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    論我國(guó)食品安全監(jiān)管法律制度

    2015-04-02 02:56:01艾尼玩阿不都熱依木
    經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊 2015年5期
    關(guān)鍵詞:安全法監(jiān)管食品

    艾尼玩·阿不都熱依木

    (中國(guó)計(jì)量學(xué)院,杭州 310018)

    2008年爆發(fā)的三聚氰胺奶粉事件,以及隨后發(fā)生的地溝油、一滴香、肯德基藥雞、塑化劑、南京小龍蝦等多種威脅公眾健康的食品安全問(wèn)題屢見不鮮。隨著食品安全已經(jīng)成為全社會(huì)應(yīng)當(dāng)共同面對(duì)的難題,國(guó)內(nèi)關(guān)于食品安全監(jiān)管法律制度的研究也逐漸升溫。本文以《食品安全法》為主要研究對(duì)象,就我國(guó)目前的食品安全監(jiān)管法律制度展開基礎(chǔ)研究。

    一、食品安全監(jiān)管法律制度概述

    現(xiàn)在廣泛認(rèn)為,食品安全監(jiān)管制度是各種食品安全領(lǐng)域法律的總稱,涵蓋食品安全立法、食品安全監(jiān)管體制和食品安全監(jiān)管等幾項(xiàng)基礎(chǔ)制度,監(jiān)管者與被監(jiān)管者的法律責(zé)任規(guī)定以及食品安全信息制度等方面,這些法律法規(guī)構(gòu)成一個(gè)有機(jī)的、相互聯(lián)系的整體,任何一項(xiàng)都不可缺失。

    《食品安全法》已成為我國(guó)食品安全法律法規(guī)的核心,涵蓋了食品安全領(lǐng)域的各項(xiàng)基本內(nèi)容。其規(guī)定了我國(guó)食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要分為中央和地方兩類;食品安全監(jiān)管的基礎(chǔ)制度包括食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)制度、食品信息追溯制度和食品召回制度五種;明確了監(jiān)管者和被監(jiān)管者的法律責(zé)任,并按照監(jiān)管主體、責(zé)任類型和懲罰手段作了細(xì)致的分類。

    二、當(dāng)前中國(guó)食品安全監(jiān)管制度存在的不足

    (一)現(xiàn)行食品安全法律法規(guī)不夠系統(tǒng)規(guī)范

    中國(guó)食品安全法律體系還不是一套完整科學(xué)的法律體系,無(wú)法充分發(fā)揮其他各級(jí)別法律以及規(guī)章制度的有效實(shí)施,主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

    1.《食品安全法》僅僅是對(duì)食品安全的相關(guān)制度作了原則性的規(guī)定,對(duì)食品檢驗(yàn)、風(fēng)險(xiǎn)分析等并未列出具體可行的規(guī)章和措施。

    2.現(xiàn)行的許多有關(guān)食品安全的單行法、法規(guī)以及部門規(guī)章之間相互沖突。

    3.目前食品安全領(lǐng)域中許多相關(guān)法律規(guī)章制度還未及時(shí)制定,對(duì)新時(shí)期出現(xiàn)的食品安全各類問(wèn)題缺乏執(zhí)法依據(jù)。

    (二)監(jiān)管體制存在缺陷

    1.分段管理的模式未有更替?,F(xiàn)行的《食品安全法》實(shí)施分段管理的模式,要求各部門對(duì)不同的環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)管,這導(dǎo)致多個(gè)相關(guān)部門監(jiān)管職責(zé)相互重疊,不作為互相推諉責(zé)任,不愿主動(dòng)監(jiān)管。①孫效敏:《論〈食品安全法〉立法理念之不足及其對(duì)策》,載《法學(xué)論壇》2010年第1期。

    2.食品安全監(jiān)管綜合協(xié)調(diào)水平較低。《食品安全法》雖然明確規(guī)定設(shè)立食品安全委員會(huì)來(lái)綜合協(xié)調(diào)各部位平級(jí)機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)監(jiān)管,但卻未見明確的法律條款確立食品安全委員會(huì)這一機(jī)構(gòu)的法律地位,也未對(duì)其相應(yīng)的職能作出明確規(guī)定。

    3.地方存在行業(yè)保護(hù)主義,地方政府對(duì)片面執(zhí)行食品安全監(jiān)管,往往無(wú)法確保執(zhí)法的力度和執(zhí)法的徹底性。

