我國(guó)地方政府間橫向稅收競(jìng)爭(zhēng)研究

徐超

〔摘要〕財(cái)政分權(quán)導(dǎo)致了地方政府間圍繞經(jīng)濟(jì)資源展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，政治晉升博弈又為地方政府間進(jìn)行橫向稅收競(jìng)爭(zhēng)提供了動(dòng)力，但是分權(quán)的不徹底導(dǎo)致我國(guó)橫向稅收競(jìng)爭(zhēng)以制度外的競(jìng)爭(zhēng)為主要表現(xiàn)形式。本文運(yùn)用面板數(shù)據(jù)進(jìn)行的實(shí)證分析結(jié)果顯示，我國(guó)存在著策略互補(bǔ)的橫向稅收競(jìng)爭(zhēng)，同時(shí)稅收競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果是一個(gè)穩(wěn)定的均衡，而不是發(fā)散的惡性競(jìng)爭(zhēng)。而稅收競(jìng)爭(zhēng)本身也有其不利于經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的負(fù)效應(yīng)，這就要求政府進(jìn)一步完善財(cái)稅管理體制和政績(jī)考核制度，以規(guī)范地方政府行為，建立有效的稅收競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。

〔關(guān)鍵詞〕地方政府；稅收競(jìng)爭(zhēng)；財(cái)政分權(quán)；稅收反應(yīng)函數(shù)

中圖分類(lèi)號(hào)：F81242文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：10084096（2015）01001107

一、引言

就稅收競(jìng)爭(zhēng)的范圍來(lái)看，稅收競(jìng)爭(zhēng)分為國(guó)際間稅收競(jìng)爭(zhēng)和國(guó)內(nèi)稅收競(jìng)爭(zhēng)，而國(guó)內(nèi)稅收競(jìng)爭(zhēng)又包括兩種：一是中央政府和地方政府之間的縱向稅收競(jìng)爭(zhēng)；二是地方政府之間橫向稅收競(jìng)爭(zhēng)。目前關(guān)于稅收競(jìng)爭(zhēng)的研究大都針對(duì)國(guó)際間稅收競(jìng)爭(zhēng)和國(guó)內(nèi)縱向稅收競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)地方政府間橫向稅收競(jìng)爭(zhēng)的研究較少，但研究地方政府間橫向稅收競(jìng)爭(zhēng)卻是很有必要的，因?yàn)樨?cái)政分權(quán)以來(lái)，地方政府有了獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益，必然會(huì)展開(kāi)對(duì)有限的要素資源的爭(zhēng)奪，進(jìn)而對(duì)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行產(chǎn)生影響。

關(guān)于稅收競(jìng)爭(zhēng)最早的研究起源于蒂布特（Tiebout）[1]的政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)模型，蒂布特假設(shè)各地方政府分別提供不同的政府收支組合，即稅收與公共服務(wù)組合，個(gè)人可以根據(jù)自己的偏好“以腳投票”選擇最適合自己的社區(qū)，這就迫使地方政府提高財(cái)政收支效率，以最少的稅收提供最優(yōu)的公共產(chǎn)品和服務(wù)，從而達(dá)到最優(yōu)效率的狀態(tài)。奧茲（Oates）[2]從稅收競(jìng)爭(zhēng)的外部性角度對(duì)橫向稅收競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)行了分析。他認(rèn)為地方政府會(huì)將其支出定在邊際收益等于邊際成本的最優(yōu)水平，但在考慮稅收競(jìng)爭(zhēng)的外部性的情況下，會(huì)導(dǎo)致地方政府的公共支出低于其最優(yōu)水平。Mieszkowski和Zodrow[3]以及威爾遜（Wilson）[4]將奧茲的理論模型化，同時(shí)威爾遜指出這種情況需要中央政府通過(guò)矯正性政策（Corrective Policies）進(jìn)行解決。阿波爾特則從薩繆爾森的公共產(chǎn)品理論出發(fā)進(jìn)行研究，指出地方政府會(huì)對(duì)可流動(dòng)的要素征取較低稅率，對(duì)固定要素征取較高稅率。Keen和Marchand[5]指出，由于地方政府對(duì)資本的競(jìng)爭(zhēng)，地方政府會(huì)在基礎(chǔ)設(shè)施上投資過(guò)多。Treisman[6]則引入地區(qū)之間的異質(zhì)性，認(rèn)為條件不利的地區(qū)會(huì)將更大份額的預(yù)算用在非生產(chǎn)性公共產(chǎn)品或自身消費(fèi)上。

國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)地方政府間橫向稅收競(jìng)爭(zhēng)的研究結(jié)果也并不一致。沈坤榮和付文林[7]通過(guò)對(duì)1992年和2003年的截面數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，構(gòu)建稅收反應(yīng)函數(shù)，發(fā)現(xiàn)地方政府稅收政策是策略替代的。袁浩然[8]利用1992年和2006年的省級(jí)面板數(shù)據(jù)構(gòu)建沒(méi)有截距項(xiàng)的稅收反應(yīng)函數(shù)，檢驗(yàn)得出地方政府間的策略行為是同方向的。但李濤和周業(yè)安[9]對(duì)1995—2005年的省級(jí)截面數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，指出我國(guó)橫向稅收競(jìng)爭(zhēng)具有策略互補(bǔ)特征，即地方政府間的稅率是同向變動(dòng)的。劉劍雄[10]在政治晉升博弈的基礎(chǔ)上通過(guò)完全信息的靜態(tài)博弈分析，指出地方政府會(huì)選擇不合作戰(zhàn)略，而這時(shí)中央政府必須進(jìn)行調(diào)控。潘明星[11]對(duì)橫向稅收競(jìng)爭(zhēng)程度進(jìn)行博弈分析，發(fā)現(xiàn)地方政府會(huì)陷入過(guò)度稅收競(jìng)爭(zhēng)的“囚徒困境”，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)政府調(diào)控的必要性。

