法規(guī)去規(guī)定。

第四，第41/83號法令《訂定有關本地區(qū)總預算及公共會計之編制及執(zhí)行，管理及業(yè)務賬目之編制以及公共行政方面財政業(yè)務之稽查規(guī)則》，即我們通常所說的《預算綱要法》，其法律結構包括第一章預算，第二章公共會計，第三章管理賬目及營業(yè)年度賬目，第四章監(jiān)察及責任，第五章最后過渡規(guī)定。其中第一章預算包括第一節(jié)預算規(guī)則及原則，第二節(jié)預算之編制，第三節(jié)預算之執(zhí)行，第四節(jié)預算之修正及執(zhí)行；第二章公共會計包括第一節(jié)公共會計之規(guī)則及原則，第二節(jié)開支之記賬，第三節(jié)資金之提取；其余章沒有分節(jié)?？梢詤⒖嘉覈A算法有關章節(jié)的安排（18），并根據澳門基本法確立的財政預算制度，可將第41/83號法令的法律結構修改為：第一章預算規(guī)則和原則，第二章預算案的編制、提出和審議，第三章預算執(zhí)行，第四章預算調整，第五章決算，第六章監(jiān)察及責任，第七章其他，并圍繞上述章節(jié)展開具體條文的修改。

注：

①羅曉京《澳門財政預算制度分析》發(fā)表于《港澳經濟》1998年第7期和第8期上，關冠雄的文章是在參加國家預防腐敗局組織的一個學術研討會上發(fā)表的，側重于介紹。

②中國古代稱“制用”。見《中國大百科全書》（政治學），中國大百科全書出版社，1992年，第462頁。

③《澳門組織章程》第30條。

④見立法會議事規(guī)則第154條。亦可參考第1/2011號決議《審議〈2010年度預算執(zhí)行情況報告〉》，其內容為獨一條：“通過澳門特別行政區(qū)立法會第二常設委員會就《2010年度預算執(zhí)行情況報告》所編制的第4/IV/2011號意見書”。

⑤如以2010年為例，根據行政長官的批示，預算的準備日程為：（1）至2010年6月28日，財政局將用作編制2011年財政年度特區(qū)總預算提案的格式，包括有關“行政當局投資與發(fā)展開支計劃”之資料，連同有關的填寫指引一并寄予各部門；（2）至2010年7月16日，經有權限實體審核后，各個部門填寫2011年財政年度開展的“行政當局投資與發(fā)展開支計劃”之資料送交財政局；（3）至7月30日，各個部門連同上述已填妥的格式（不包括“行政當局投資與發(fā)展開支計劃”之格式），向財政局遞交獲監(jiān)督實體一般性批準的預算提案；（4）至7月30日，財政局向土地工務運輸局送交由各機關提供的提案數據，該數據關乎由土地工務運輸局施行和/或跟進的工程、研究、計劃或方案；（5）至8月16日，土地工務運輸局分析各機關交來的各項提案，以便確定評估成本、施工期及參與方式，并送交財政局一份總提案，該提案包括實施條件，特別是預估之施工階段；（6）至9月6日，財政局呈交為訂定2011年度澳門特別行政區(qū)預算提案的開支和收入總值、按經濟分類編號分列每章的總負擔之建議；（7）至9月17日，財政局告知關于載于2011年澳門特別行政區(qū)預算各部門及各自治機構所能得到的“公營部門——轉移”金額的最后決定；（8）至10月8日，各部門及自治機構的權限機關核準預算草案并呈具監(jiān)督權限的實體根據行政長官既定指引審議該預算案，以及送財政局聽取意見；（9）至10月29日，向行政長官呈交2011年財政年度預算案、政府施政方針計劃、行政當局投資與發(fā)展開支計劃（PIDDA/ 2011）及澳門特別行政區(qū)綜合預算（OR/2011）。見關冠雄：《預算公開的法律基礎和現實意義》，來源國家預防腐敗局網站。

⑥見澳門立法會第1/1999號決議《立法會議事規(guī)則》（經第1/2004號決議和第2/2009號決議修改）第四章“程序”第一章“立法程序”，條文第一百零一條到一百三十四條。

⑦第41/83/M號法令原第二十一條第2款還規(guī)定，“如本地區(qū)總預算之總開支增加，則透過法令修正預算?！痹摽钜驯坏?/1999號法律《回歸法》第三條和附件三所廢止。

⑧曹其真.立法會主席工作情況的總結報告［EB/OL］.見澳門特別行政區(qū)立法會網站http：//www.al.gov.mo/download/ Balanco-c.pdf.2014-11-01.。

⑨從政三十載退下火線劉焯華指有得有失［N］.現代澳門日報，2013-8-22.