    4.社會(huì)主體監(jiān)管流于形式?!妒称钒踩ā冯m然規(guī)定了食品行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)團(tuán)體的權(quán)利,但仍主要以行政手段為主要監(jiān)管方式,社會(huì)主體的監(jiān)管屬于次要地位,社會(huì)主體參與食品安全監(jiān)管的具體手段也未得到明確。②舒波:《〈食品安全法〉實(shí)施后的若干法律適用問(wèn)題》,載《中國(guó)食品藥品監(jiān)管》2009年第12期。

    5.監(jiān)管理念較為落后。由于行政部門是安全監(jiān)管的主體,這使得監(jiān)管模式具有單一性、消極性。

    (三)未有效堅(jiān)持實(shí)施食品安全基本原則

    由于全國(guó)各省地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡,由此導(dǎo)致各地方食品安全監(jiān)管的水平和環(huán)境有所不同,諸多地方企業(yè)無(wú)法嚴(yán)格執(zhí)行《食品安全法》的規(guī)定。法律對(duì)食品召回制度主體的界定也過(guò)分狹窄,地方政府多進(jìn)行事后監(jiān)督,對(duì)食品安全缺乏事前的風(fēng)險(xiǎn)分析。監(jiān)管部門之間信息溝通不夠順暢,執(zhí)法部門常常重復(fù)執(zhí)法,執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不一。消費(fèi)者對(duì)于食品安全問(wèn)題的信息了解度嚴(yán)重不對(duì)稱,消費(fèi)者對(duì)食品安全知識(shí)的了解度較低,政府對(duì)食品安全教育的投入力度不夠大,這導(dǎo)致民眾無(wú)法分辨何種食品為安全食品,讓不法企業(yè)有機(jī)可趁,利用虛假商標(biāo)欺騙消費(fèi)者。

    (四)食品安全法律責(zé)任不夠完善

    當(dāng)前,中國(guó)還未形成切實(shí)有效的食品安全追責(zé)制度。在執(zhí)法實(shí)踐中,對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)各監(jiān)管人員的不作為或者瀆職行為追責(zé)不夠重視,處罰力度較輕,或者偷換法律概念來(lái)避免責(zé)任追究。再者,對(duì)部分生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的某些非法行為未明確相應(yīng)的處罰手段。監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)食品安全事故的處罰力度明顯偏輕,現(xiàn)行的食品安全法律法規(guī)未與刑法進(jìn)行相關(guān)銜接,這使得觸犯刑律的違法者較少,以罰代刑的現(xiàn)象普遍存在,食品安全事故責(zé)任人可以輕易規(guī)避刑罰。

    三、完善我國(guó)食品安全監(jiān)管法律制度的立法建議

    (一)建立和完善食品安全監(jiān)管法律體系

    1.加快建立全國(guó)統(tǒng)一的食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系。國(guó)務(wù)院下屬的衛(wèi)生等其他行政部門應(yīng)當(dāng)聯(lián)合制定食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)體系,將地方食品標(biāo)準(zhǔn)改進(jìn)為國(guó)家標(biāo)準(zhǔn),避免國(guó)家與地方、地區(qū)或部門之間的執(zhí)法差異。①段蕙:《食品安全法律制度研究》,華東政法大學(xué)碩士論文,2008年。

    2.積極參考社會(huì)公眾和媒體關(guān)于食品安全立法和建議和意見給予民眾充分交流和探討的渠道。允許公眾和社會(huì)團(tuán)體參與食品安全的立法討論,保障消費(fèi)者的合法權(quán)益。允許大中小食品企業(yè)參與國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的制定,避免出現(xiàn)大企業(yè)壟斷,使得各方利益均衡發(fā)展。

    (二)建立健全監(jiān)管機(jī)構(gòu)和監(jiān)管體制

    1.建立品種監(jiān)管為主,分段監(jiān)管為輔的監(jiān)管模式。以品種監(jiān)管為主要模式可以減少監(jiān)管的模糊地帶,可以盡量減少由于分段監(jiān)管導(dǎo)致的協(xié)調(diào)和溝通問(wèn)題。除了品種監(jiān)管等主要模式外,還應(yīng)當(dāng)充分考慮行業(yè)各異的情況,以其他多種形式的監(jiān)管體制作為補(bǔ)充,這樣,可以有效避免地方保護(hù)主義,使得權(quán)責(zé)進(jìn)一步被明確。