隨著市場(chǎng)化改革和財(cái)政分權(quán)的實(shí)施，我國(guó)逐漸具備了政府間進(jìn)行稅收競(jìng)爭(zhēng)的制度基礎(chǔ)。但要對(duì)橫向稅收競(jìng)爭(zhēng)研究，就必須了解我國(guó)地方政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)的表現(xiàn)形式，因?yàn)榕c美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)地方政府稅收自主權(quán)非常有限，因此我國(guó)橫向稅收競(jìng)爭(zhēng)有著特殊的表現(xiàn)形式。因此，本文將在第二部分將根據(jù)我國(guó)的實(shí)際情況分析我國(guó)存在地方政府間橫向稅收競(jìng)爭(zhēng)的制度基礎(chǔ)和具體表現(xiàn)形式。在第三部分將對(duì)我國(guó)橫向稅收競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)行動(dòng)態(tài)博弈分析，并通過(guò)實(shí)證分析對(duì)我國(guó)橫向稅收競(jìng)爭(zhēng)的存在性和特征進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)。在第四部分是結(jié)論和我國(guó)橫向稅收競(jìng)爭(zhēng)的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)分析。最后在第五部分中提出相應(yīng)的政策建議。

二、 地方政府間橫向稅收競(jìng)爭(zhēng)的制度基礎(chǔ)與表現(xiàn)形式

（一）制度基礎(chǔ)

在我國(guó)改革開(kāi)放以前高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，絕大部分資源都由國(guó)家掌控，由中央政府進(jìn)行垂直分配。在該經(jīng)濟(jì)體制下實(shí)行“統(tǒng)收統(tǒng)支”的財(cái)政政策，地方政府作為上級(jí)政府的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，基本不存在稅收競(jìng)爭(zhēng)，其主要形式是地方政府向中央政府爭(zhēng)取項(xiàng)目、資金和優(yōu)惠政策。隨著改革開(kāi)放的不斷深入，我國(guó)也漸漸具備了進(jìn)行橫向稅收競(jìng)爭(zhēng)的制度基礎(chǔ)。

1市場(chǎng)化改革

隨著市場(chǎng)機(jī)制的不斷完善，資本和勞動(dòng)力流動(dòng)的阻礙得以減少，使之能夠在收益最大化的推動(dòng)下流向納稅成本較低、公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給水平較高的地區(qū)，蒂布特的“以腳投票”成為可能，加劇了地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)。

2財(cái)政分權(quán)

1994年，我國(guó)進(jìn)行了分稅制改革，一方面保證了中央政府的收入，另一方面也考慮到地方政府的實(shí)際情況，賦予地方政府一定的稅收權(quán)限，雖然稅收立法權(quán)仍歸中央政府，但地方稅的管理權(quán)歸地方政府所有，地方政府也有了獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益，調(diào)動(dòng)了地方政府的積極性，也促進(jìn)了地方政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)的進(jìn)行。

3政績(jī)考核制度

周黎安[12]認(rèn)為地方政府官員合作困難的根源并不主要在于地方官員的財(cái)稅激勵(lì)及他們所處的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)的性質(zhì)，而在于嵌入在經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)當(dāng)中的政治晉升博弈的性質(zhì)。晉升博弈的重點(diǎn)在于經(jīng)濟(jì)績(jī)效，這是因?yàn)殡m然我國(guó)有一套較為綜合的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系，但在實(shí)際情況中，許多指標(biāo)難以進(jìn)行評(píng)估和量化，因此很難做出綜合評(píng)價(jià)。由于以GDP增長(zhǎng)率、財(cái)政收入狀況等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)進(jìn)行考核更容易操作，使得經(jīng)濟(jì)績(jī)效成為考核地方政府的主要依據(jù)。而資本的增加不但會(huì)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，也會(huì)帶來(lái)財(cái)政收入，從而導(dǎo)致地方政府采取稅收競(jìng)爭(zhēng)手段吸引流動(dòng)性資源流入。另外，地方政府官員的行為對(duì)臨近地區(qū)存在“溢出效應(yīng)”，晉升博弈不僅激勵(lì)官員做出有利于本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的決策，也同樣激勵(lì)官員做出不利于競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的決策，而對(duì)于“雙贏”合作決策則激勵(lì)不足。這加劇了地方政府間的稅收競(jìng)爭(zhēng)。

（二）表現(xiàn)形式

與發(fā)達(dá)國(guó)家不同，我國(guó)稅收立法權(quán)歸中央政府，地方政府稅收自主權(quán)極其有限，僅有部分稅收管理權(quán)，導(dǎo)致我國(guó)地方政府間橫向稅收有著不同的表現(xiàn)形式。雖然整體看來(lái)可以分為制度內(nèi)和制度外兩種形式，但還是以制度外為主。

1我國(guó)制度內(nèi)的橫向稅收競(jìng)爭(zhēng)