⑩澳門立法會主席劉焯華：預算綱要法非改不可［N］.南方都市報，2013-8-22.

（11）譚伯源：將研究設儲備制度以完善財政預算綱要法［EB/ OL］，中國新聞網http：//www.chinanews.com/ga/cjxw/news/ 2007/10-17/1051202.shtml.2007-10-17，及“財爺譚伯源：減稅、補貼紓緩居民生活壓力”［N］.南方都市報.2013-11-26.

（12）澳門回歸前，財政預算編制程序從澳門總督發(fā)布總預算編制批示開始，一般安排在財政年度的下半年，可分為以下幾個基本步驟：1.編制的研究及準備。澳門財政預算編制的研究及準備由財政司會同經濟司、統(tǒng)計暨普查司及貨幣暨匯兌監(jiān)理署組成專門工作小組，在社會暨預算政務司的領導下開展工作。2.公共部門上報新財政年度工作計劃及開支提案?？傤A算涉及的各個部門根據財政司的報表和要求，提交所需資料及有關解釋。3.各級預算通過財政司匯總協調。財政司必須根據澳督施政方針草案、各部門的開支提案、投資發(fā)展計劃綱要以及預算編制工作小組對新財政年度收入規(guī)模的預算，擬定新財政年度的總預算。4.總預算的綜合平衡效果審議。財政司向立法會提交總預算草案前，必須檢討財政形勢，并對各級預算的綜合平衡效果作出測定。見余先予、劉瑞芳.略論澳門的財政稅收法律制度。見［EB/OL］.http：//www.studa.net/shuiwu/ 060711/10400660.html.2004-10-31.

（13）見全國人大常委會《關于根據中華人民共和國澳門特別行政區(qū)基本法第145條處理澳門原有法律的決定》（1999年10月31日）。

（14）澳門北安碼頭十年仍然未完工預算增加五倍［A］.2013-7-18，星島環(huán)球網，及見澳門特別行政區(qū)審計署審計報告：《丹仔北安碼頭的擴建規(guī)劃設計及財務安排》，2013年7月發(fā)布。

（15）審計署專項報告踢爆建設辦“估”橫琴校區(qū)建設費、差距離譜近倍埋尾超102億［N］，現代澳門日報，2013-1-15，及見澳門特別行政區(qū)審計署報告：《橫琴島澳門大學新校區(qū)建設費用估算》，2013年1月發(fā)布。

（16）新屆立法議員昨就職［N］.澳門日報，2013-10-17.

（17）澳門立法會第二常設委員會有關《2014年財政年度預算案》的第1/V/2013年意見書，見澳門特別行政區(qū)立法會網站。

（18）我國2014年修正的預算法，其法律結構安排如下：第一章總則、第二章預算管理職權、第三章預算收支范圍、第四章預算編制、第五章預算審查和批準、第六章預算執(zhí)行、第七章預算調整、第八章決算、第九章附則。

［1］許志雄等.現代憲法論［M］.臺北：元照出版，1999.361.

［2］蔣勁松.議會之母［M］.北京：中國民主法制出版社，1998.666.

［3］張獻勇.預算立憲制度比較研究——一個文本比較分析的視角［A］.2008年中國法學會憲法學研究會年會論文.

［4］肖蔚云主編.一國兩制與澳門特別行政區(qū)基本法［M］.北京：北京大學出版社，1993.307.

［5］楊靜輝，李祥琴.港澳基本法比較研究［M］.北京：北京大學出版社，1997.327.

［6］北京大學法學百科全書（憲法學行政法學卷）［M］.北京：北京大學出版社，1999.654.

［7］王廣輝.比較憲法學［M］.武漢：武漢水利電力大學出版社，1998.395.

［8］關冠雄.預算公開的法律基礎和現實意義［EB/OL］.http：// www.ptlz.gov.cn/lltt/20100914/00083.shtml.2010-09-14.

【責任編輯：來小喬】

A Study on How to Revise Macau Budget Outline Law

WANG Yu
（One Country Two Systems Research Centre，Macau Polytechnic Institute，Macau）

The Macau Special Administrative Region（SAR）is badly in need of a budget law in accordance with the provisions and spirit of the Basic Law of Macau.The current Budget Outline Law，，was drawn up in 1983.It is obvious that legislation lags behind in this regard.There is a social consensus that the budget law needs revision，and the Macau SAR government has therefore proposed seven suggestions.The budget law is essentially a budget supervising law，involving the relationship between administration and legislation in Macau’s political system，and thus cannot simply be interpreted as a budgeting law.should be revised from this perspective.

Macau；basic law；budget；supervision

D 921.9

A

1000-260X（2015）03-0050-08

2014-07-15

王禹，法學博士，澳門理工學院一國兩制研究中心副教授級研究員，從事憲法和基本法研究。