    2.單獨(dú)由衛(wèi)生行政部門設(shè)立食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu),將各部門的職能進(jìn)行整合,加強(qiáng)其在地區(qū)和部門間的綜合協(xié)調(diào)、領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督能力。

    (三)建立和完善食品安全監(jiān)管的基礎(chǔ)制度

    1.扎實(shí)推進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)制度、食品召回制度、可追溯制度,按照地區(qū)、行業(yè)進(jìn)行分階段實(shí)施。此外,在推進(jìn)基本制度的建設(shè)過(guò)程中也應(yīng)當(dāng)時(shí)刻注意分階段進(jìn)行,要根據(jù)自身的特殊情況加以變通,制定合理的監(jiān)管體制和制度。

    2.建立統(tǒng)一的食品安全信息發(fā)布平臺(tái)。國(guó)務(wù)院應(yīng)當(dāng)聯(lián)合各部委和衛(wèi)生行政部門建立統(tǒng)一的食品安全信息發(fā)布平臺(tái)。平臺(tái)發(fā)布的信息應(yīng)當(dāng)涵蓋地方政府部門之間的信息交流內(nèi)容和向公眾發(fā)布的食品安全信息。地方政府也應(yīng)當(dāng)建立相應(yīng)的信息發(fā)布平臺(tái),保證各監(jiān)管部門之間信息順暢交流。

    3.明確監(jiān)管部門發(fā)布食品安全信息的責(zé)任,對(duì)于不及時(shí)發(fā)布重大食品安全信息、瞞報(bào)漏報(bào)、玩忽職守的行為要追究相應(yīng)的法律責(zé)任。地方政府應(yīng)當(dāng)積極監(jiān)督信息發(fā)布,社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人有權(quán)利要求監(jiān)管部門公開食品安全信息。②楊永華:《國(guó)外食品安全法律監(jiān)管對(duì)我國(guó)的借鑒》,載《甘肅理論學(xué)刊》2009年第2期。

    (四)明確制定有效的法律責(zé)任制度

    1.對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)不安全食品的行為加大打擊力度。應(yīng)采用多種手段聯(lián)合處罰,如累計(jì)加倍處罰的方式。

    2.對(duì)消費(fèi)者受損利益賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)要適度提高。如此,使得企業(yè)違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的成本加大,可以間接抑制企業(yè)制假售假的行為,保證食品行業(yè)的安全生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。

    3.完善對(duì)監(jiān)管者的問(wèn)責(zé)機(jī)制。應(yīng)進(jìn)一步明確監(jiān)管部門的問(wèn)責(zé)機(jī)制和程序,提高政府和監(jiān)管人員監(jiān)管不力的風(fēng)險(xiǎn)成本,促使政府和監(jiān)管機(jī)構(gòu)主動(dòng)進(jìn)行食品安全監(jiān)管。通過(guò)設(shè)立專門的食品安全監(jiān)管部門,加大對(duì)監(jiān)管不力行為的處罰和問(wèn)責(zé)力度,提升中國(guó)食品安全的水平。

    [1]張建新,陳宗道.食品標(biāo)準(zhǔn)與法規(guī)仁[M].北京:中國(guó)輕工業(yè)出版社,2006.

    [2]秦富,王秀清,辛賢.歐美食品安全體系研究[M].北京:中國(guó)農(nóng)業(yè)出版社,2003.

    [3]王碗瓊.我國(guó)食品安全監(jiān)管體制研究[J].西南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào),2011,(2).

    [4]譚德凡.我國(guó)食品安全監(jiān)管模式的反思與重構(gòu)[J].湘潭大學(xué)學(xué)報(bào),2011,(3).

    [5]劉東濤,楊延妹.食品安全監(jiān)管體制完善路徑探析[J].人民論壇,2011,(6).

    [6]陳秀修,劉智勇.我國(guó)食品安全的監(jiān)管體制研究[J].中國(guó)行政管理,2010,(8).

    [7]羅杰,任端平,楊云霞.我國(guó)食品安全監(jiān)管體制的缺陷與完善[J].食品科學(xué),2006,(7).

    [8]任大鵬.農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法律制度研究[M].北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2009.

    [9]鄭風(fēng)田.解讀《食品安全法》:亮點(diǎn)與隱憂[J].國(guó)際商報(bào),2009,(3).

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