制度內(nèi)的橫向稅收競(jìng)爭(zhēng)是指在稅法和各項(xiàng)政策規(guī)定框架下，地方政府可以進(jìn)行的顯性、明確的稅收競(jìng)爭(zhēng)形式。具體看來(lái)又主要包含兩種形式：一是由國(guó)家稅收優(yōu)惠政策產(chǎn)生的稅收競(jìng)爭(zhēng)；二是由國(guó)家規(guī)定的地方政府權(quán)限范圍內(nèi)的差別稅收政策產(chǎn)生的稅收競(jìng)爭(zhēng)。對(duì)于第一種，我國(guó)稅收優(yōu)惠政策主要與國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略有關(guān)，具有一定的區(qū)域?qū)蛐院驼邔?dǎo)向性。改革開(kāi)放初期，為了促進(jìn)沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，帶動(dòng)一部分人先富起來(lái)，在東部沿海地區(qū)設(shè)立了許多經(jīng)濟(jì)特區(qū)、經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)和開(kāi)放區(qū)，提供了許多稅收優(yōu)惠政策，但這也造成了地區(qū)之間發(fā)展不均衡的局面。為了縮小地區(qū)差距，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)全面均衡發(fā)展，我國(guó)先后實(shí)施了西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略、振興東北老工業(yè)基地戰(zhàn)略和中部崛起戰(zhàn)略，分別在西部、東北和中部地區(qū)實(shí)施了形式多樣的稅收優(yōu)惠政策，賦予其一定的稅收競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，以帶動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。第二種制度內(nèi)的橫向稅收競(jìng)爭(zhēng)形式則主要包括不同起征點(diǎn)、不同納稅期限、差別稅率（額）、差別稅目、個(gè)別稅種是否開(kāi)征等。但我國(guó)稅權(quán)比較集中，地方政府可以調(diào)控的空間比較小，因此第一種就成為制度內(nèi)稅收競(jìng)爭(zhēng)的主要形式。

2我國(guó)制度外的橫向稅收競(jìng)爭(zhēng)

制度外的橫向稅收競(jìng)爭(zhēng)是指地方政府突破現(xiàn)有稅收制度安排，采取違規(guī)甚至違法的手段進(jìn)行的稅收競(jìng)爭(zhēng)，相對(duì)于制度內(nèi)的稅收競(jìng)爭(zhēng)表現(xiàn)得更為隱蔽和靈活。其表現(xiàn)形式也是多種多樣，如擅自減免稅、引稅、買(mǎi)稅、放松征管力度等。另外，通過(guò)財(cái)政返還的形式將所征稅款部分或全部返還給企業(yè)，或通過(guò)各種手段為不滿足政策條件的企業(yè)提供稅收優(yōu)惠，也都是制度外稅收競(jìng)爭(zhēng)的表現(xiàn)形式。制度外稅收競(jìng)爭(zhēng)的產(chǎn)生，一方面是由于監(jiān)管力度不夠；另一方面是由于分稅制不徹底。我國(guó)的分稅制稅權(quán)過(guò)度集中于中央政府，地方政府的事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配，導(dǎo)致地方政府打政策“擦邊球”，通過(guò)制度外稅收競(jìng)爭(zhēng)的形式來(lái)吸引資源流入，以開(kāi)辟新的財(cái)源。

三、地方政府間橫向稅收競(jìng)爭(zhēng)動(dòng)態(tài)博弈分析

目前，關(guān)于橫向稅收競(jìng)爭(zhēng)的研究大部分將目標(biāo)函數(shù)定義為選民效用最大化，但如果直接用來(lái)研究我國(guó)地方政府橫向稅收競(jìng)爭(zhēng)是不合理的。正如周黎安[12]所指出的，地方政府合作困難的根源在于嵌入經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)當(dāng)中的政治晉升博弈，因此在研究我國(guó)橫向稅收競(jìng)爭(zhēng)時(shí)必須考慮我國(guó)稅收競(jìng)爭(zhēng)的政治晉升情況。在晉升博弈中一個(gè)官員的晉升直接降低了其他同級(jí)官員的晉升機(jī)會(huì)，導(dǎo)致合作的空間非常狹小。此外，政績(jī)考核的主要指標(biāo)是經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，這就導(dǎo)致了政治和經(jīng)濟(jì)的雙重競(jìng)爭(zhēng)。因此，在考慮政治晉升博弈的情況下，就要以政績(jī)考核的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)最大化為目標(biāo)函數(shù)。本文選擇了政績(jī)考核中兩個(gè)最主要指標(biāo)GDP和財(cái)政收入進(jìn)行研究?？紤]只有1省和2省兩個(gè)相鄰省的情況，則1省和2省的目標(biāo)函數(shù)如下：

maxU1[G1（t1，t2），Y1（t1，t2）]（1）

maxU2[G2（t1，t2），Y2（t1，t2）]（2）

其中，t1表示1省的宏觀稅負(fù)水平，t2表示2省的宏觀稅負(fù)水平，G1和Y1表示1省的地區(qū)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)率和財(cái)政收入狀況，G2和Y2分別表示2省的地區(qū)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)率和財(cái)政收入狀況，這說(shuō)明在構(gòu)建模型時(shí)假設(shè)其他條件不變，則地區(qū)生產(chǎn)總值和財(cái)政收入的變動(dòng)僅受稅負(fù)水平的影響。U1和U2分別表示1省和2省的政績(jī)考核函數(shù)，根據(jù)不同的權(quán)重將不同地區(qū)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)率和財(cái)政收入進(jìn)行加權(quán)。由于不同地區(qū)的具體情況（如人均收入、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等）不同，稅負(fù)水平對(duì)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的影響也就有差別，從而導(dǎo)致不同地區(qū)相同的稅負(fù)水平會(huì)對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和財(cái)政收入產(chǎn)生不同的影響，即G、Y的函數(shù)結(jié)構(gòu)不同。因此，不同地區(qū)的G、Y函數(shù)需要分開(kāi)表示。

許多研究中都把稅收看做公共產(chǎn)品和服務(wù)的價(jià)格，而政府則是公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給者，因此可以把不同地方政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)看做一個(gè)產(chǎn)品市場(chǎng)。蒂布特[1]認(rèn)為一國(guó)有無(wú)數(shù)個(gè)地方政府進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，即有無(wú)數(shù)個(gè)供給者，居民可以“以腳投票”，從而形成有效率的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。但由于文化差異和要素流動(dòng)的經(jīng)濟(jì)成本等原因，資本和勞動(dòng)力更多的是在臨近地區(qū)之間進(jìn)行選擇，此時(shí)市場(chǎng)就不再是競(jìng)爭(zhēng)的，而更類(lèi)似于由相鄰地區(qū)政府構(gòu)成的寡頭壟斷。在寡頭壟斷的情況下，地方政府提供公共產(chǎn)品時(shí)就可以通過(guò)參考古諾模型和串謀對(duì)橫向稅收競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)理進(jìn)行分析。另外，只考慮兩個(gè)省的情況也是合理的，因?yàn)榭梢詫⒛硞€(gè)省份周?chē)噜彽氖》菘醋鲆粋€(gè)整體。

考慮兩個(gè)省份勢(shì)均力敵的情況，雙方同時(shí)做出決策，類(lèi)似于寡頭壟斷中的古諾模型，每個(gè)省份的地方政府根據(jù)本期以前的信息對(duì)另一個(gè)省份在下一期的宏觀稅負(fù)水平做出預(yù)測(cè)，并在此基礎(chǔ)上對(duì)下一期的宏觀稅負(fù)水平做出決策。也就是說(shuō)，將式（1）中的t2替換為te2，將式（2）中的t1替換為te1。對(duì)1省來(lái)說(shuō)，由于te2只跟之前的信息有關(guān)，因此可以將te2視為已經(jīng)給定，最優(yōu)條件為：

從上式看出，首先，在均衡時(shí)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率和財(cái)政收入變動(dòng)方向是相反的。其次，在政績(jī)考核中如果越不重視經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率，即α越小，則經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率的變動(dòng)對(duì)財(cái)政收入的變動(dòng)越敏感。

考慮兩個(gè)省份合作的情況，他們的目標(biāo)函數(shù)就變?yōu)閙ax（U1+U2），即一階條件為：

聯(lián)立式（8）和式（9）得到合作解（t′1，t′2），這類(lèi)似于寡頭壟斷中的串謀，很顯然對(duì)于1省和2省的整體來(lái)說(shuō)合作解更優(yōu)。但地方政府之間的合作是不穩(wěn)定的。首先，現(xiàn)實(shí)中很難形成合理的轉(zhuǎn)移支付制度將財(cái)政收入在地區(qū)之間進(jìn)行分配，導(dǎo)致地方政府為了爭(zhēng)奪資源進(jìn)行稅收競(jìng)爭(zhēng)。其次，在晉升博弈中一個(gè)官員的晉升直接降低了其他同級(jí)官員的晉升機(jī)會(huì)，使得合作的空間更加狹小。最后，地方政府之間的博弈是有限次重復(fù)博弈，而根據(jù)博弈論分析，在地方政府沒(méi)有對(duì)相互之間的欺騙行為有足夠懲罰手段的情況下，有限次重復(fù)博弈的占優(yōu)策略為違背合作約定。因此，如果要實(shí)現(xiàn)“雙贏”，就需要中央政府介入調(diào)控。正如劉劍雄[10]指出的只有在中央政府查處地方政府不合作行為的概率足夠高，并且實(shí)行懲罰足夠高才能實(shí)現(xiàn)“雙贏”。否則，就會(huì)如潘明星[11]所指出的地方政府將會(huì)在博弈中陷入橫向稅收競(jìng)爭(zhēng)的“囚徒困境”，從而雙方都選擇過(guò)度稅收競(jìng)爭(zhēng)策略，不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

四、地方政府間橫向競(jìng)爭(zhēng)實(shí)證分析

根據(jù)上述分析，我們需要對(duì)我國(guó)地方政府間稅收反應(yīng)函數(shù)進(jìn)行實(shí)證研究，進(jìn)而判斷我國(guó)橫向稅收競(jìng)爭(zhēng)的存在性以及稅收競(jìng)爭(zhēng)的方向。

（一）模型設(shè)計(jì)

對(duì)橫向稅收競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)行實(shí)證分析，其實(shí)就是對(duì)地理上存在一定關(guān)聯(lián)的不同地區(qū)之間的稅收策略進(jìn)行研究。因此，主要用于研究空間上各個(gè)單元之間相互作用的空間計(jì)量模型在研究橫向稅收競(jìng)爭(zhēng)時(shí)有一定的優(yōu)越性。本文將采用空間滯后模型來(lái)構(gòu)建稅收反應(yīng)函數(shù)，通過(guò)觀察函數(shù)中空間滯后變量系數(shù)的顯著性來(lái)判斷稅收競(jìng)爭(zhēng)是否存在，以及在稅收競(jìng)爭(zhēng)存在的情況下，通過(guò)觀察系數(shù)符號(hào)的正負(fù)和相關(guān)檢驗(yàn)結(jié)果來(lái)判斷稅收競(jìng)爭(zhēng)的方向，也就是判斷是策略互補(bǔ)（模仿效應(yīng)）還是策略替代（溢出效應(yīng)）。

稅收競(jìng)爭(zhēng)可以分為狹義的稅收競(jìng)爭(zhēng)和廣義的稅收競(jìng)爭(zhēng)。狹義的稅收競(jìng)爭(zhēng)是指圍繞稅率變動(dòng)、稅種設(shè)置、稅基變動(dòng)、征稅環(huán)節(jié)變動(dòng)等稅收優(yōu)惠形式開(kāi)展的稅收競(jìng)爭(zhēng)。廣義的稅收競(jìng)爭(zhēng)則還包括財(cái)政返還、投資補(bǔ)貼、財(cái)政補(bǔ)貼、放松稅收征管力度、費(fèi)用減免和減少土地出讓金等圍繞政府收入展開(kāi)的一系列競(jìng)爭(zhēng)。本文將針對(duì)廣義的稅收競(jìng)爭(zhēng)選取相對(duì)較大的統(tǒng)計(jì)口徑，即用該省的財(cái)政收入占該省生產(chǎn)總值的比重來(lái)表示宏觀稅負(fù)水平，這是因?yàn)檎g不僅在稅收收入上存在競(jìng)爭(zhēng)，在其他財(cái)政收入方面也存在競(jìng)爭(zhēng)，選擇較大口徑，更有利于對(duì)政府之間的行為進(jìn)行研究。

引起該省宏觀稅負(fù)變化的不僅只有其他省的稅負(fù)水平，還有一些其他因素。如果忽略掉這些因素，極可能會(huì)由于遺漏解釋變量而導(dǎo)致回歸結(jié)果有偏和不一致。因此，本文將引入對(duì)稅負(fù)水平起決定性作用的兩個(gè)因素作為控制變量：（1）該省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，以人均地區(qū)生產(chǎn)總值（單位為千元/人）表示。（2）該省的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，以第一產(chǎn)業(yè)比重表示，第一產(chǎn)業(yè)比重越大，則表明工業(yè)化、城市化水平越低。構(gòu)建模型如下：

Tit=a∑i≠jωijTjt+byi，t-1+cPit+C+μit

其中，Tit表示t時(shí)期i省的宏觀稅負(fù)水平，yi，t-1表示i省滯后一期的人均地區(qū)生產(chǎn)總值，Pit表示i省t時(shí)期的第一產(chǎn)業(yè)占該地區(qū)生產(chǎn)總值的比重，C為截距項(xiàng)，μit為隨機(jī)擾動(dòng)項(xiàng)，∑ωijTjt表示t時(shí)期對(duì)i省以外的國(guó)內(nèi)其他省宏觀稅負(fù)進(jìn)行加權(quán)，權(quán)數(shù)為ωij。本文通過(guò)構(gòu)建矩陣W來(lái)對(duì)權(quán)重集合進(jìn)行賦值。對(duì)于特定i省，假定與其相鄰的省個(gè)數(shù)為Ni，則將與i省相鄰的省權(quán)重賦值為1/Ni，其他省賦值為0。僅僅考慮相鄰省之間的影響，是因?yàn)榭臻g上的距離在很大程度上影響著資源在地區(qū)之間的流動(dòng)。表現(xiàn)為相鄰地區(qū)之間資源流動(dòng)成本較低，由于文化的相近性，更有利于勞動(dòng)力的流動(dòng)，從而產(chǎn)生較強(qiáng)的地域特征，而資本也會(huì)因?yàn)楫a(chǎn)業(yè)的集聚效應(yīng)而產(chǎn)生地域性。

（二）數(shù)據(jù)選擇

重慶在1997年6月直轄市正式掛牌，如果包含1997年以前的數(shù)據(jù)是需要進(jìn)行調(diào)整的，為了避免這種情況，本文直接選取1998—2012年各省的空間面板數(shù)據(jù)。為了保證數(shù)據(jù)一致性，各省數(shù)據(jù)均從中經(jīng)網(wǎng)數(shù)據(jù)庫(kù)選取。另外，由于海南特殊的地理位置，不納入分析。

（三）回歸結(jié)果及分析

1空間相關(guān)性分析

在對(duì)模型進(jìn)行回歸分析以前，需要先對(duì)模型進(jìn)行MoranI檢驗(yàn)，以檢驗(yàn)各省稅負(fù)水平之間是否存在相關(guān)性及相關(guān)關(guān)系的正負(fù)。

2空間計(jì)量模型估計(jì)

選取時(shí)間、空間雙固定的空間滯后模型進(jìn)行估計(jì)，估計(jì)結(jié)果如表1所示。

從估計(jì)結(jié)果中可以看出，稅收反應(yīng)系數(shù)00624在1%的置信水平下有充分的理由拒絕原假設(shè)，估計(jì)結(jié)果是顯著的，而且R2值為09249，擬合效果較好。這進(jìn)一步肯定了我國(guó)省之間確實(shí)存在橫向稅收競(jìng)爭(zhēng)。另外，稅收反應(yīng)系數(shù)為正，說(shuō)明h′1（te2）>0且h′2（te1）>0，整體來(lái)看，我國(guó)地方政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)是策略互補(bǔ)性的，即當(dāng)其他省宏觀稅負(fù)水平降低時(shí)，給定省的宏觀稅負(fù)水平也會(huì)隨之降低。這說(shuō)明盡管我國(guó)地方政府稅權(quán)有限，橫向稅收競(jìng)爭(zhēng)的方式與國(guó)外有很大不同，但地方政府之間仍然可以通過(guò)制度內(nèi)和制度外的手段來(lái)進(jìn)行稅收競(jìng)爭(zhēng)爭(zhēng)奪資源。

3穩(wěn)定性分析

根據(jù)回歸結(jié)果可以畫(huà)出稅收反應(yīng)函數(shù)的圖像來(lái)進(jìn)行分析。一方面，稅收反應(yīng)系數(shù)為正，則稅收反應(yīng)函數(shù)斜率也是正的；另一方面，稅收反應(yīng)系數(shù)00624小于1，說(shuō)明變動(dòng)一單位t1所需要的t2的變動(dòng)要小于變動(dòng)一單位t1所引起的t2的變動(dòng)，因此，在圖1中，1省稅收反應(yīng)函數(shù)的斜率要大于2省稅收反應(yīng)函數(shù)的斜率。

假定均衡點(diǎn)為（t*1，t*2），初始點(diǎn)為（t*1+Δt1，t*2+Δt2），當(dāng)Δt1、Δt2很小時(shí)，并不會(huì)影響函數(shù)G、Y的變化，此時(shí)稅收反應(yīng)函數(shù)不變。

如圖1所示， A點(diǎn)為兩條稅收反應(yīng)函數(shù)相交點(diǎn)，是地方政府之間橫向稅收競(jìng)爭(zhēng)的均衡點(diǎn)。下面分三種情況進(jìn)行分析：第一，稅收競(jìng)爭(zhēng)初始點(diǎn)在I、III部分。如B點(diǎn)，1省預(yù)期2省在下一期將根據(jù)其稅收反應(yīng)函數(shù)對(duì)1省本期的政策做出反應(yīng)，把稅負(fù)定在b水平，因此1省將在第二期選擇c的稅負(fù)水平，而2省預(yù)期1省在下一期的稅負(fù)水平為e，在下一期選擇最優(yōu)的k水平，因此第二期就由B點(diǎn)移動(dòng)到C點(diǎn)，以此類(lèi)推，直至移動(dòng)到均衡點(diǎn)A位置。第二，初始點(diǎn)在II、IV部分。如F點(diǎn)，跟第一種情況類(lèi)似，一個(gè)地方政府會(huì)根據(jù)對(duì)另一個(gè)地方政府的預(yù)期而做出最優(yōu)選擇，最終會(huì)曲折漸進(jìn)逼近A點(diǎn)。第三，初始點(diǎn)在某個(gè)地區(qū)的稅收反應(yīng)函數(shù)曲線上。根據(jù)類(lèi)似的分析，兩個(gè)地區(qū)的選擇會(huì)沿著這條反應(yīng)函數(shù)向A點(diǎn)移動(dòng)，最終達(dá)到均衡。

圖1稅收反應(yīng)函數(shù)

綜上所述，由于橫向稅收競(jìng)爭(zhēng)的作用，地方政府的動(dòng)態(tài)稅負(fù)水平選擇都會(huì)向稅收競(jìng)爭(zhēng)的均衡點(diǎn)移動(dòng)，我國(guó)橫向稅收競(jìng)爭(zhēng)的均衡是穩(wěn)定的均衡，我國(guó)并沒(méi)有出現(xiàn)向兩邊發(fā)散的惡性稅收競(jìng)爭(zhēng)。但均衡點(diǎn)往往不與社會(huì)效益最大化點(diǎn)重合，同時(shí)稅收反應(yīng)函數(shù)也會(huì)隨著地區(qū)經(jīng)濟(jì)和政策的改變而變動(dòng)，從而導(dǎo)致均衡點(diǎn)發(fā)生移動(dòng)。

五、地方政府間橫向稅收競(jìng)爭(zhēng)經(jīng)濟(jì)效應(yīng)分析

以上分析發(fā)現(xiàn)，我國(guó)地方政府間存在著具有策略互補(bǔ)性的橫向稅收競(jìng)爭(zhēng)。稅收競(jìng)爭(zhēng)會(huì)導(dǎo)致可在不同地區(qū)間流動(dòng)的資源的配置發(fā)生變化， 從而會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行產(chǎn)生更深層次的影響，下面分別從正、負(fù)效應(yīng)兩方面進(jìn)行分析。

（一）橫向稅收競(jìng)爭(zhēng)的正效應(yīng)

首先，對(duì)于策略互補(bǔ)的橫向稅收競(jìng)爭(zhēng)，地方政府會(huì)選擇相對(duì)較低的稅負(fù)水平，從而降低納稅人負(fù)擔(dān)，在將稅收看做公共產(chǎn)品和服務(wù)價(jià)格的情況下，這將會(huì)提高“納稅者剩余”，增加納稅人福利。其次，地方政府間橫向稅收競(jìng)爭(zhēng)會(huì)促使地方政府降低納稅人的納稅成本、提高用稅效率。為了吸引流動(dòng)性資源的流入，地方政府有動(dòng)力以較低的稅收來(lái)提供相對(duì)高質(zhì)量的公共產(chǎn)品和服務(wù)，避免不必要的資源浪費(fèi)，從而促進(jìn)地方政府進(jìn)行制度創(chuàng)新。同時(shí)，地方政府還可以通過(guò)提高納稅服務(wù)水平，降低納稅人的納稅成本，從而在不流失流動(dòng)性資源的條件下保證稅收收入水平。最后，橫向稅收競(jìng)爭(zhēng)在流動(dòng)性資源方面是零和博弈，但由于稅率的降低，也會(huì)促進(jìn)本地投資的增加，從而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

（二）橫向稅收競(jìng)爭(zhēng)的負(fù)效應(yīng)

公共支出更傾向于生產(chǎn)性公共產(chǎn)品，而減少對(duì)生活性公共產(chǎn)品和服務(wù)的支出。資本的流入不僅會(huì)擴(kuò)大稅基給地區(qū)帶來(lái)稅收收入，還會(huì)帶動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。因此，各個(gè)地區(qū)為了吸引資本的流入，創(chuàng)造更好的投資環(huán)境，會(huì)將更多的財(cái)政資金用到生產(chǎn)性公共產(chǎn)品的提供上，為企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)提供便利，而與居民生活相關(guān)的公共產(chǎn)品方面（如圖書(shū)館、公園等）則支出甚少。

扭曲稅制，侵蝕稅基，公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供低于最優(yōu)水平。我國(guó)地方政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)的一個(gè)重要手段就是通過(guò)稅收優(yōu)惠來(lái)吸引資本和勞動(dòng)力的流入，當(dāng)存在廣泛的橫向稅收競(jìng)爭(zhēng)時(shí)，各層級(jí)政府會(huì)紛紛出臺(tái)各項(xiàng)稅收優(yōu)惠政策和非稅性優(yōu)惠政策，稅收制度會(huì)日益偏離全國(guó)統(tǒng)一稅制。這一方面扭曲稅收中性，違背稅收的公平原則；另一方面不但會(huì)導(dǎo)致稅制更加復(fù)雜，還會(huì)引發(fā)尋租行為，加大了稅務(wù)部門(mén)征管的難度。地方政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)行為還會(huì)在一定程度上侵蝕稅基，減少財(cái)政收入，影響政府執(zhí)行其各項(xiàng)職能。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2002年我國(guó)查處的與國(guó)家稅法不符的違規(guī)涉稅金額就達(dá)199億元，2005年在對(duì)天津、上海、浙江、江蘇、四川、江西這六個(gè)省的87個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)的審計(jì)調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，有79個(gè)對(duì)企業(yè)進(jìn)行了財(cái)政返還共120多億元。收入的減少必然會(huì)導(dǎo)致地方政府壓縮對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)的投入，威爾遜（Wilson1986）則從另一個(gè)角度進(jìn)行分析，得出了相同的結(jié)論。他認(rèn)為地方政府公共產(chǎn)品提供的均衡點(diǎn)為邊際收益等于邊際成本的最優(yōu)點(diǎn)，而當(dāng)存在地方政府間的稅收競(jìng)爭(zhēng)時(shí)，由于地方政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)存在外部性，這會(huì)導(dǎo)致地方政府會(huì)在低于最優(yōu)水平的位置提供公共產(chǎn)品。

地方保護(hù)主義和不合理的重復(fù)建設(shè)。地方保護(hù)主義可以減少本地資源外流而造成的損失，而政府間橫向稅收競(jìng)爭(zhēng)也是其產(chǎn)生原因之一。白重恩等[13]對(duì)29個(gè)省的32個(gè)行業(yè)進(jìn)行了研究，發(fā)現(xiàn)地方政府是為了地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和地方財(cái)力增強(qiáng)，傾向于保護(hù)過(guò)去創(chuàng)造高利潤(rùn)和稅收的行業(yè)、國(guó)有企業(yè)占較大份額的行業(yè)和較大企業(yè)所在的行業(yè)。 同時(shí)，地方政府官員為了在晉升博弈中勝出，有激勵(lì)來(lái)推動(dòng)擴(kuò)大投資，通過(guò)重復(fù)建設(shè)來(lái)擴(kuò)大稅基并促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。特別是財(cái)政分權(quán)以來(lái)，各地方政府大力發(fā)展那些價(jià)高利大的“熱點(diǎn)”產(chǎn)品，20世紀(jì)80年代以來(lái)，重復(fù)建設(shè)逐步延伸到電子產(chǎn)品，繼而擴(kuò)展到汽車(chē)行業(yè)，最近幾年開(kāi)始進(jìn)入基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。雖然適度的重復(fù)建設(shè)有助于企業(yè)間競(jìng)爭(zhēng)，但過(guò)度的重復(fù)建設(shè)會(huì)導(dǎo)致企業(yè)間惡性競(jìng)爭(zhēng)，影響市場(chǎng)穩(wěn)定，造成產(chǎn)能過(guò)剩，導(dǎo)致資源嚴(yán)重浪費(fèi)。

六、政策建議

本文通過(guò)實(shí)證檢驗(yàn)驗(yàn)證了在我國(guó)地方政府間存在著策略互補(bǔ)的稅收競(jìng)爭(zhēng)，周?chē)貐^(qū)的稅負(fù)水平變化會(huì)引起給定地區(qū)稅負(fù)水平的同向變動(dòng)。穩(wěn)定的均衡點(diǎn)往往是不與社會(huì)效益最大化點(diǎn)重合的，而地方政府間橫向稅收競(jìng)爭(zhēng)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府職能的實(shí)現(xiàn)既有正效應(yīng)，也有負(fù)效應(yīng)。因此，本文將探討合理的政策選擇，以規(guī)范我國(guó)地方政府間橫向稅收競(jìng)爭(zhēng)，防止過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)，抑制其負(fù)面作用，充分發(fā)揮其積極作用。

（一）完善我國(guó)的財(cái)稅管理體制

1適度分權(quán)

目前我國(guó)實(shí)行的分稅制一方面賦予了地方政府獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益；另一方面稅權(quán)又高度集中于中央政府，導(dǎo)致了地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的不統(tǒng)一，使得地方政府在與中央政府目標(biāo)不一致時(shí)會(huì)在利益驅(qū)動(dòng)下采取不規(guī)范的手段進(jìn)行稅收競(jìng)爭(zhēng)。同時(shí)，由于稅收的權(quán)限上移，留給地方政府的權(quán)力過(guò)少。存在個(gè)別地區(qū)的個(gè)別稅源流失以及無(wú)稅可征的尷尬局面。而且各個(gè)地區(qū)的具體情況不同，稅收設(shè)置完全一致，存在不合理性。如1986—1987年我國(guó)的吉林花卉市場(chǎng)發(fā)展的非常繁榮，當(dāng)時(shí)君子蘭的價(jià)格甚至可以達(dá)到 15萬(wàn)人民幣。然而，當(dāng)時(shí)只有集市交易稅，政府無(wú)法從這種花卉交易中分享自己應(yīng)得的稅收利益，構(gòu)成某種層次上的稅收流失。但這不是說(shuō)要將稅收權(quán)限進(jìn)行大量下放，這是因?yàn)楝F(xiàn)階段我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)還不完善，地方政府行為還存在很多不規(guī)范地方，許多法律法規(guī)還不完善，完全將地方稅收立法權(quán)下放可能會(huì)導(dǎo)致地方政府間橫向稅收競(jìng)爭(zhēng)的混亂，“適度分權(quán)”可以從以下方面入手：因此要完善我國(guó)的財(cái)稅管理體制，就要進(jìn)行適度分權(quán)。首先，將稅收立法權(quán)下放給地方政府一部分，但中央政府同時(shí)保留審批權(quán)。其次，將部分受地域影響較強(qiáng)的小稅種的稅收立法權(quán)下放給地方，而主要稅種立法權(quán)仍歸中央政府。最后，規(guī)范共享稅范圍，調(diào)節(jié)區(qū)域間不平衡問(wèn)題。這樣不僅保證了中央政府宏觀的調(diào)控力度，還調(diào)動(dòng)了地方政府的積極性，緩解地方政府由于進(jìn)行過(guò)度制度外稅收競(jìng)爭(zhēng)而產(chǎn)生的負(fù)效應(yīng)。

2 完善轉(zhuǎn)移支付制度

由于地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r不同，從而導(dǎo)致不同地區(qū)之間稅收競(jìng)爭(zhēng)的能力不均衡。而地方政府提供公共產(chǎn)品需要足夠的財(cái)政收入來(lái)做支撐，否則，地方政府將會(huì)通過(guò)制度外的方法來(lái)保證本地收入，進(jìn)一步加劇稅收競(jìng)爭(zhēng)。因此，中央政府應(yīng)該通過(guò)規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行資源再分配，縮小地區(qū)間差距，緩解地區(qū)間稅收競(jìng)爭(zhēng)，防止出現(xiàn)地方保護(hù)主義和不合理的重復(fù)建設(shè)，也有利于地方政府均衡地提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，而不是僅著重提供生產(chǎn)性公共產(chǎn)品。

（二）加強(qiáng)監(jiān)督與審查，加大稅務(wù)稽查力度

目前我國(guó)仍然存在許多地方采取不規(guī)范甚至違法的手段進(jìn)行稅收競(jìng)爭(zhēng)，為了抑制稅收競(jìng)爭(zhēng)的負(fù)效應(yīng)，保證經(jīng)濟(jì)良好運(yùn)行，維持良好的經(jīng)濟(jì)秩序，就需要完善稅收監(jiān)督體制。首先，要明確稅收征管的責(zé)任，實(shí)行稅收?qǐng)?zhí)法責(zé)任制，責(zé)任到人。同時(shí)加大稅務(wù)稽查力度，對(duì)違規(guī)情況嚴(yán)重的地區(qū)集中展開(kāi)整治。其次，加大對(duì)稅收優(yōu)惠資格審查，防止地方政府利用信息不對(duì)稱，違規(guī)向不具有資格的企業(yè)實(shí)施稅收優(yōu)惠政策。最后，加強(qiáng)居民對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)的監(jiān)督。這就要求完善信息公開(kāi)機(jī)制，讓居民能夠更快、更全面地了解當(dāng)前的稅收制度和相關(guān)規(guī)定，進(jìn)而進(jìn)行有效的監(jiān)督。

（三）完善政績(jī)考核制度

正如前文分析的政治晉升博弈是我國(guó)地方政府間橫向稅收競(jìng)爭(zhēng)的主要?jiǎng)恿χ唬m然我國(guó)政績(jī)考核制度有一套比較全面的政績(jī)考核指標(biāo)體系，但其中很大一部分很難進(jìn)行評(píng)估和量化，這就導(dǎo)致在考核官員政績(jī)時(shí)，過(guò)度地側(cè)重地區(qū)生產(chǎn)總值和該地區(qū)的財(cái)政收入狀況，刺激地區(qū)之間進(jìn)行稅收競(jìng)爭(zhēng)。另外，有的地方政府為了追求高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率，利用信息不對(duì)稱，隱瞞真實(shí)財(cái)政收支狀況，導(dǎo)致地方政府產(chǎn)生債務(wù)危機(jī)隱患。首先，要科學(xué)合理地設(shè)置政績(jī)考核指標(biāo)體系，不應(yīng)當(dāng)僅僅注重經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，還應(yīng)當(dāng)充分考慮民生的改善。通過(guò)科學(xué)的評(píng)估和量化標(biāo)準(zhǔn)來(lái)增加各項(xiàng)指標(biāo)的實(shí)際可操作性。其次，要加強(qiáng)監(jiān)管，防止一些官員利用信息不對(duì)稱而謊報(bào)、瞞報(bào)實(shí)際情況，保證結(jié)果真實(shí)有效。

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（責(zé)任編輯：韓淑麗）